袁其謙

(婁底職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 婁底 417000)

“省直管縣”財(cái)政體制改革配套措施研究

袁其謙

(婁底職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 婁底 417000)

“省直管縣”是近年來我國財(cái)政管理體制中最受關(guān)注的改革模式，也是國家“十一五”規(guī)劃的重點(diǎn)目標(biāo)之一。推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的核心就是要完善與之相適應(yīng)的配套政策體系。其重點(diǎn)在于進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度、科學(xué)劃分地方政府間財(cái)力、積極推進(jìn)參與式預(yù)算制度、加快財(cái)經(jīng)工程建設(shè)、加強(qiáng)項(xiàng)目問責(zé)和績(jī)效評(píng)估、改變相應(yīng)人事制度。

省直管縣；財(cái)政體制改革；措施

“省直管縣”財(cái)政改革是我國加快地方政府機(jī)構(gòu)改革、擴(kuò)大縣域發(fā)展自主權(quán)和提高縣鄉(xiāng)財(cái)政保障能力的一項(xiàng)重要舉措。目前，我國在進(jìn)一步深化“省直管縣”改革的過程中，既面臨著現(xiàn)行行政管理體制的約束，也面臨著政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分的問題，同時(shí)對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度也提出了更高的要求。從我國“省直管縣”的實(shí)踐來看， “省直管縣”改革比較成功的省份往往也是配套財(cái)稅政策實(shí)行比較成功的省份[1]。因此，要有效推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政體制改革，就必須進(jìn)一步完善與之相適應(yīng)的配套政策體系。

1 完善轉(zhuǎn)移支付制度

要在合理界定各級(jí)政府間事權(quán)，建立財(cái)力和事權(quán)相對(duì)應(yīng)的分稅制財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，完善現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度。

1.1規(guī)范轉(zhuǎn)移支付形式，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

歸并現(xiàn)行種類繁多的一般性轉(zhuǎn)移支付，將稅收返還、增量返還、體制補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助等轉(zhuǎn)移支付形式向過渡期轉(zhuǎn)移支付逐步靠攏并逐步減少，加大過渡期轉(zhuǎn)移支付的力度，并最終向規(guī)范化的一般性轉(zhuǎn)移支付靠攏。同時(shí)，加大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，使其成為轉(zhuǎn)移支付的主體。清理整頓現(xiàn)行各種專項(xiàng)撥款，將其逐步規(guī)范為“整塊撥款”和“配套撥款”，最終形成規(guī)范的專項(xiàng)補(bǔ)助。

1.2規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金分配方法，用“因素法”替代“基數(shù)法”

借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，完善中國轉(zhuǎn)移支付制度的一項(xiàng)重要步驟就是采用“因素法”，以科學(xué)的公式來確定轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和數(shù)量，使轉(zhuǎn)移支付能夠產(chǎn)生公平和均等化的效果。

采用公式化分配資金是轉(zhuǎn)移支付資金分配方法規(guī)范化的重要標(biāo)志。為此，必須不斷改進(jìn)過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法中標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出的測(cè)算方法，完善激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配，應(yīng)根據(jù)不同情況，選擇相關(guān)客觀因素，設(shè)計(jì)數(shù)學(xué)模型進(jìn)行分配。

1.3推進(jìn)省以下轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)

省以下轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)，應(yīng)在考慮本地實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，盡量與中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度相協(xié)調(diào)。各地應(yīng)以中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度為藍(lán)本，結(jié)合本地實(shí)際，建立起規(guī)范的省以下轉(zhuǎn)移支付制度。在省以下轉(zhuǎn)移支付制度的建設(shè)過程中，中央政府有必要確定一個(gè)基本原則，這一原則可涉及轉(zhuǎn)移支付模式、支出標(biāo)準(zhǔn)、支出核定因素等，各省級(jí)政府可根據(jù)中央的規(guī)定確定具體實(shí)施細(xì)則[2]。

另外，還要進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度的監(jiān)督機(jī)制，確保資金使用效益的最大化；推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度法制化建設(shè)，確保規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)有法可依。

2 科學(xué)劃分地方政府間財(cái)力

在合理劃分地方各級(jí)政府間職能的基礎(chǔ)上，遵循財(cái)力與事權(quán)相對(duì)等的原則，根據(jù)各稅種的特點(diǎn)，采用按稅種劃分收入的規(guī)范辦法，來確定省以下各級(jí)政府間稅收收入的劃分，使各級(jí)政府都能擁有穩(wěn)定的財(cái)源。從規(guī)范省以下分稅制的角度出發(fā)，省以下分稅制改革應(yīng)在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，由中央確定省以下分稅制的基本原則，以保證省以下分稅制體制的規(guī)范、統(tǒng)一。但中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)并不等于是實(shí)行“一刀切”，應(yīng)根據(jù)各地的實(shí)際情況，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，給予地方一定的自主權(quán)，使得省以下分稅制改革在保證規(guī)范的同時(shí)，又能符合各地的實(shí)際情況。

2.1合理劃分稅種，構(gòu)建科學(xué)的地方稅體系

把現(xiàn)行稅制中收入比重較大，又適合于地方管理的稅種劃歸地方稅，以提高地方稅的規(guī)模。如何設(shè)計(jì)地方稅收的增長(zhǎng)機(jī)制，主要取決于稅源選擇。為了保證地方稅具有內(nèi)在增長(zhǎng)機(jī)制，應(yīng)將那些適合地方管理且稅源穩(wěn)定、具有較大增長(zhǎng)后勁的稅種劃歸地方，使地方稅收成為供給地方財(cái)政需要的主渠道。

依據(jù)中國的實(shí)際國情，初步設(shè)計(jì)中國地方政府間稅收劃分如下：省級(jí)財(cái)政收入主要包括營(yíng)業(yè)稅等涉及社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅種；市縣財(cái)政收入主要包括城市維護(hù)建設(shè)稅、車船使用稅、印花稅、土地增值稅等流動(dòng)性低、信息要求細(xì)、適宜由基層掌握的稅種以及其他較小稅種。待開征財(cái)產(chǎn)稅后，應(yīng)將財(cái)產(chǎn)稅也劃入市縣財(cái)政收入。

另外，為了實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)力的合理分配，保障上級(jí)政府政策的有效實(shí)施，在中國的分稅制中，還應(yīng)當(dāng)保留一定數(shù)量的共享稅。但是，應(yīng)該改革稅收共享辦法，實(shí)行同源課稅的共享方式，即各級(jí)政府針對(duì)同一個(gè)稅基分別按不同的稅率征收各自的稅收。同源課稅的最大優(yōu)點(diǎn)就在于，可以使各級(jí)財(cái)政收入都能夠隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而自動(dòng)穩(wěn)定地增長(zhǎng)，各級(jí)財(cái)政收入具有高度的可預(yù)見性。而且這種共享辦法也有利于稅權(quán)在中央和地方政府間的劃分。隨著財(cái)產(chǎn)稅的開征以及同源課稅共享辦法的實(shí)行，各級(jí)政府都能夠擁有自己的主體稅種成為了可能，為建立科學(xué)的地方稅體系奠定了基礎(chǔ)[3]。

2.2推進(jìn)地方稅制改革，合理確定地方各級(jí)政府的主體稅種

2.2.1開征財(cái)產(chǎn)稅

財(cái)產(chǎn)稅可以形成穩(wěn)定的稅源，“跑得了和尚跑不了廟”，是最適合劃歸基層政府的稅種。只要地方政府一心一意優(yōu)化投資環(huán)境，自己地界上的不動(dòng)產(chǎn)就會(huì)不斷升值，每隔幾年就重新評(píng)估一次稅基，隨著投資環(huán)境的改善地方政府的財(cái)源就會(huì)不斷擴(kuò)大，這樣地方政府職能的重點(diǎn)正好與其所培養(yǎng)的財(cái)源相吻合，順應(yīng)了政府職能和財(cái)政職能調(diào)整的導(dǎo)向。

2.2.2 合理確定地方各級(jí)財(cái)政的主體稅種

營(yíng)業(yè)稅不僅可以為省級(jí)財(cái)政提供穩(wěn)定的收入，而且具有覆蓋面廣、反饋快等特點(diǎn)，還可以發(fā)揮調(diào)控經(jīng)濟(jì)的作用。因此，可以營(yíng)業(yè)稅作為省級(jí)財(cái)政的主體稅種。不動(dòng)產(chǎn)具有非流動(dòng)性，對(duì)其征稅的經(jīng)濟(jì)影響范圍較小，即使存在一定的稅率差別也不會(huì)改變不動(dòng)產(chǎn)的地區(qū)配置。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)產(chǎn)稅會(huì)逐漸成為地方政府的一個(gè)支柱性重要稅源。因此，縣級(jí)財(cái)政應(yīng)以財(cái)產(chǎn)稅作為自己的主體稅種。

2.3在中央和地方政府間合理劃分稅權(quán)

在科學(xué)劃分地方各級(jí)政府收支范圍的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)賦予地方政府一定的稅權(quán)尤其是本級(jí)主體稅種的稅權(quán)，以調(diào)動(dòng)其組織收入的積極性，這也符合因地制宜的原則。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，地方政府勢(shì)必應(yīng)該具有必要的稅種選擇權(quán)、稅率和稅基調(diào)整權(quán)，甚至一定條件下的設(shè)稅權(quán)。但值得注意的是，在中國的稅收分權(quán)改革中，應(yīng)當(dāng)十分重視加強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控。對(duì)于地方?jīng)Q定立法開征的新稅，中央應(yīng)保有建議權(quán)或指導(dǎo)權(quán)，乃至最終的否決權(quán)。因此，中國的稅權(quán)劃分應(yīng)是“中央集權(quán)為主、地方分權(quán)為輔”的模式[4]。

初步設(shè)計(jì)，中國地方稅的管理權(quán)限應(yīng)為：對(duì)于全國統(tǒng)一開征、稅基不易在地區(qū)間移動(dòng)，且對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小的地方稅，由中央負(fù)責(zé)統(tǒng)一立法，其他權(quán)限可以賦予地方。如房地產(chǎn)稅，車船稅等；對(duì)于全國統(tǒng)一開征、對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響較大的地方稅，其基本法規(guī)和實(shí)施辦法由中央負(fù)責(zé)制定，而部分政策調(diào)整權(quán)和征收管理權(quán)可以下放給地方。如營(yíng)業(yè)稅等；對(duì)于不在全國統(tǒng)一開征、稅源零星分散、具有明顯地域特征的地方稅，地方應(yīng)擁有對(duì)其的立法權(quán)、政策解釋權(quán)和征收管理權(quán)。同時(shí)，地方還應(yīng)擁有結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)資源優(yōu)勢(shì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r立法開征新稅的權(quán)利。

2.4財(cái)力劃分法制化

需要明確的是科學(xué)劃分地方各級(jí)政府間的財(cái)力只是一個(gè)方面，最重要的還是要將這種劃分制度化、法制化。與此同時(shí)，各級(jí)政府間財(cái)力的調(diào)整也需要通過法律的程序加以規(guī)范，而不能再依據(jù)行政上的權(quán)力隨意改變，以保障各級(jí)政府都能獨(dú)立地行使其職權(quán)，從根本上理順地方各級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系，消除基層財(cái)政困難的制度因素[5]。

3 積極推進(jìn)參與式預(yù)算制度

“省直管縣”作為一種保障基層公共服務(wù)能力的財(cái)政體制，它的根本目標(biāo)是更好地提供與國計(jì)民生密切相關(guān)的公共服務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。因此，只有當(dāng)財(cái)政的“省直管縣”有助于公共服務(wù)能力增強(qiáng)時(shí)，改革才能持續(xù)。根據(jù)世界各國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為參與式預(yù)算將是中國公共財(cái)政發(fā)展的方向，是“省直管縣”財(cái)政體制改革的延伸。

3.1擴(kuò)大公眾參與的范圍，推動(dòng)地方治理的民主化

“參與式預(yù)算”作為公民參與的方式，首先是政府的財(cái)政決策置于公民的監(jiān)督之下，并由公民自下而上決定財(cái)政資源的分配，從而大大擴(kuò)展了公民民主參與及政治民主的廣度和深度。也正因如此，不少人將參與式預(yù)算視為“參與式民主”的重要的實(shí)踐形式。

3.2加強(qiáng)對(duì)政府財(cái)政的監(jiān)控，有利于抑制和消除腐敗

“參與式預(yù)算”使長(zhǎng)期處于“暗箱操作”中政府財(cái)政預(yù)決算公開化，不僅增強(qiáng)了公眾對(duì)政府事務(wù)及其行為的了解，也大大強(qiáng)化了對(duì)政府及官員行為的監(jiān)督?！皡⑴c式預(yù)算”已經(jīng)成為抑制和消除以權(quán)謀私和形形色色的經(jīng)濟(jì)腐敗的重要方式。

3.3促進(jìn)財(cái)政資源及公共服務(wù)分配的公平性

實(shí)行“參與式預(yù)算”的動(dòng)機(jī)之一就是消除非均衡性的財(cái)政資源分配，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和產(chǎn)品的公平性分配。從實(shí)踐來看，公民的直接參與尤其是婦女和低收入階層參與財(cái)政預(yù)算的討論，為這些社會(huì)弱勢(shì)群體影響公共投資的方向和社區(qū)規(guī)劃提供了條件和機(jī)會(huì)?！皡⑴c式預(yù)算”也因此被一些學(xué)者看成是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和公正及“財(cái)富再分配的強(qiáng)有力的工具”。

4 推進(jìn)金財(cái)工程建設(shè)

“金財(cái)工程”作為財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的重要技術(shù)支撐，對(duì)于節(jié)約財(cái)政運(yùn)行成本、提高管理效率、推行“陽光財(cái)政、法制財(cái)政、績(jī)效財(cái)政”具有十分重要的意義。特別是隨著“省直管縣”財(cái)政改革的全面實(shí)施，省級(jí)財(cái)政管理幅度的擴(kuò)大、管理半徑的延長(zhǎng)、管理難度的加大，加快“金財(cái)工程”建設(shè)，顯得尤為迫切和緊要。加快金財(cái)工程建設(shè)要注意以下三個(gè)方面。

4.1明確金財(cái)工程建設(shè)的總方向

金財(cái)工程建設(shè)的總方向，是要建立統(tǒng)一的管理“語言”和“文字”，形成統(tǒng)一的管理“度量衡”，建立一套全面、實(shí)用、安全、可靠的集團(tuán)型管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)物流、資金流和信息流的融合與統(tǒng)一，為管理決策提供支持和依據(jù)，從整體上提升財(cái)政管理水平。通過打造一體化管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，建立一種新的工作模式和數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)多任務(wù)、多組織的數(shù)據(jù)和資源共享，將省、市、縣級(jí)財(cái)政管理從“金字塔”改造成為“一張網(wǎng)”。

4.2加快公共基礎(chǔ)建設(shè)

首先就是應(yīng)用支撐平臺(tái)建設(shè)。應(yīng)用支撐平臺(tái)是對(duì)各核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)公共數(shù)據(jù)的高度集中和有效集成，由若干通用業(yè)務(wù)組件和技術(shù)組件構(gòu)成，是構(gòu)建核心業(yè)務(wù)一體化管理大系統(tǒng)的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)本級(jí)系統(tǒng)集成及上下級(jí)系統(tǒng)銜接和聯(lián)動(dòng)的保障。應(yīng)用支撐平臺(tái)由財(cái)政部統(tǒng)一組織開發(fā)、完善、升級(jí)及擴(kuò)展。其次就是統(tǒng)一基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一業(yè)務(wù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，是財(cái)政信息化及金財(cái)工程建設(shè)能否進(jìn)一步向縱深推進(jìn)、實(shí)現(xiàn)一體化的關(guān)鍵。各級(jí)財(cái)政部門要從財(cái)政改革與管理的大局出發(fā)，在財(cái)政信息化及金財(cái)工程建設(shè)中，秉持創(chuàng)新理念，優(yōu)化業(yè)務(wù)規(guī)范，制訂技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，確保財(cái)政信息化及金財(cái)工程發(fā)揮整體效用。加快《財(cái)政業(yè)務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)范》(財(cái)政部已統(tǒng)一制訂，以下簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)規(guī)范》)的應(yīng)用工作。

4.3完善財(cái)政核心應(yīng)用系統(tǒng)

首先加強(qiáng)預(yù)算編制系統(tǒng)建設(shè)。要緊密配合政府收支分類改革，抓緊完善按部門分類、功能分類、經(jīng)濟(jì)分類三維定位的部門預(yù)算編制體系，在縣級(jí)以上財(cái)政部門建立起全網(wǎng)絡(luò)化預(yù)算編制架構(gòu)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)全省預(yù)算匯編的自動(dòng)生成。其次就是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)建設(shè)。市級(jí)要進(jìn)一步推進(jìn)國庫集中支付、公務(wù)卡、財(cái)政專戶管理、財(cái)稅庫銀稅收收入電子繳庫、工資統(tǒng)一發(fā)放、非稅收入收繳管理、政府采購管理、債務(wù)管理等系統(tǒng)的建設(shè)，以及向縣市區(qū)推廣。 再次就是加強(qiáng)決策支持系統(tǒng)建設(shè)。配合進(jìn)一步深化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革，建立全省資產(chǎn)管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)全面信息化管理；積極推進(jìn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，搞好財(cái)政業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)與綜合利用；推進(jìn)與收入征收部門的財(cái)稅庫聯(lián)網(wǎng)建設(shè)工作，建立一般預(yù)算收入數(shù)據(jù)庫及動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，實(shí)時(shí)掌握收入進(jìn)度情況；推進(jìn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)景氣預(yù)測(cè)分析系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目信息化管理，在整合財(cái)政部門內(nèi)部各種數(shù)據(jù)資源，廣泛搜集和分析宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，并與金財(cái)工程實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)相關(guān)模型的研制開發(fā)，為預(yù)算編制和財(cái)政政策調(diào)整提供決策依據(jù)。最后就是加強(qiáng)行政管理信息系統(tǒng)建設(shè)。行政管理信息化是各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)政務(wù)處理的信息化，與金財(cái)工程共同構(gòu)成財(cái)政工作信息化的整體。各級(jí)財(cái)政部門要加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，做好需求分析，抓緊建設(shè)行政管理信息化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享。要盡早實(shí)現(xiàn)公文流轉(zhuǎn)基本無紙化，提高辦公效率，強(qiáng)化檔案管理，方便財(cái)政信息利用，提高機(jī)關(guān)政務(wù)處理的信息化程度[6]。

5 加強(qiáng)項(xiàng)目問責(zé)和績(jī)效評(píng)估

“省直管縣”財(cái)政改革實(shí)施后，縣市政府和部門向省里爭(zhēng)項(xiàng)目、要資金的呼聲必然高漲。為規(guī)范縣級(jí)政府的投資行為，加強(qiáng)財(cái)政資金項(xiàng)目的立項(xiàng)審批和監(jiān)督管理，防止項(xiàng)目虛報(bào)、重復(fù)建設(shè)和資金擠占挪用現(xiàn)象，確保資金使用效益，必須盡快探索完善項(xiàng)目論證體系、責(zé)任制度、監(jiān)管體制、考評(píng)機(jī)制，以防止可能會(huì)出現(xiàn)的行為偏差，帶來事與愿違的負(fù)面效應(yīng)。一是科學(xué)論證體系。財(cái)政投資項(xiàng)目的論證必須科學(xué)化、規(guī)范化和制度化。首先，必須制度化。只有在相關(guān)法律制度的保障下，論證的過程和結(jié)果才有權(quán)威性，論證結(jié)果才能得到現(xiàn)實(shí)的應(yīng)用，否則，論證工作的開展只會(huì)流于形式。其次，要有嚴(yán)格的實(shí)施程序。從財(cái)政投資項(xiàng)目前期調(diào)查、資源清查，到可行性論證等都必須要有嚴(yán)格的程序制約，在項(xiàng)目論證過程中要遵循科學(xué)性、合理性、經(jīng)濟(jì)性、生態(tài)性與社會(huì)性。再次，財(cái)政投資項(xiàng)目要體現(xiàn)民生意愿。胡錦濤總書記在十七屆五中全會(huì)報(bào)告中提出“包容性增長(zhǎng)”，體現(xiàn)民生是其核心內(nèi)容之一。財(cái)政投資項(xiàng)目不能作為政府的政績(jī)工程項(xiàng)目，而應(yīng)該體現(xiàn)民生，重點(diǎn)用于縮減城鄉(xiāng)差距、解決民生突出問題。二是績(jī)效考評(píng)機(jī)制?？茖W(xué)、合理的績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系是保證項(xiàng)目考評(píng)制度順利、有效進(jìn)行的前提。而目前我國財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)普遍存在內(nèi)容不科學(xué)、不完整、指標(biāo)體系不健全的問題，且財(cái)政績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系大多是平面化的簡(jiǎn)單設(shè)計(jì)，按定量指標(biāo)和定性指標(biāo)分類，或者按基本指標(biāo)和評(píng)議指標(biāo)分類，很少進(jìn)行層次化的分類。在技術(shù)上的這種缺陷，致使財(cái)政考評(píng)指標(biāo)體系難以科學(xué)、全面、合理地反映財(cái)政支出的整個(gè)過程、對(duì)宏觀和微觀經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)和環(huán)境造成的直接或間接影響，從而直接影響了評(píng)價(jià)結(jié)果的質(zhì)量和公正性。因此，必須適應(yīng)“省直管縣”改革的內(nèi)容和要求，建立健全科學(xué)、系統(tǒng)、可操作性強(qiáng)的績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系，構(gòu)筑起制約有力、預(yù)警及時(shí)、防范高效的考評(píng)制度。三是責(zé)任追究制度。財(cái)政支出是關(guān)乎財(cái)政有效運(yùn)營(yíng)的核心問題，加強(qiáng)對(duì)政府財(cái)政支出項(xiàng)目的責(zé)任措施，是現(xiàn)行財(cái)政體制改革又一重要內(nèi)容?！笆≈惫芸h”財(cái)政改革后，省級(jí)財(cái)政資金直接撥付于縣級(jí)，賦予了縣級(jí)諸多財(cái)政權(quán)利，這雖然為束縛縣級(jí)財(cái)政的韁繩松了綁，有利于促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但同時(shí)也為縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行減少了市級(jí)監(jiān)管這一道環(huán)節(jié)，為縣級(jí)行政部門擠占、挪用、揮霍財(cái)政項(xiàng)目資金提供了可乘之機(jī)。這就需要建立完善的財(cái)政資金使用責(zé)任追究制度。對(duì)于肆意揮霍財(cái)政資金，投資失誤的項(xiàng)目，要堅(jiān)決追究財(cái)政部門乃至黨政領(lǐng)導(dǎo)的黨紀(jì)、政紀(jì)和法律責(zé)任。責(zé)任追究制度就是一種領(lǐng)導(dǎo)制衡機(jī)制，目的就是要提升行政機(jī)構(gòu)決策效率與效果。如何制定責(zé)任機(jī)制，如何建立一套規(guī)范的制衡機(jī)制，如何保證這些機(jī)制的實(shí)施，這些都是“省直管縣”財(cái)政改革必須要重視的問題，也是改革的難點(diǎn)與重點(diǎn)。

6 相應(yīng)人事制度改革

在當(dāng)前行政體制下，“人”是第一位的，“財(cái)”是第二位的，縣委書記和縣長(zhǎng)的考評(píng)、提拔決策權(quán)都在市級(jí)。在行政體制改革配套之前，市里對(duì)財(cái)?shù)墓芾磉€是具有絕對(duì)權(quán)威的。因此，為了真正理順省管縣財(cái)政體制，還必須實(shí)行“縣(市)委書記、縣(市)長(zhǎng)由省里直管”的人事制度改革，否則，縣委書記與縣長(zhǎng)會(huì)處于兩難境地。

[1]財(cái)政部地方司.中國分稅制財(cái)政管理體制[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997：78.

[2]蔡紅英.中國省以下政府間財(cái)政關(guān)系研究[D].武漢：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué),2007.

[3]鮑晨輝.財(cái)政體制簡(jiǎn)化之路慎行——省直管縣財(cái)政體制弊端分析[J].地方財(cái)政研究,2007(1)：102.

[4]高培勇，楊之剛，等.走向“共贏”的中國多級(jí)財(cái)政[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2005：57.

[5]李坤.完善省管縣財(cái)政體制的思考[J].財(cái)會(huì)研究,2007 (5)：68.

[6]李萍,許宏才.中國政府間財(cái)政關(guān)系圖解[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006：86.

(責(zé)任編校：光明)

Measuresof“Province-managedCounties”FiscalSystemReform

YUANQi-qian

(Loudi Vocational amp; Technical College, Loudi 417000, China )

Province-managed counties in recent years, are the most concerned reform model of China’s financial management system, and also one of the key goals of the national "Eleventh Five-Year Plan". The core of promoting the counties’ financial reform is to improve the corresponding supporting policy system. The focus is to further improve the transfer payment system, allocate local government financial resources in a scientific way, and promote the participatory budget system actively, speed up economic and trade construction, strengthen accountability and performance assessment of the project and change the appropriate personnel system.

province-managed county; fiscal system reform; measure

2011-09-06.

湖南省情與決策咨詢研究課題(201011BZZ194).

袁其謙(1963— )，男，湖南雙峰人，婁底職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，研究方向：高教管理、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)理論與實(shí)踐。

F812.2

A

1673-0712(2011)05-0099-04