鄭文換

(北京大學 社會學系，北京 100871)

新型農村社會養(yǎng)老保險的制度性合謀及特點
——基于A、B兩縣政策執(zhí)行過程的考察

鄭文換

(北京大學 社會學系，北京 100871)

基于對中西部兩省份兩個縣的新型農村社會養(yǎng)老保險政策推行情況的調研，發(fā)現(xiàn)無論是基層執(zhí)行方還是作為政策目標群體的農民，兩者均借新農保政策獲益，并在最低程度上落實了新農保政策。研究發(fā)現(xiàn)新農保政策（制度）結構本身為這一合謀提供了驅動力量，同時，制度性遺產——雙方之前形成的互不信任的互動模式最終完成了這一合謀。

制度性合謀；農村社會；養(yǎng)老保險；政策結構；制度遺產

Abstract:This paper analyzed the spreading process of the new rural pension policy, and found that both the primary executive body and the peasantry benefited from the process respectively and the policy is also carried out to a least extent.The mechanism is the institutional energy, namely policy structure and interaction pattern between the primary executive body and the peasantry, which drove and finished up the collusion.

Key words:institutional collusion; rural society; endowment insurance; policy structure; institutional heritage

一、問題的提出

自 1991年國務院發(fā)布《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)[1991]33號）以來，中國社會保障領域逐漸進入一個社會保障政策興發(fā)期，國家級的社會政策紛紛出臺，覆蓋人群范圍也逐漸擴大。最近幾年來，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標的驅動下，農村人口也被納入到國家社會保障制度中來，國家于2009年9月出臺了新型農村社會養(yǎng)老保險政策，即《國務院關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》(國發(fā)[2009]32號)，其中規(guī)定“2009年試點覆蓋面為全國10%的縣(市、區(qū)、旗)，以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現(xiàn)對農村適齡居民的全覆蓋?！?/p>

因為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略要求，農村也具有了越來越緊要的政策位置。在農村老齡化、貧困現(xiàn)象嚴重的現(xiàn)在，新型農村社會養(yǎng)老保險政策(以下簡稱“新農保”)作為連接國家和農村社會的中間環(huán)節(jié)，其基層政策執(zhí)行效果可謂關系重大。實際上，在國家政策出臺以前，已經有不少地區(qū)自行開展了有政府財政補貼的新農保試點工作①；對于某些地方來說，新農保政策的實施已有幾年時間，應該可以對新農保政策的實施過程及其引發(fā)的社會后果進行初步研究，但目前關于新農保政策的出版物多是宣傳性的新聞報道以及政府宣傳資料，或者是對某地新農保試點工作的歸納性整理，而實質性政策實施過程研究還很少，由此，筆者擬在實地調研所獲得的一手資料的基礎上對新農保政策的實施過程進行分析。

本研究基于 2010年春對中西部兩個省份兩個縣(A縣和B縣)的新農保工作實施情況的調研資料，發(fā)現(xiàn)的一個基本事實是，兩縣的新農保參保率普遍都很高，但絕大多數(shù)參保農民都選擇當?shù)刈畹蜋n參保。根據(jù)A縣C地的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，該地各村綜合參保率分別高達60%－95%(數(shù)據(jù)來源于A縣C地新型農村社會養(yǎng)老保險參保情況統(tǒng)計表，2009-07-20)，但是絕大部分參保人選擇的繳費檔次是最低檔②，其比例高達96%－100%，18個村中選最低檔的比例占全部參保人的98%(數(shù)據(jù)根據(jù)A縣C區(qū)新型農村社會養(yǎng)老保險參保情況統(tǒng)計表(2009-07-20)的相關數(shù)據(jù)計算而來)。這一基本事實折射出新農保政策實施中的一個困局：一方面是參保率較高，另一方面絕大多數(shù)農民選擇政策的最低檔繳費。這導致政策只能在低水平上平鋪開來，繳費人群的分布呈現(xiàn)極度偏態(tài)。然而，這一困局并沒有招致農民不滿，也沒有引起基層執(zhí)行人員的憂慮。

由政策執(zhí)行過程中的某些因素導致政策變形這一論題并不新鮮，一般來說，在研究政策執(zhí)行的文獻中，政策扭曲的可能來源包括基層官員的自由裁量權以及政策執(zhí)行環(huán)節(jié)鏈條之間關系等方面，比如行政執(zhí)行虧空等等。[1]根據(jù)調研地區(qū)的情況來看，試點地區(qū)的追求目標是參保率，并且通過對參保率的“任務分解”、“層層加壓”、“自我加壓”、“目標考核”等手段確保自下而上行政層級匯總上來的參保率能達到或超過上一級政府原定目標率。因此，在參保率這一硬性指標的考量下，自由裁量權和執(zhí)行環(huán)節(jié)鏈條引發(fā)的政策變形問題并不顯著。

新農保政策是國家社會保障制度向社會的延伸，這一延伸過程首先表現(xiàn)為資源的流動和配置。在國家和社會關系方面，政治社會學家(如杜贊奇，1994)強調處于國家和社區(qū)之間的“經紀人”(broker)的作用。[2-4]國內對政策執(zhí)行的一般看法也與此相關，是“上有政策，下有對策”，往往將政策變形歸咎于基層執(zhí)行人員的以權謀私，并且認為越是底層的官員越不規(guī)矩。但是，新農保政策推行過程與上述解釋明顯不同的是，新農保執(zhí)行人員受到諸如“事錢分開”、養(yǎng)老金發(fā)放經由銀行系統(tǒng)等條件約束，其以職權謀一己之私利的現(xiàn)象在村一級及鄉(xiāng)一級受到抑制。同時，不論是“自由裁量權”還是“經紀人”的概念，均表現(xiàn)出強烈的行動者(actor)取向，但實際上，單純的行動者取向的視角并不能充分描述出新農保政策的矛盾困境。因此，需要對這一現(xiàn)象進行進一步的理論意義上的解釋。本文在“合謀”概念的基礎上提出“制度性合謀”這一概念來闡釋上述現(xiàn)象。

二、對新農保政策執(zhí)行過程的研究視角：制度性合謀

對于“合謀”現(xiàn)象的研究，大體可以分為三大塊。首先是經濟學領域，國內經濟學領域內利用這一概念進行的研究比較多，[5]該類研究對于合謀的分析一般是在“委托－代理”理論框架下進行的分析。此外，還有些研究將委托－代理理論框架的適用范圍擴大到對政企合謀[6]、政策走樣[7，8]等領域。

其次是組織制度主義領域內的研究，周雪光利用組織理論中新制度主義視角分析了中國基層政府間的合謀行為，認為這一合謀行為的出現(xiàn)是組織所處制度環(huán)境和組織結構的產物，具有廣泛深厚的合法性基礎，已經成為了一個制度化了的非正式行為；并通過對政策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性、激勵強度與目標替代、科層制度非人格化與行政關系人緣化三對悖論的理論分析，將這一行為出現(xiàn)的原因歸結于決策過程與行政過程分離的結果，同時也是集權決策過程和激勵機制所強化的結果。[9，10]

第三塊是社會學中的布迪厄的“合謀”概念分析。無論是經濟學中的“合謀”理論還是周雪光的制度分析，其共同點在于產生的合謀現(xiàn)象都具有非常強的雙方溝通、采取一致行動的特點，比如委托－代理中代理方與監(jiān)督方合謀對付委托方以及基層政府合謀共同應付上級政府的檢查等等。但是，實際上，合謀現(xiàn)象本身還有另外一面，即雙方在利益并不一致甚至相互違背的情況下，并不經過雙方有意的溝通交流，也會有合謀現(xiàn)象的產生。比如法國社會學家布迪厄曾經分析過上層階級和下層階級之間的合謀現(xiàn)象，布迪厄之“合謀”概念來自于對“符號暴力”的分析，其具體含義是在權力行使語境中對上下階層間通過符號資本的運用完成權利行使。布迪厄認為符號權力的實施只有通過那些并不想知道他們臣屬于符號權力甚至他們自己就是在實施符號權力的人的合謀才能實現(xiàn)。[11-13]“合謀”是這一過程的一個特點。在布迪厄這里，這一合謀并不是上層階級和下層階級間彼此有意識的思考的結果，布迪厄認為符號資本是一種沉默的、柔性的暴力，掩蓋了赤裸裸的暴力，這一暴力的實行是通過下層階級的“誤識”以及跟上層階級的“合謀”完成的，“誤識”是符號實踐造成的人們注意力的一種偏離，“這個錯誤知覺把這些實踐合法化并因而有助于這些實踐嵌于其中的社會秩序的再生產。”[14]通過“誤識”這一機制，雙方可能都沒有意識到這一暴力過程就完成了權力行使過程，表現(xiàn)為一種合謀。

在社會政策領域，也存在著類似布迪厄描述的“合謀”現(xiàn)象，這種“合謀”雖然不能明確地歸結為符號權力行使語境，合謀的形成也不是“誤識”機制發(fā)揮的作用，但是，在社會政策向目標群體滲透過程中的行動者之間彼此關系的“不自覺”、結果方面的“合謀”表現(xiàn)以及這一過程的結構色彩方面，卻很類似。具體到新農保政策經由基層執(zhí)行方向目標群體——農民——滲透的過程來說，作為行動者的基層執(zhí)行方和作為目標群體的農民都在其中體現(xiàn)出了作為行動者的主觀能動性，但兩者并不存在有意識的“雙方協(xié)商”的互動過程，而是在各自的邏輯指導下參與了這一過程，并且使這一政策過程得以完成；同時兩者都從政策實施過程中獲得了益處，農民利用“以小易大”的計算公式參與并獲利，而基層執(zhí)行方則在“業(yè)績指向”的邏輯下參與這一過程，結果在事實上兩者(可能都沒有意識到)均借新農保政策實現(xiàn)了各自的利益或業(yè)績任務。需要注意的是，在這一過程中，與權力行使語境下的合謀不同的是，兩方行動者之間并不存在“誤識”這一彌合機制，而是在明確的互不信任的狀態(tài)下利用新農保政策（制度）的實施過程完成了“合謀”。在這一過程中，首先將兩者彌合在一起的是新農保政策（制度）③本身，并因制度性遺產(雙方互不信任的互動關系)而得以實現(xiàn)。因此，本文將這一“合謀”稱為“制度性合謀”。

在探討“制度性合謀”概念之前，有必要對何為制度進行一下明晰。無論是理性選擇學派的制度主義、社會學(組織理論)的制度主義還是歷史制度主義，三者在制度定義方面還是存在某種程度的交集，即制度可以是正式的、成文的規(guī)則，可以是不可見的、隱性的約定俗成的規(guī)范或既定激勵結構條件下行為人的系統(tǒng)化策略(奧斯特羅姆，2004)，以及組織方式(organizational form)的結構關系④。在制度與行動者之間關系方面，雖然存在孰重孰輕的不同，三者都承認制度對于行動者的約束作用。[15]本文將在兩重含義上使用制度性合謀這個概念。第一重含義是，政策的結構本身成為合謀實現(xiàn)的前提和驅動力量，政策的開展過程本身即帶動了基層執(zhí)行方業(yè)績以及資源的結構化，其制度模式本身成為基層執(zhí)行方、農民參與進來的必要條件。第二重含義是，基層執(zhí)行方和農民群體間長期以來形成的穩(wěn)定的制度遺產(institutional legacy)⑤——互不信任⑥的互動關系模式——對新農保政策執(zhí)行過程施加的控制，使得這一合謀過程得以完成；中國官民之間的張力體現(xiàn)在基層機構對農村資源的抽取過程的斗爭中，盡管農民群體中普遍承認“皇糧國稅”的合法性，但是，長期以來的一平二調、亂收費、干部貪污腐敗、以權謀私等負面體驗，使得農民將基層執(zhí)行方的公家形象私化，因此，即使在新農保基層執(zhí)行方在推進政策過程中并未侵犯農民利益的條件下，農民群體即使在自身也確實需要農保制度覆蓋的情況下，寧可選擇參加商保，也不會將富裕的錢投在新農保制度里。因此，制度性合謀，與周雪光的結論“共謀行為是其所處的制度環(huán)境的產物”類似。

三、新農保政策的推行過程分析

根據(jù)國發(fā)[2009]32號文件，新農保政策的任務目標是“探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度，……與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障農村居民老年基本生活”；采取政府主導和農民自愿相結合，引導農村居民普遍參保；養(yǎng)老金待遇由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。從對國家及地方新農保政策的文本分析中可以看出，政府力圖將這一制度建立起來，使之成為一個可以持續(xù)的、能解決中青年農村居民將來養(yǎng)老問題的制度。

從試點地區(qū)經驗來看，新農保政策的擴面速度非?？?，新農保覆蓋率非常高。如果僅從參保率來看，可以得出這樣的結論，即地方新農保政策的推行非常成功，農民參保非常積極。但是，在這一表象的背后，可以發(fā)現(xiàn)新農保推行過程有兩個非常突出的特點，一是基層執(zhí)行方想盡辦法、采取各種措施努力提高參保率；二是農民經過最初的疑慮階段后，也的確是積極參與。進一步分析發(fā)現(xiàn)，在新農保政策的推行過程中，促成雙方合謀形成的機制主要有兩個，一個是新農保政策結構本身給雙方無協(xié)商溝通的合謀結果創(chuàng)造了前提條件并提供了驅動力量；另一個是基層執(zhí)行方和農民群體之間之前形成的制度遺產——互不信任的互動模式最終形成了合謀。需要特別指出的是，合謀現(xiàn)象的出現(xiàn)并不是執(zhí)行方素質低下或者農民群體的目光短淺等所謂小農意識造成的，而是制度性力量驅動的結果。

首先，政策結構本身為合謀創(chuàng)造了前提條件并成為驅動力量。新農保由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶兩部分組成。從資源結構來看，基礎養(yǎng)老金由國家財政撥款(國家試點地區(qū))或上級(省、市試點)出大頭或全額撥款；個人賬戶由農民個人繳納，由縣級統(tǒng)籌。從制度結構跟基層執(zhí)行方的業(yè)績關系角度來看，基礎養(yǎng)老金的業(yè)務處理非常簡單，由財政專戶通過國有銀行系統(tǒng)發(fā)放到農民養(yǎng)老金領取賬戶中，但需要注意的是，財政補貼的基礎養(yǎng)老金對于吸引農民參保、提高參保率非常關鍵，對合謀這一過程來說是不可或缺的關鍵資源；而個人賬戶與參保率則與基層執(zhí)行方的業(yè)績關系極為密切，在這一邏輯里，財政補貼和個人賬戶彼此成為彼此的必要條件，兩者相輔相成，為新農保政策的推行提供了驅動力量。

對于基層執(zhí)行方來說，參保率是其整個業(yè)務流程中追求的中心環(huán)節(jié)，參保率是將從上流入的資源——基礎養(yǎng)老金和從下流入的業(yè)務量——參保農民個人賬戶量的增加能夠很好結合起來的一個點，高參保率這一指標能很好地體現(xiàn)基層執(zhí)行方的主要業(yè)績。因此，基層執(zhí)行方采取了各種措施來提高參保率，比如嚴格貫徹“捆綁繳費”和“多繳多得”的原則。

但是，高參保率這一指標掩蓋了這樣一個事實，即絕大部分的參保農民都選擇了最低檔繳費。那么，為什么絕大多數(shù)參保農民都選擇最低檔繳費呢？是因為目光短淺的小農意識導致的嗎？是因為家庭經濟水平低下導致的嗎？如果是因為所謂小農意識，那么就意味著農民群體不想接受任何繳費形式的養(yǎng)老保險制度的覆蓋；如果是因為經濟水平低下，那么也就意味著農民群體不會參加任何繳費高于新農保繳費的商業(yè)保險項目。但是，事實否證了上述兩種解釋。參保農民中參加商業(yè)保險的人也并不少見，筆者所做的近 40份問卷中就有五六個人給自己或家人買了商保，同時據(jù)經辦人員的了解，許多農民都買了商保，至今商保業(yè)務在這些地區(qū)都很活躍。就筆者在兩縣訪談的案例來看，買商保(主要是太平洋保險、新華保險)一年需要花費上千到近萬元不等，并且需連續(xù)繳滿 10年。那么，農民在選擇進入新農保過程中的考慮是什么呢？A縣在跟國家新農保政策接軌之前，是按上年度農民平均收入的10%—30%設立繳費檔次，但是農民并不了解、也并不按這一規(guī)定算帳、繳納保險費。訪談發(fā)現(xiàn)，農民采取的計算公式是“如果家里有兩個人交費，一年繳費400元，1個老人一年就能領到700多元，兩個老人領就是1000多塊錢，700元＞400元、1 000元＞400元，所以是合算的，應當參加?！狈从沉宿r民“以小易大”的理性邏輯。該村某位老人盡管曾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)任公職，但對于繳費也充滿憂慮(家里其他人是農民)，他及其他農民擔心養(yǎng)老保險費年年漲，去年新農保每人交100多元，今年就交200元/人；他們還舉例說，新農合(即新型農村合作醫(yī)療)保費就由10元長到20元再長到了30元。農民計算比例的公式與政府政策的調整公式不一致，政府是按上年度農民的人均收入為基數(shù)計算保費，而農民是按上年繳納的保費為基數(shù)計算的，對農民來說，新農合繳費由10元長到20元，增長了100%；他們就擔心養(yǎng)老繳費第二年長到230元或250元，對調查人員反復強調保費維持在 200元左右就行了。

其次，制度遺產造成了農民的投機行為以及基層執(zhí)行方追求高參保率的動機。從上述內容可以看出，并不是農民的小農意識和經濟水平低下導致了絕大多數(shù)農民選擇最低水平繳費。那么，到底是什么原因導致農民對新農保政策采取這種“以小易大”的投機性行為呢？這涉及到制度性合謀的第二重含義，即基層執(zhí)行方和農民群體間長期以來形成的穩(wěn)定的制度遺產(institutional legacy)——互不信任的互動關系模式。

作為政策對象的農民在傳統(tǒng)上被看作被動的接受者，認為他們對政府的政策會感恩戴德。但是實際上，農民基于數(shù)十年的經驗，常常對政策的真實性表示懷疑(王思斌，2005)。調查中，農民普遍認為新農保這個政策“事兒是個好事兒”，但就怕辦不好。根據(jù)深度訪談發(fā)現(xiàn)，農民對于制度（政策）的理解是跟農民的體驗緊密聯(lián)系在一起的。比如訪談的1個案例(32歲，女)明確說“不關心政策上面的事”，她對于政策的體驗是與她跟村干部打交道中得出的經驗聯(lián)系在一起的。她舉例說當她因為獨生子女補助的事情咨詢村干部時，對方往往敷衍她，因為村干部給她的錢少于鄰村，也少于她在鎮(zhèn)上看到的宣傳資料上的記錄，于是她就認為村干部在騙她，再加上她并不清楚現(xiàn)在繳費將來能拿多少錢，所以對由村干部經辦的新農保并不信任，只是隨大流，交了最低檔的錢。她還談到在參與了修建村休閑廣場勞務后，一直沒能領到錢，所以對村干部不信任。她對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部不信任，反而更信任銀行系統(tǒng)，在縣－鄉(xiāng)鎮(zhèn)－村這一途徑與縣－銀行這一途徑進行選擇時，她選擇銀行，其理由是“銀行是公家的”，暗含的意思是鄉(xiāng)鎮(zhèn)－村這一基層行政序列不是公家的。這一個案例反映出來的對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級干部的不信任并不是個別現(xiàn)象。訪談發(fā)現(xiàn)，隨著交流的深入，農民一般會流露一些“真心話”出來。在問及他們對新農保政策的看法時，很多人都說“這個事兒倒是好事”，但不愿經過村干部的手進行操作，給出的理由是“村干部老換(人)”。其實，“村干部老換”這句話并不是希望村干部不換人，而是希望“最好不經過村干部手”，因為他們認為村干部換誰都一樣，總擔心自己繳納的錢會被挪用。而且不論是農民希望養(yǎng)老金的發(fā)放走銀行系統(tǒng)、不走基層行政系統(tǒng)，還是寧可參加似懂非懂的商保⑦而不理會社?！岸嗬U多得”這些情況，均折射出這樣的事實，即在農民眼中，“公家”已不再是“公家”，“經營性質”的單位卻成了“公家”?！肮薄八健敝謩e不在于制度規(guī)定、所有權性質，而在于農民的日常體驗。農民因為跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級干部(比起跟縣級以上干部)的接觸相對頻繁，從公事中看到了太多的私事，因此將國家行政序列的基層機構“私化”了。而銀行系統(tǒng)、保險公司等經營部門因為業(yè)務的技術化、流程化和硬化，使得這些機構在農民意識里“公家”化了，即使在銀行系統(tǒng)領取養(yǎng)老補助時錢差了 10元錢時，農民也不會覺得是銀行私自扣下了這 10元錢，而認為是上面就沒給銀行這個錢，“這 10塊錢可能是上邊替農民交(玉樹)地震捐款了，就算是這樣，也該給在折子上記上一筆啊”⑧。調研中還發(fā)現(xiàn)，即便是對作為“購買服務”的幫辦人員，農民也不信任他們，而這些人員也往往自動將自己身份行政化，以使自身區(qū)別于農民。

基層執(zhí)行方并不是不了解農民的擔憂，但是某些人對農民的印象也如同農民看待他們一樣不好。一般來說，鄉(xiāng)、村干部對農民的印象是農民是不服管束的，比如B縣一鄉(xiāng)干部認為老百姓“刁”，認為國家照顧農民，免除農業(yè)稅還增加農業(yè)補貼，現(xiàn)又有低保等補助制度，但并沒有得到農民方面應有的感恩回饋。他舉例說在農村衛(wèi)生方面(因為新農村建設的要求)，如果不給農民工錢，農民根本不管自己村子的衛(wèi)生狀況，“你說讓他義務勞動吧，根本不可能，他出工一天要80塊錢”。而另一村長認為，國家對農村的政策總的來說屬于“政策超前”，談到的例子是在征地事情上，村長的權限越來越控制不住農民的舉動，村長越來越控制不住農民。還有一個基層執(zhí)行方的司機在去調研的路上跟筆者抱怨農民無知，說明明新農保政策是為他們(農民)好，他們反而不領情，還得追著他們參加。

總之，當?shù)剞r民與基層執(zhí)行方之間存在嚴重的互不信任，但是，深入分析可以發(fā)現(xiàn)，基層執(zhí)行方和農民群體之間的這種互不信任互動模式的形成并不是新農保政策推行過程中雙方間的不良互動造成的，無論是農民群體對基層執(zhí)行方的不信任、貪污腐敗、以權謀私的體驗描述和擔心，還是基層執(zhí)行方對農民群體的不信任、不服管束、“刁”、無知、小農意識的描述，都不是來自新農保政策推行過程中互動體驗本身，而是來自于以往雙方打交道過程中積累起來的經驗，投射到了新農保推行過程中。這種不良互動體驗和新農保推行之間存在一個時間差，因此，可以說，基層執(zhí)行方和農民群體間以往的不良互動形成的互不信任的制度性遺產導致了雙方在新農保制度上在缺乏互動的情況下，各自做出了利益最大化的理性選擇。

基層執(zhí)行方和農民群體利用新農保政策的推行，在雙方沒有溝通協(xié)商的情況下，都各自實現(xiàn)了自己的利益，但同時他們還是在最低程度上落實了這項政策，形成了類似于布迪厄的無意識、無事先交流溝通的合謀，跟布迪厄的“誤識”機制的不同，首先表現(xiàn)在制度結構(基礎養(yǎng)老金、個人賬戶、由地方執(zhí)行、農民自愿參保)本身給合謀的出現(xiàn)提供了前提條件和驅動力量；其次是制度性遺產，即雙方以往體驗形成的互不信任的互動模式，最終促成了合謀并賦予其不同于其他“合謀”現(xiàn)象的特點。

四、結語

影響政策實施成效的因素很多，但是這些因素作用的大小并不是普適性的，而是因時因地的不同而作用不同，在組織理論的新制度主義那里，這表現(xiàn)為制度環(huán)境對組織的制度化影響(周雪光，2003)；在理性選擇新制度主義那里，表現(xiàn)為制度對行動者策略組合的結構化約束；在歷史制度主義那里，表現(xiàn)為背景脈絡環(huán)境(context，在很大程度上被視為制度)，具現(xiàn)著一種制度偏見(institutional bias)。盡管有上述不同，但是，制度主義的視角在一定程度上扭轉了行動者與后果之間直接關聯(lián)的看法和理論解釋，摒棄了行動主義的研究取向，具體到新農保政策的推行過程，制度主義的看法推翻了執(zhí)行方素質低下的解釋；同時也否證了對農民群體所謂小農意識的認識。在這一過程中，正是政策（制度）結構本身以及政策實施的環(huán)境脈絡中負載的制度性遺產積極促成了基層執(zhí)行方和農民群體之間“合謀”的完成。因為制度結構與制度性遺產兩者均先于新農保政策推行中產生的“合謀”現(xiàn)象，表現(xiàn)出了更強的因果關聯(lián)。

需要指出的是，盡管本研究認為，基礎養(yǎng)老金加個人賬戶的制度結構為“合謀”提供了動力基礎，但并不意味著這種模式本身就有問題，模式本身是中性的，我們無法脫離具體的社會環(huán)境及其推行過程對其成效進行評價。如果基層執(zhí)行方和農民群體之間互動關系良好，就可能不會在執(zhí)行中發(fā)生這種政策目標偏離。盡管在新農保推行過程中，存在這種目標偏離現(xiàn)象，但是新農保政策本身又具有“誘導性政策”的積極意義，應會使得農民群體逐漸積極參與到新農保事業(yè)中來。

注釋：

① 從2003年開始，北京、江蘇、陜西等25個省、自治區(qū)、直轄市的 300多個縣（市、區(qū)、旗）自行開展了有政府財政補貼的新型農村社會養(yǎng)老保險（簡稱新農保）試點（青連斌，《建立新型農村養(yǎng)老保險制度的有益嘗試——對陜西省寶雞市‘新農保試點的調查’》，中國養(yǎng)老金網(wǎng),2010-03-05）。

② 國家新農保繳費檔次分5檔，分別是100元、200元、300元、400元和500元。但是在國家政策出臺之前，有些地方政府已經出臺了新農保政策，在跟國家政策接軌之后，仍將最低檔規(guī)定為200元（A市）。

③ 在制度和政策兩者關系方面，Pierson（2004）將重要的政策亦視為重要的制度，因為這些政策比起政治制度/實體更為直接和緊密地影響著普通人的生活；March等學者（1984）認為政策一旦被采納就會被嵌入（embedded）制度之中，通過影響政治參與者的注意（attention）和意愿（aspiration）來影響其未來的行為。由此來看，制度與政策均對人的行為具有某種約束作用，兩者具有重疊的內容；同時，需要說明的是，本文并不是將新農保政策當作因變量來分析的。

④ 比如 Skocpol(1995)聲稱對制度采取組織實在論者（an organizational realist approach）的視角，將其視為各種制度和各種組織之間的交流聯(lián)絡和行動的實際類型，而不是基本將其視為價值、規(guī)范或者正式規(guī)則。

⑤ 跟Collier(2002)在Shaping the Political Arena一書中提到的“l(fā)egacy”略微不同之處在于，本文的“制度性遺產”指的是更具有偏社會學意味的雙方間的信任關系問題。

⑥ 農民與基層行政執(zhí)行方之間的信任問題不再單純是心理問題，而是具有了社會化行動的穩(wěn)定特點，因此是一種制度遺產。

⑦ 在筆者就新農保進行調研期間，許多農民反而向我咨詢商保的事情。

⑧ 因在村里調查期間，反映錢少發(fā)的農民有3位（據(jù)他們說村里還有其他人也是這樣），筆者就此事兩次詢問了A縣C區(qū)相關人員，該人的解釋是 “可能那10塊錢是郵局（當?shù)匕l(fā)放養(yǎng)老金業(yè)務由郵局承擔）留下來看賬戶的吧”。

[1] 米切爾·黑堯．現(xiàn)代國家的政策過程[M]．北京：中國青年出版社，2004．

[2] 埃里諾·奧斯特羅姆．制度性的理性選擇：對制度分析和發(fā)展框架的評估[M]．北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2004．

[3] 戴維·斯沃茨．文化與權力：布迪厄的社會學[M]．上海：上海譯文出版社，2006．

[4] 杜贊奇．文化、權利與國家——1900-1942年的華北農村[M]．蘇州：江蘇人民出版社，1994．

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[6] 聶輝華，李金波．政企合謀與經濟發(fā)展[J]．經濟學，2006，6(1)：83-87．

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[15] Immergut，Ellen M．The Theoretical Core of the New Institutionalism[J]．Politics & Society，1998，26(1)：5-34．

責任編輯：陳向科

Institutional collusion and its characteristics of the new rural pension: Based on the policy spreading process in County A and County B

ZHEN Wen-huan
(Department of Sociology, Peking University, Beijing 100671, China)

C913.7

A

1009-2013(2011)01-0026-07

2011-01-05

鄭文換(1974—)，女，河北定州人，博士研究生。研究領域為社會保障與社會政策。