鐘榮丙

（株洲市委黨校 科研處，湖南 株洲 412008）

長株潭城市群低碳轉型中地方政府的作用

鐘榮丙

（株洲市委黨校 科研處，湖南 株洲 412008）

地方政府是長株潭城市群低碳轉型的最主要推動者，在低碳轉型過程中必將起著巨大的作用和扮演十分重要的角色。這種作用具有強烈的兩面性，其傳遞機制趨向多元化——宣傳教育、制度強化、立法保障、帶頭示范，而且發(fā)揮作用的途徑多種多樣——強化組織指導、完善政策體系、加強機制創(chuàng)新、健全法律法規(guī)。

長株潭城市群；低碳轉型；地方政府

長株潭城市群“兩型社會”建設取得實質性進展，綠色低碳發(fā)展有了良好的開端。湖南省委、省政府將建設“兩型社會”作為湖南省加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的方向和目標，以發(fā)展方式轉變推進“兩型社會”建設實現(xiàn)科學發(fā)展，并進行了戰(zhàn)略部署。轉變發(fā)展方式就是要由傳統(tǒng)的“高消耗、高排放、高污染”的發(fā)展方式，轉變?yōu)樾滦偷摹暗拖?、低排放、低污染”的發(fā)展方式，建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，這就必須走綠色低碳發(fā)展道路。

我國政府的特點是強政府、弱社會組織。所以，長株潭城市群低碳轉型依賴整個社會的共識和參與的同時，必須發(fā)揮地方政府的綜合主導力量，推動低碳社會、低碳生活、低碳消費的進步和發(fā)展方。

一 地方政府在長株潭城市群低碳轉型中的作用

（一）作用的兩面性

（1）正面作用。第一，地方政府是長株潭城市群低碳轉型的巨大推動力量?？梢哉f，地方政府應成為長株潭城市群低碳轉型的主要推動者和政策供給者。首先，政府主導力量主要體現(xiàn)在低碳城市治理的制度安排方面。長株潭城市群要向低碳轉型，就要在政府層面建立起完整的制度體系，包括目標體系、行動計劃、推進機制，以及相應的法規(guī)和標準體系，制定低碳技術和產(chǎn)品的政府采購政策，并設立專門的機構負責政策的實施，使政府在低碳城市的建設中發(fā)揮作為監(jiān)管者和提供者的基礎性作用。[1]其次，政府主導力量主要體現(xiàn)在轉變經(jīng)濟增長方式上。轉變經(jīng)濟增長方式是產(chǎn)業(yè)保護和產(chǎn)業(yè)安全最重要的基礎性力量，要真正實現(xiàn)長期的、動態(tài)的保護，必須培育一批具有國際競爭的主導產(chǎn)業(yè)，這就需要地方政府通過政策引導、資金扶持等措施，積極培育地方支持產(chǎn)業(yè)，使其逐步成長為具有國際競爭力的企業(yè)集團，形成主導型的產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)優(yōu)勢。第二，地方政府擁有成熟、高效的預警信息收集和傳遞機制。地方政府直接接觸當?shù)氐膫€人和團體，能夠及時了解來自個人和團體自發(fā)產(chǎn)生的意圖以及制度創(chuàng)新的預期收益，使新的制度安排在沒有獲得全面的合法性之前，具有局部范圍內的合法性，避免新制度安排在沒有取得效果之前就被扼殺在搖籃里。同時，地方政府作為中央政府與地方個人及其團體之間的聯(lián)系中介，也是誘致性制度變遷與來自中央政府的強制性制度變遷之間轉化的橋梁。[2]第三，地方政府投資優(yōu)勢。一是財政資金對高新技術產(chǎn)業(yè)直接投入的科技三項經(jīng)費和其他項目的財政專項資金。二是政府投資對社會投資的引導作用，特別是要引導各類金融機構對有利于促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的重點項目給予貸款支持。三是通過政府綠色采購，綠色消費行為，把企業(yè)、個人的生產(chǎn)生活引導到低碳經(jīng)濟的軌道上來。

（2）負面作用。第一，地方政府具有“經(jīng)濟人”的“有限理性”。有時候地方政府的信息是缺失的、不完全的，處于信息不對稱的弱勢地位，是“有限理性”的“經(jīng)濟人”。第二，地方政府與國家現(xiàn)行制度存在博弈。國有產(chǎn)權下的外部性、產(chǎn)權結構等特性是促使地方政府與國家現(xiàn)行制度博弈的最重要因素。在國有產(chǎn)權下，由于權利是由國家所選擇的代理人來行使，作為權利的使用者，由于他對資源的使用與轉讓，以及最后成果的分配都不具有充分的權能，就使他對經(jīng)濟績效和其他成員的監(jiān)督的激勵減低。

（二）作用的傳遞方式

（1）宣傳教育。一是，政府要發(fā)揮宣傳教育的基礎性作用，充分利用廣播電視、報刊雜志、互聯(lián)網(wǎng)絡等現(xiàn)代化的宣傳工具，普及低碳經(jīng)濟知識；二是，組織開展環(huán)境保護日、節(jié)水節(jié)能周、低碳社會月等活動，加強公眾低碳意識的培養(yǎng)；三是，倡導適度消費、綠色消費，鼓勵使用綠色產(chǎn)品和資源節(jié)約型產(chǎn)品，摒棄過度消費、奢侈消費；四是，積極開展低碳教育，把資源循環(huán)利用、生態(tài)環(huán)境保護等知識編入各級普通教育教材，培養(yǎng)低碳轉型的專門人才、管理人才和企業(yè)家隊伍。

（2）制度強化。發(fā)展低碳經(jīng)濟必須進行制度創(chuàng)新，建立符合經(jīng)濟發(fā)展要求的低碳各類社會制度。政府可以運用有效的價格、收費、許可證等多種經(jīng)濟手段，建立資源環(huán)境有償使用制度、排污權交易制度、環(huán)境標志制度、生態(tài)環(huán)境要素的定價和有償使用制度、生產(chǎn)者責任延伸制度、消費者責任制度等激勵制度以及目標考核等約束制度。

（3）立法保障。低碳經(jīng)濟的發(fā)展必須依靠地方政府制定必要的法律法規(guī)，借助于法律手段來約束企業(yè)與社會成員的行為，杜絕過度浪費而耗竭資源的短期行為，以及單純追求經(jīng)濟增長而破壞環(huán)境的急功近利行為。

（4）帶頭示范。恰當?shù)恼袨閷Φ吞冀?jīng)濟的發(fā)展起著不可低估的推動作用。首先，政府的表率作用通過政府采購來實現(xiàn)，確定購買循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)品的法定比例，優(yōu)先采購經(jīng)過生態(tài)設計或通過環(huán)境標志認證的產(chǎn)品。其次，政府在日常事務中要做到節(jié)水、節(jié)電、節(jié)能，用品反復使用和主動回收，始終做到率先垂范，厲行節(jié)約，反對浪費。[3]

二 發(fā)揮地方政府在長株潭城市群低碳轉型中作用的途徑

（一）強化組織指導

（1）加強規(guī)劃。長株潭城市群低碳轉型既要求經(jīng)濟發(fā)展低碳轉型，也要求社會發(fā)展低碳轉型。我們應根據(jù)長株潭城市群的實際情況和發(fā)展特點，制定一系列經(jīng)濟、社會發(fā)展規(guī)劃，主要包括：長株潭城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（包括高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展規(guī)劃、承接產(chǎn)業(yè)轉移規(guī)劃等）、長株潭城市群城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、長株潭城市群環(huán)境保護規(guī)劃、節(jié)能中長期規(guī)劃、可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃、風電核電中長期發(fā)展規(guī)劃、長株潭城市群應對氣候變化科技專項行動、節(jié)能減排綜合性工作方案、節(jié)能減排全民行動實施方案、2010-2015年新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)要點、新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展十二五規(guī)劃，特別是要在湖南省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要中規(guī)定十二五期間單位GDP能耗降低率，污染物排放降低率，顯示了省政府和長株潭城市群地方政府實現(xiàn)低碳轉型的決心。

（2）耦合“兩型”辦組織領導職能。長株潭城市群“兩型”社會建設與低碳轉型具有強烈的協(xié)同性，旨在節(jié)約資源和能源，減少環(huán)境污染?，F(xiàn)長株潭城市群地方政府都設立了“兩型”辦，為了提高行政效能，我們可以將長株潭城市群低碳發(fā)展的各類專項規(guī)劃和各類專項行動實施方案的組織職能都耦合到湖南省“兩型”辦或長株潭三市的“兩型”辦。

（二）完善政策體系

（1）產(chǎn)業(yè)政策。第一，完善產(chǎn)業(yè)準入。要按照低碳發(fā)展和資源循環(huán)利用的要求制定產(chǎn)業(yè)進入制度，明確產(chǎn)業(yè)進入的標準，確定產(chǎn)業(yè)進入的目錄清單。主要包括資源節(jié)約型產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品、能源及原材料的替代產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品、廢舊物資循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品、資源綜合利用產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品、環(huán)保產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品、高新技術產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品幾大類。第二，完善產(chǎn)業(yè)退出。針對浪費資源、污染嚴重、工藝落后的產(chǎn)業(yè)果斷采取限制性政策或產(chǎn)業(yè)退出政策；設立產(chǎn)業(yè)調整援助基金，特別是設立針對資源型產(chǎn)業(yè)的接續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展基金，援助企業(yè)的退出和產(chǎn)業(yè)轉型，消除產(chǎn)業(yè)退出障礙。第三，完善產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。合理布局單個企業(yè)的清潔生產(chǎn)，資源的內部循環(huán)利用，完成區(qū)域內“點”上的資源循環(huán)利用；合理布局產(chǎn)業(yè)鏈的聯(lián)接和延續(xù)，吸納共生企業(yè)，形成企業(yè)間或產(chǎn)業(yè)間資源循環(huán)利用的“生態(tài)網(wǎng)絡”，實現(xiàn)資源循環(huán)利用“生態(tài)群落”的藕合，完成區(qū)域內“線”上的資源循環(huán)利用；合理布局產(chǎn)業(yè)區(qū)域發(fā)展，用資源鏈條將不同行業(yè)和區(qū)域連接起來，形成整個區(qū)域社會廢物回收和資源循環(huán)利用系統(tǒng)，進而建成區(qū)域資源循環(huán)利用型社會，完成區(qū)域內“面”上的資源循環(huán)利用。

（2）稅收政策。一是完善資源循環(huán)利用和低碳技術創(chuàng)新補助金制度，完善廢物再資源化試驗裝置補助金制度，完善能源使用合理化事業(yè)者補助金制度，制定廢水“零”排放企業(yè)免交排污費等政策。二是嘗試擴大資源稅征稅范圍、征收緊缺資源的消費稅。一方面，在現(xiàn)行資源稅的基礎上，將土地、森林、草原、灘涂、淡水等自然資源列入征稅范圍；另一方面可將現(xiàn)行資源性收費，如礦產(chǎn)資源管理費、林業(yè)補償費、育林基金、林政保護費、電力基金、水資源費、漁業(yè)資源費等改為稅。三是調整企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。對單位和個人為生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品服務的技術轉讓、技術培訓、技術咨詢、技術服務、技術承包所取得的技術性服務收入，可予以一定的企業(yè)所得稅優(yōu)惠；企業(yè)用于清潔生產(chǎn)審核和培訓的費用，可以列入企業(yè)經(jīng)營成本；對企業(yè)為減少污染而購入的環(huán)保節(jié)能設備實行加速折舊或在一定范圍內實行投資抵免；對企業(yè)購買的防治污染的專利技術等無形資產(chǎn)允許一次攤銷；企業(yè)提供環(huán)保、環(huán)境美化、園林綠化等方面的捐贈，可享受與普通捐贈相同的稅收優(yōu)惠待遇。[4]四是開征碳稅。碳稅是一種混合型稅種，它的稅率由該能源的含碳量和發(fā)熱量決定，不同的能源由于含碳量和發(fā)熱量不同，會有不同的稅負，低碳能源的稅負要低于高碳能源的稅負。近幾年，英國，美國、日本、德國、丹麥、挪威、瑞典等發(fā)達國家對燃燒產(chǎn)生的二氧化碳的化石燃料開征國家碳稅，如英國對與政府簽署自愿氣候變化協(xié)議的企業(yè)，如果企業(yè)達到協(xié)議規(guī)定的能效或減排就可以減免80%的碳稅。

（3）金融政策。組建低碳經(jīng)濟發(fā)展銀行，彌補政府投融資的不足。目前可以考慮組建長株潭低碳經(jīng)濟發(fā)展銀行，以財政資金和金融債券籌集資金為支持，促進長株潭區(qū)域經(jīng)濟結構平衡，并為城市群的低碳經(jīng)濟發(fā)展問題提供政策性資金支持。建立民間低碳經(jīng)濟基金。環(huán)保投資基金就是一個典型，它是指對環(huán)保產(chǎn)業(yè)有投資意愿的特定投資者通過精通環(huán)保產(chǎn)業(yè)、善于投資及資本運營的投資專家管理，將分散的資金集中起來，為環(huán)保企業(yè)提供直接的權益性資本支持，并通過各種投資組合分散風險，追求長期收益的投資基金。進一步擴大環(huán)境污染責任保險的范圍。環(huán)境污染責任保險又稱綠色保險，指的是企業(yè)發(fā)生污染事故對第三者造成損害時，由保險公司來賠償。湖南省開展綠色保險試點已兩年多了，取得了一定成效，已有 130家試點企業(yè)投保環(huán)境污染責任保險，我們應強制與激勵并舉，調動企業(yè)和保險公司的積極性，進一步擴大環(huán)境污染責任保險的范圍。[5]建立長株潭碳排放權交易中心。為了提高碳交易信息透明度和效率，完善碳市場，我們應建造碳交易交易平臺，設立碳交易中心或碳交易所，披露更權威更透明信息，推動碳排放市場化，交易更符合規(guī)范。交易中心或碳交易所應具有一定的官方權威性，結合芝加哥氣候交易所和歐洲排放交易體系優(yōu)點的基礎上運行。[6]

（4）低碳技術創(chuàng)新政策。加大科技投入，支持低碳轉型關鍵技術的研究開發(fā)。重點組織開發(fā)和示范具有普遍推廣意義的資源節(jié)約和替代技術、能量梯級利用技術、延長產(chǎn)業(yè)鏈和相關產(chǎn)業(yè)鏈接技術、“零排放”技術、有毒有害原材料替代技術、回收處理技術、綠色再制造等技術，努力突破制約循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的技術瓶頸，促進技術進步和科技成果轉化。建立科技創(chuàng)新平臺。借鑒國際成功經(jīng)驗，以“院地合作”、“市校合作”等方式組建科技研發(fā)機構，通過這個平臺將技術研發(fā)、成果轉化應用、人才培養(yǎng)等有機結合，壯大科技人才隊伍，形成產(chǎn)、學、研基地，推動科學研究與科學應用協(xié)調發(fā)展，提高低碳轉型技術支撐能力和創(chuàng)新能力。建立低碳轉型的信息系統(tǒng)和技術咨詢服務體系，全面收集分析相關的信息和國內外發(fā)展動態(tài)，實現(xiàn)信息資源共享。及時向社會發(fā)布有關循環(huán)經(jīng)濟的技術、管理和政策等方面的信息，開展信息咨詢、技術推廣、宣傳培訓等活動。

（三）加強機制創(chuàng)新

（1）建立健全生態(tài)補償機制。第一，明確生態(tài)補償?shù)闹黧w和原則。生態(tài)補償主體應根據(jù)利益相關者在特定資源循環(huán)利用中的責任和地位加以確定，主要包括當?shù)卣?、資源循環(huán)利用的主要受益者和資源浪費者。生態(tài)補償?shù)脑瓌t有：資源浪費付費原則、原始資源使用者付費原則、資源循環(huán)受益者付費原則、資源循環(huán)利用者得到補償原則。第二，科學制定生態(tài)補償?shù)姆绞?。按照實施主體和運作機制的差異，可以分為政府補償和市場補償兩大類型。政府補償機制是以政府為實施和補償主體以財政補貼、政策傾斜、項目實施、稅費改革和人才技術投入等為手段的補償方式，包括：財政轉移支付、差異性的區(qū)域政策、生態(tài)保護項目實施、環(huán)境稅費制度等。市場補償方式包括：公共支付、一對一交易、市場貿(mào)易、生態(tài)（環(huán)境）標記等。第三，形成生態(tài)補償?shù)娜?。要理順和完善管理體制，克服多部門分頭管理、各自為政的現(xiàn)象，加強部門、地區(qū)的密切配合，整合生態(tài)補償資金和資源，形成合力，共同推進生態(tài)補償機制的加快建立。研究制定自然資源和生態(tài)環(huán)境價值的量化評價方法，研究提出資源耗減、環(huán)境損失的估價方法和單位產(chǎn)值的能源消耗、資源消耗、“三廢”排放總量等統(tǒng)計指標，使生態(tài)補償機制的經(jīng)濟性得到顯現(xiàn)。建立資源循環(huán)利用補償效益評估制度，開展資源循環(huán)利用補償資金績效評價工作，實行資源循環(huán)利用補償接受者年度資源循環(huán)利用補償實施情況的報告制度和資源循環(huán)利用補償實施情況部門年度審計制度。第四，強化生態(tài)補償監(jiān)督。強化各級人大和政協(xié)的監(jiān)督力度，促進資源循環(huán)利用補償決策的民主化、科學化。建立健全實施資源循環(huán)利用補償?shù)男畔⒐_制度，各級政府和有關部門應當定期公布資源循環(huán)利用補償重點工程項目進展情況和流域交接斷面的水質達標情況，鼓勵廣大人民群眾參與到建立資源循環(huán)利用補償機制的全過程，努力實現(xiàn)資源循環(huán)利用補償制度的公開化、透明化。

（2）建立健全激勵約束機制。建立公眾參與的相應激勵機制。進一步加大對社會的宣傳力度，強化全社會節(jié)約資源的意識，動員全社會參與節(jié)約資源的行動，設立節(jié)能先進單位、節(jié)能標兵等。同時，完善資源循環(huán)利用的計量、記錄、報告、獎懲等管理制度。建立低碳經(jīng)濟發(fā)展的評價指標體系和科學考核機制。把低碳發(fā)展成效納入地方政府政績考核，建立起地方黨委領導、政府牽頭和相關部門、企事業(yè)單位、廣大群眾參與的資源保護與節(jié)約集約利用共同責任體系。健全低碳轉型責任制。把低碳轉型的責任納入各工作崗位的職責中，納入各單位日常管理和工作考核中，做到層層有責任，逐級抓落實。改革和完善現(xiàn)行黨政領導干部政績考核機制，將單位工業(yè)增加值能耗、水耗、“三廢”排污總量、流域交接斷面水質達標率和群眾滿意度等內容納入考核指標，并逐步增加其在考核指標中的權重。

（3）建立健全資源節(jié)約利用機制。礦山資源管理機制。首先，要科學編制規(guī)劃、合理設置探礦權、采礦權，依法促進資源整合；再就是要進一步提高開采企業(yè)的準入條件，嚴格審查和監(jiān)督礦產(chǎn)資源的開采方案，加強和改進儲量管理；三要健全礦山資源開發(fā)的保證金制度，提高保證金的標準。節(jié)約用地機制。一方面，對政府鼓勵的產(chǎn)業(yè)用地采用限價不限地的政策，對政府限制的產(chǎn)業(yè)用地采用限地不限價的政策。另一方面，要建立集約用地機制。土地集約利用的目標就是以合理布局、優(yōu)化用地結構和可持續(xù)發(fā)展為依據(jù)，通過增加存量土地投入，改善經(jīng)營管理等途徑，不斷提高土地使用效率和經(jīng)濟效益。主要做法有：合理調整存量土地和非農(nóng)用土地的規(guī)劃功能和指標；放寬建筑高度和嚴控建筑密度；制訂基準地價和協(xié)議出讓土地最低價標準。節(jié)約用水的價格機制。一是，根據(jù)不同行業(yè)制定不同收費標準，要較大輻度提高產(chǎn)值不高且浪費嚴重的行業(yè)的水費；二是對住戶用水制定基準價和超量價。

（四）健全法律法規(guī)

（1）制定相關配套法規(guī)。我國在有關低碳經(jīng)濟的開發(fā)利用領域已經(jīng)制定了《煤炭法》、《電力法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等法律，長株潭城市群地方政府應盡快制定相關配套法規(guī)。

（2）制定地方特色法律法規(guī)。根據(jù)各種產(chǎn)品的性質分類別制定法律法規(guī)，如《長株潭地方政府綠色采購辦法》、《長株潭家用電器回收管理辦法》等。對高耗能產(chǎn)品設定強制性的節(jié)能標準，嚴格限制不符合環(huán)保標準的產(chǎn)品進入市場；確定地區(qū)性溫室氣體總的排放上限，列出排放實體清單，分配給每個部門或企業(yè)在相關承諾期的配額數(shù)量。

（3）建立認證制度。實施“綠色證書”制度和能源認證制度的改善消費結構，對促進企業(yè)節(jié)能減排、提高能源效率和降低化石能源消耗將起到重要作用。長株潭城市群低碳轉型還處于初期，必須依靠地方政府的管理和政策的引導，需要地方政府在宣傳教育、立法保障、制度創(chuàng)新、政策引導及示范點建設等方面發(fā)揮主導作用。

在長株潭城市群低碳轉型中，地方政府在發(fā)揮其巨大推動作用的基礎上，要建立良好的治理結構，理順政府、公民、市場三方面的關系。因此，地方政府作用的進一步細化勢在必行，低碳制度的安排、低碳目標體系的設計、低碳推進機制的建立、公眾參與機制的完善等問題都需要廣大學者進一步探討和研究。

[1]郭萬達,劉藝娉.政府在低碳城市發(fā)展中的作用——國際經(jīng)驗及對中國的啟示[J].開放導報,2009,(6):23－27.

[2]郭小聰.中國地方政府制度創(chuàng)新的理論:作用與地位[J].政治學研究,2000,(1):66－68.

[3]熊曉娥,謝麗華,董瑞斌.發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟中的政府地位和作用探析[J].企業(yè)經(jīng)濟,2007,(12):27－29.

[4]阮宜勝.發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的稅收政策探討[J].稅務研究,2006,(11):36－37.

[5]王偉鍵.綠色保險：如何叫好又叫座[N].人民日報,2010－05－06.

[6]周璐,吳鴻杰.低碳經(jīng)濟的發(fā)展途徑之二:碳排放權交易機制[J].消費導刊,2010,(2):36.

（責任編校：周 欣）

F49

A

1673-2219（2011）01-0102-03

2010―08―09

鐘榮丙（1972－），男，湖南永州人，中共株洲市委黨校副教授，株洲發(fā)展問題研究中心副主任，碩士，研究方向為技術經(jīng)濟及管理與科技管理。