齊盛

(河南科技大學(xué) 法學(xué)院,河南洛陽(yáng)471003)

近代中國(guó)憲法的發(fā)展軌跡

齊盛

(河南科技大學(xué) 法學(xué)院,河南洛陽(yáng)471003)

眾所周知,憲法對(duì)中國(guó)而言是不折不扣的舶來(lái)品。從1908年清政府頒布的中國(guó)歷史上第一部憲法性文件《欽定憲法大綱》到1946年南京國(guó)民政府的《中華民國(guó)憲法》,幾十年間,憲法隨著政府的更迭在中國(guó)大地上如走馬燈般變換。這些憲法都或多或少地結(jié)合了中國(guó)當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況;同時(shí),憲法的交替也反映了憲政在中國(guó)發(fā)展的某種必然規(guī)律。

近代;憲法;法律史

一、近代中國(guó)憲法產(chǎn)生的歷史背景

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后的中國(guó),國(guó)勢(shì)日衰,清王朝在與列強(qiáng)的較量中屢戰(zhàn)屢敗。繼《中英南京條約》之后,不平等條約接踵而至,國(guó)土淪喪,財(cái)富外流,昔日的“天朝上國(guó)”日益淪為列強(qiáng)競(jìng)相爭(zhēng)奪的“肥肉”。尤其1898年義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)和1900年八國(guó)聯(lián)軍侵華戰(zhàn)爭(zhēng)更使清政府面臨被推翻的空前危機(jī)。為了應(yīng)對(duì)這一前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),清政府開(kāi)始了以救亡圖存為目標(biāo)的修律活動(dòng),期望以此擺脫危機(jī)、富國(guó)強(qiáng)兵。為此,清政府還派大臣出國(guó)考察憲政,定下“仿行憲政”的目標(biāo),并成立了專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)憲政編查館。

隨著中國(guó)的大門(mén)被列強(qiáng)以武力打開(kāi)和西學(xué)東漸的日益深入,中國(guó)人了解到凡是資本主義國(guó)家都制定有憲法。特別是當(dāng)1905年小小島國(guó)日本戰(zhàn)勝龐大的俄國(guó)后,早期的先進(jìn)知識(shí)分子認(rèn)識(shí)到,日本戰(zhàn)勝不是巧合,是其政體優(yōu)于俄國(guó),這是君主立憲政體對(duì)專(zhuān)制政體的勝利。恰巧這一切發(fā)生在清末修律的過(guò)程中,這時(shí)清政府已把立憲作為自救圖存的途徑之一。在各種內(nèi)外因素的共同推動(dòng)下,中國(guó)歷史上的第一部憲法性文件——《欽定憲法大綱》誕生了。

二、近代中國(guó)憲法的發(fā)展歷程

(一)清末的憲法發(fā)展

經(jīng)過(guò)醞釀準(zhǔn)備,光緒三十四年八月初一(公元1908年8月27日),清政府頒布了中國(guó)歷史上第一部憲法性文件——《欽定憲法大綱》。它的頒布無(wú)疑是中國(guó)憲法史乃至整個(gè)中國(guó)法制史上一個(gè)里程碑。

《欽定憲法大綱》由“君上大權(quán)”和“臣民權(quán)利義務(wù)”兩部分構(gòu)成,條文只有23條;由于是“欽定”的,因而缺乏民主色彩。但其最大意義在于價(jià)值宣示:清楚地表明君主的權(quán)力是法定的而非來(lái)自于天!此外,《欽定憲法大綱》也史無(wú)前例地規(guī)定了民眾享有的權(quán)利和義務(wù)。由此可見(jiàn),《欽定憲法大綱》以法律的形式規(guī)定了君、民各自的權(quán)利義務(wù),這對(duì)無(wú)論約束君主、還是開(kāi)啟民眾的權(quán)利意識(shí)都具有重大的意義。當(dāng)然,它把民眾的權(quán)利義務(wù)作為附則規(guī)定的體例體現(xiàn)了封建統(tǒng)治者重君權(quán)、輕民權(quán)的一貫性,但其里程碑地位是不可動(dòng)搖和無(wú)法替代的。

在清末立憲的過(guò)程中還有另一部憲法性文件——《憲法重大信條十九條》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《十九信條》)。1911年10月10日,武昌起義爆發(fā),隨后南方數(shù)省宣布脫離清政府獨(dú)立,清王朝瞬間面臨著土崩瓦解的命運(yùn)。為挽救危局,清政府于10月30日下“罪己詔”,決定赦免國(guó)事犯,起草憲法。11月3日,清政府頒布了《十九信條》并決定即日起施行。由于《十九信條》是在辛亥革命爆發(fā)的特定背景下頒布的,因此其對(duì)皇權(quán)作了諸多限制,加強(qiáng)了國(guó)會(huì)的權(quán)力,同時(shí)規(guī)定實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣制。與《欽定憲法大綱》相比,《十九信條》的政治構(gòu)架設(shè)計(jì)具有進(jìn)步意義。[1]它使皇權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)之間具有互相制衡的關(guān)系,然而“闕略”了臣民的權(quán)利義務(wù),這種立法傾向沖淡了它的價(jià)值,而不能不歸結(jié)為一種應(yīng)急的政治策略。[2]《十九信條》并未能挽回清王朝覆亡的命運(yùn),隨著1912年1月1日南京臨時(shí)政府的成立,中國(guó)近代的憲法發(fā)展進(jìn)入一個(gè)嶄新的階段。

(二)中華民國(guó)的憲法發(fā)展

1.南京臨時(shí)政府的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》

1912年1月1日,中華民國(guó)南京臨時(shí)政府成立啟動(dòng)了制定約法的步伐。1912年3月8日,南京臨時(shí)參議院完成三讀程序,審議通過(guò)了共7章56條的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》。

《中華民國(guó)臨時(shí)約法》以西方的民主法治學(xué)說(shuō)為理論基礎(chǔ),以國(guó)家根本法的形式宣布廢除在中國(guó)延續(xù)了兩千年的封建君主專(zhuān)制制度,確認(rèn)了資本主義生產(chǎn)關(guān)系的合法性。它適應(yīng)20世紀(jì)初期社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì),反映了資產(chǎn)階級(jí)的愿望和利益,也在一定程度上滿(mǎn)足了人民的民主自由要求。[3]175-176

2.北洋政府的《天壇憲草》和1923年的《中華民國(guó)憲法》

南京臨時(shí)政府是一個(gè)存續(xù)時(shí)間不過(guò)3個(gè)多月的短命政府,后繼者是以袁世凱為首的北洋政府。北洋政府是一個(gè)軍閥政府,存續(xù)時(shí)間不長(zhǎng)但立憲活動(dòng)較為頻繁,控制中央政府的各派力量出于各自的目的,都希望以憲法作為自身合法性的后盾。

北洋政府的憲法性文件前后共有3部:《中華民國(guó)憲法草案》(通常稱(chēng)為《天壇憲草》)、《中華民國(guó)約法》和《中華民國(guó)憲法》。

1913年的《天壇憲草》共11章113條,因袁世凱解散國(guó)會(huì)而停留在草案階段。是國(guó)民黨籍議員占多數(shù)的國(guó)會(huì)“法律限袁”的產(chǎn)物。

《天壇憲草》的立法重心在于限制總統(tǒng)的權(quán)力,主要以提高國(guó)會(huì)地位和加強(qiáng)行政權(quán)的內(nèi)部制約來(lái)達(dá)到限制總統(tǒng)權(quán)力的目的。它的第4章“國(guó)會(huì)”、第5章“國(guó)會(huì)委員會(huì)”以及第7章“國(guó)務(wù)院”以若干具體規(guī)定體現(xiàn)了限制總統(tǒng)權(quán)力的精神。如:國(guó)會(huì)享有立法權(quán)、財(cái)政權(quán)、建議權(quán)、受理請(qǐng)?jiān)笝?quán)、質(zhì)問(wèn)權(quán)、不信任權(quán)、彈劾權(quán)、審判權(quán)、兼職權(quán)以及保障權(quán)。[3]191這些規(guī)定,有的是為限制政府權(quán)力而設(shè),有的是為監(jiān)督政府權(quán)力而設(shè),因此有助于防止袁世凱獨(dú)裁。[3]191

《天壇憲草》對(duì)于公民基本權(quán)利義務(wù)方面的規(guī)定客觀來(lái)講并不夠充分,但其繼承了《中華民國(guó)臨時(shí)約法》的精神,列舉了人民所享有的權(quán)利和義務(wù)的種類(lèi)。[3]190各章的整體規(guī)定是積極的,但第19條“國(guó)民教育以孔子之道為修身大本”的規(guī)定備受非議,往往認(rèn)為這是思想領(lǐng)域的一種倒退。

整體而言,《天壇憲草》是在國(guó)民黨人與袁世凱的激烈斗爭(zhēng)中,在堅(jiān)持民主共和與意圖顛覆民國(guó)政體的斗爭(zhēng)的背景下誕生的。雖然這部憲法草案最終因袁世凱解散國(guó)會(huì)而胎死腹中,但其在中國(guó)近代憲政史上始終占據(jù)著重要的一席之地。

迫使《天壇憲草》擱淺后,袁世凱曾于1914年炮制出一部《中華民國(guó)約法》。這部憲法性文件與之前的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》及《天壇憲草》相比在憲法層面本身也有不小的倒退,世人對(duì)其貶損極多,在此不予贅述。

經(jīng)歷了十年制憲之后,北洋政府出臺(tái)了其治下唯一的正式憲法——1923年的《中華民國(guó)憲法》。這部憲法誕生于曹錕賄選的陰影下,因而自問(wèn)世起所受的非議與袁世凱的《中華民國(guó)約法》相比有過(guò)之而無(wú)不及。但就憲法本身而言,它是相當(dāng)不錯(cuò)的一部憲法,無(wú)論體例還是內(nèi)容都是以《天壇憲草》為藍(lán)本的。十幾年的制憲歷程和多次起草的憲法草案,為這部憲法的制定提供了必要的理論和資料基礎(chǔ)以及實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn),所以這部憲法規(guī)范體系的完整、立憲技術(shù)的優(yōu)化,以及制度設(shè)計(jì)和內(nèi)容的完整性,都達(dá)到了當(dāng)時(shí)的最高水平。[3]225

在這部共13章141條的憲法中,通過(guò)“國(guó)會(huì)”、“大總統(tǒng)”、“國(guó)務(wù)院”和“法院”4章確立了立法、行政和司法三權(quán)分立的政權(quán)體制,規(guī)范了三者之間的分工制衡關(guān)系,并且恢復(fù)了《臨時(shí)約法》所確立的責(zé)任內(nèi)閣制。[3]226-227值得一提的是,在制度設(shè)計(jì)上,與《臨時(shí)約法》、《天壇憲草》和《中華民國(guó)約法》因人設(shè)制的特點(diǎn)不同,它沒(méi)有表現(xiàn)出對(duì)曹錕等直系軍閥的政治利益而設(shè)制的傾向。[3]228

此外,《中華民國(guó)憲法》還建立了一些新的制度,最突出的就是地方自治和司法審查。[3]229其中的地方自治是較為完全的地方自治。一方面,憲法采用列舉的方式劃定了國(guó)家與地方在立法、財(cái)政等方面的權(quán)力界限;另一方面,憲法賦予省和縣極為廣泛的自治權(quán)。[3]229同時(shí),這部憲法的制定者對(duì)司法制度的功能也較為重視。特別是該法第26條規(guī)定,對(duì)于憲法所列舉的國(guó)家獨(dú)享權(quán)力、國(guó)家與地方共享權(quán)力和地方獨(dú)享權(quán)力之外的事項(xiàng)歸屬何種權(quán)力范圍發(fā)生爭(zhēng)議時(shí),由最高法院裁決;第28條規(guī)定在省法律與國(guó)家法律有抵觸的疑義時(shí),由最高法院解釋。這種對(duì)于中央與地方權(quán)力管轄和法律爭(zhēng)議所進(jìn)行的裁決,實(shí)際上就是對(duì)立法權(quán)和行政權(quán)的運(yùn)行所進(jìn)行的監(jiān)督,因而既維護(hù)了三權(quán)分立與制衡的憲法原則,也是司法審查制度的價(jià)值所在。[3]230

綜上所述,《中華民國(guó)憲法》無(wú)論內(nèi)容還是形式都體現(xiàn)了中國(guó)近代憲法發(fā)展的巨大進(jìn)步。不過(guò),由于這部憲法誕生于曹錕賄選的陰影下,加之施行僅一年多就被后來(lái)的段祺瑞政府廢除,因此受到眾多非議和貶損。

3.南京國(guó)民政府時(shí)期的《中華民國(guó)憲法》

南京國(guó)民政府成立于1927年4月。它在中國(guó)大陸的22年所頒布的憲法性文件共有4部:《訓(xùn)政綱領(lǐng)》、《中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法》、《五五憲草》和《中華民國(guó)憲法》。本文僅對(duì)1946年的《中華民國(guó)憲法》作一分析。

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后,中國(guó)又一次面臨著命運(yùn)的抉擇。由于戰(zhàn)后國(guó)內(nèi)的政治形勢(shì)及不同派別力量對(duì)比發(fā)生了重大變化,國(guó)民黨已不能單方面左右國(guó)內(nèi)政局,由各黨派共同協(xié)商決定中國(guó)未來(lái)已成為客觀要求。1945年8月,應(yīng)國(guó)民黨的邀請(qǐng),毛澤東和周恩來(lái)等代表中共赴重慶與國(guó)民黨談判。同年10月10日,國(guó)共雙方簽訂了《雙十協(xié)定》。1946年1月,在重慶召開(kāi)的包括國(guó)民黨、共產(chǎn)黨、民主同盟、青年黨和無(wú)黨派社會(huì)賢達(dá)共5方參加的政治協(xié)商會(huì)議,討論了包括制定憲法在內(nèi)的眾多重大問(wèn)題,最后在制憲方面達(dá)成了對(duì)1936年《五五憲草》進(jìn)行修改的12條原則。

這12條原則的基本精神可以概括為實(shí)行國(guó)會(huì)制、內(nèi)閣制、地方自治等內(nèi)容,體現(xiàn)了全國(guó)人民在抗戰(zhàn)勝利后要求實(shí)現(xiàn)民主的強(qiáng)烈呼聲。然而,蔣介石不愿放棄一黨專(zhuān)政,因此某些內(nèi)容不可能被國(guó)民黨所接受。1946年3月,在憲草審議委員會(huì)上,國(guó)民黨方面先是以總理遺教為由,迫使共產(chǎn)黨和民盟代表在已正式簽字的政協(xié)決議上進(jìn)行部分修改,后又單方面決定于同年11月召開(kāi)國(guó)民大會(huì)。在遭到共產(chǎn)黨和民盟抵制的情況下,國(guó)民大會(huì)仍于1946年11月15日召開(kāi)。這次國(guó)民大會(huì)的主要內(nèi)容是制定憲法,因此被稱(chēng)為“制憲國(guó)大”。

按照蔣介石的意愿對(duì)《五五憲草》進(jìn)行修改后,國(guó)民政府立法院完成了《中華民國(guó)憲法草案修正案》,12月25日由國(guó)民大會(huì)通過(guò)。至此,《中華民國(guó)憲法》的立法程序完成,1947年1月1日由國(guó)民政府正式公布。

這部《中華民國(guó)憲法》共14章175條,主要規(guī)定了以下內(nèi)容:(1)規(guī)定國(guó)體為民主共和國(guó),主權(quán)屬于國(guó)民全體;(2)詳細(xì)規(guī)定了人民享有的權(quán)利和自由;(3)進(jìn)行了國(guó)民大會(huì)的制度設(shè)計(jì);(4)規(guī)定了中央政府體制為總統(tǒng)之下的五院政府;(5)劃分了中央與地方的權(quán)限;(6)規(guī)定以民生主義為基本原則,實(shí)施平均地權(quán)、節(jié)制資本的經(jīng)濟(jì)制度;(7)肯定了憲法至高無(wú)上的地位,規(guī)定了憲法的解釋和修改程序。

作為中華民國(guó)時(shí)期的最后一部憲法,《中華民國(guó)憲法》的制憲基礎(chǔ)具有一定的廣泛性,參與1946年初政協(xié)會(huì)議的一些黨派協(xié)商成立了憲草小組,而該憲法的主要執(zhí)筆者是既非國(guó)民黨也非共產(chǎn)黨的著名憲法專(zhuān)家張君勱,這也體現(xiàn)了一種代表性。[3]257單純從憲法條文來(lái)看,1946年的《中華民國(guó)憲法》可以算得上當(dāng)時(shí)世界上最民主的憲法之一。它將孫中山的五權(quán)憲法思想與現(xiàn)代民主國(guó)家的議會(huì)民主制相連結(jié),無(wú)論國(guó)家權(quán)力的分立、平衡與制約,還是對(duì)政府權(quán)力的明確限制、對(duì)公民基本權(quán)利的保障,與歐美民主國(guó)家的憲法均有相似之處。[3]257當(dāng)時(shí)的著名憲法學(xué)者蕭公權(quán)曾這樣評(píng)論這部憲法:“以含有充足之民主精神與實(shí)質(zhì),吾人果能充分實(shí)施,則中國(guó)必可列于世界民主國(guó)家之林而無(wú)遜色?！盵3]258

若從實(shí)踐層面分析,《中華民國(guó)憲法》又有不小的缺陷。因?yàn)?946年的“制憲國(guó)大”是在沒(méi)有共產(chǎn)黨和民盟參加的情況下召開(kāi)的,其政治基礎(chǔ)不充分。另外,1946年6月全面內(nèi)戰(zhàn)已經(jīng)爆發(fā),在這種非常時(shí)期,國(guó)民黨急于建立一個(gè)既能由自己控制、又具有合法身份的新政權(quán),同時(shí)期望通過(guò)實(shí)施憲政改變形象,擴(kuò)大號(hào)召力。就此而言,政治意義高于法律價(jià)值。這才是制定、頒布這部憲法的真實(shí)含義。[4]

三、近代中國(guó)憲法發(fā)展的規(guī)律性

自清末以來(lái)近代中國(guó)在40余年的時(shí)間里先后共出臺(tái)了10余部憲法性文件,數(shù)量之多令人眼花繚亂,頻率之高更是令人驚嘆。在如此頻繁的制憲活動(dòng)中有一點(diǎn)是肯定的,即不論出于何種目的,各種政治力量都希望以制定憲法作為自身合法性的外部形式和法律保障。同時(shí),在由各種政治力量所主導(dǎo)的制憲活動(dòng)中,也有一些共同的規(guī)律性的東西值得總結(jié)。

(一)政權(quán)組織形式方面

這10部憲法性文件中,雖然伴隨著曲折和倒退,但在政權(quán)組織形式方面總的來(lái)看是不斷發(fā)展進(jìn)步的,即呈現(xiàn)出一種國(guó)家元首的權(quán)力不斷縮小、議會(huì)的地位不斷上升的趨勢(shì)。

在《欽定憲法大綱》中,皇帝享有除立法權(quán)以外的行政大權(quán),并總攬司法權(quán),尤其在行政權(quán)方面享有制定官制、編定軍制等西方民主國(guó)家元首所不享有的權(quán)力;同時(shí),在情況緊急時(shí),皇帝可以直接以行政命令限制公民的自由。總體上看,它結(jié)構(gòu)單薄,體系不完整,與真正意義上的近代憲法尚有不小差距,但對(duì)一個(gè)封建社會(huì)歷史長(zhǎng)達(dá)兩千多年的國(guó)家而言,《欽定憲法大綱》的頒布畢竟使中國(guó)成為擁有憲法的國(guó)家。這是具有里程碑意義的。

中華民國(guó)成立后,憲法的發(fā)展始終呈現(xiàn)出一種曲折向前的軌跡。民國(guó)第一部憲法性文件《中華民國(guó)臨時(shí)約法》原本確定的政體為美國(guó)式的總統(tǒng)共和制,但在袁世凱注定取代孫中山的情況下,該法的制定者迅速轉(zhuǎn)向,改總統(tǒng)制政體為內(nèi)閣制政體,對(duì)總統(tǒng)權(quán)力做出了較多限制。歷史上通常對(duì)《中華民國(guó)臨時(shí)約法》都給予高度評(píng)價(jià),但因人設(shè)制前提下的內(nèi)閣制,終究未能阻止后來(lái)的《中華民國(guó)約法》對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的極力擴(kuò)張。不過(guò),從1923年的《中華民國(guó)憲法》開(kāi)始,憲法在國(guó)家政權(quán)組織形式方面呈現(xiàn)出不斷完善之勢(shì)。

客觀地講,1923年的《中華民國(guó)憲法》從憲法本身而言是一部相當(dāng)不錯(cuò)的憲法,它全面貫徹了責(zé)任內(nèi)閣制的精神,結(jié)構(gòu)完整、體系嚴(yán)謹(jǐn),堪稱(chēng)民國(guó)前期憲法的集大成者。它確立了明確的立法、行政和司法三權(quán)分立的政權(quán)體制,規(guī)范了三者之間的分工和制衡的權(quán)力關(guān)系,并且恢復(fù)了《中華民國(guó)臨時(shí)約法》所確立的責(zé)任內(nèi)閣制。

1946年的《中華民國(guó)憲法》所規(guī)定的政權(quán)體制較為特殊,它是根據(jù)孫中山的“五權(quán)憲法”學(xué)說(shuō)確立的,是一種總統(tǒng)制之下的五院制政府。這部憲法規(guī)定中央政府下設(shè)五院:立法院、行政院、司法院、監(jiān)察院、考試院,同時(shí)設(shè)總統(tǒng)作為國(guó)家元首。在總統(tǒng)與五院的相互關(guān)系上,總統(tǒng)依法公布法律、發(fā)布命令,但必須經(jīng)行政院院長(zhǎng)等副署;總統(tǒng)可依法宣布戒嚴(yán),但必須經(jīng)立法院通過(guò)或追認(rèn);遇災(zāi)害或國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)上的重大變故,在立法院休會(huì)期間,可經(jīng)行政院會(huì)議決議發(fā)布緊急命令,但此項(xiàng)緊急命令須在一個(gè)月之內(nèi)提交立法院追認(rèn);如果立法院不同意,則該緊急命令立刻失效。行政院院長(zhǎng)由總統(tǒng)提名,須經(jīng)立法院同意;司法、考試兩院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)以及大法官、考試委員等,由總統(tǒng)提名,須經(jīng)監(jiān)察院同意后任命。[3]254-255在《中華民國(guó)憲法》中,總統(tǒng)雖擁有較大權(quán)力,但這些權(quán)力大多不能獨(dú)立行使,要受到立法院、行政院、監(jiān)察院等機(jī)構(gòu)的制約。因此,該憲法的政體形式實(shí)際上是一種既非總統(tǒng)制、又非責(zé)任內(nèi)閣制的政體,孫科曾比較實(shí)事求是地稱(chēng)其為“一種修正的總統(tǒng)制”。[5]

綜上所述,近代中國(guó)憲法在政權(quán)組織形式方面呈現(xiàn)出國(guó)家元首的權(quán)力受到的限制不斷增多、議會(huì)地位不斷上升的趨勢(shì)。

(二)公民基本權(quán)利義務(wù)方面

除國(guó)家機(jī)構(gòu)外,憲法的另一重點(diǎn)無(wú)疑在于保障公民的權(quán)利和自由。在封建專(zhuān)制時(shí)代,廣大民眾始終是單純作為社會(huì)義務(wù)的主體而存在的,從來(lái)沒(méi)有法律規(guī)定他們享有什么權(quán)利。這一切自《欽定憲法大綱》開(kāi)始發(fā)生了變化。雖然是欽定的,但明確規(guī)定了臣民的權(quán)利自由,盡管范圍狹窄并有諸多限制,還是改變了民眾單純作為義務(wù)本位的狀態(tài)。這對(duì)于民眾權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒有著積極的意義。在中國(guó)近代憲法史上,公民由義務(wù)本位轉(zhuǎn)向權(quán)利本位,是法觀念的巨大變化。當(dāng)然這是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程,晚清立憲只是初露端倪。[3]122-123

《中華民國(guó)臨時(shí)約法》對(duì)于公民權(quán)利的重視程度上了一個(gè)大臺(tái)階,它改變了《欽定憲法大綱》將“臣民權(quán)利義務(wù)”作為附則的體例,將“人民”一章置于該法的第2章,體現(xiàn)了對(duì)人民基本權(quán)利的尊重。關(guān)于人民的權(quán)利,《臨時(shí)約法》在第6至第12條作了如下規(guī)定:人民享有人身、住宅、財(cái)產(chǎn)、營(yíng)業(yè)、言論、著作、刊行、集會(huì)、結(jié)社、通訊、居住、遷徙、宗教等自由權(quán)利,并享有請(qǐng)?jiān)戈愂觥⑷喂倏荚?、選舉及被選舉等公權(quán)利。[3]173

1923年的《中華民國(guó)憲法》確認(rèn)了公民的人身自由、政治自由和宗教信仰自由,公民享有私有財(cái)產(chǎn)、從事公職等實(shí)體法意義上的權(quán)利以及訴訟、請(qǐng)?jiān)浮㈥愒V等程序性權(quán)利,其他章節(jié)還規(guī)定了公民權(quán)利行使的保證措施。特別是該憲法的第14條規(guī)定:“中華民國(guó)人民之自由權(quán),除本章規(guī)定外,凡無(wú)背于憲政原則者,皆承認(rèn)之?！边@不僅確立了公民權(quán)利行使的憲政原則,而且表達(dá)了這樣的法治思想:對(duì)于公民而言,凡是法律所不禁止的行為,都是合法的。[3]228

1946年的《中華民國(guó)憲法》在第2章中,對(duì)人民享有的權(quán)利和自由作了詳細(xì)規(guī)定,如中華民國(guó)人民,不分男女、宗教、種族、階級(jí)、黨派,在法律上一律平等;人民享有居住、遷徙、言論、講學(xué)、著作、出版、秘密通訊、信仰宗教、集會(huì)、結(jié)社等項(xiàng)自由;有請(qǐng)?jiān)?、訴愿、訴訟、選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決、應(yīng)考試、服公職、受教育等項(xiàng)權(quán)利;人民的生存權(quán)、工作權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受法律保護(hù),等等。[3]253-254

在公民基本義務(wù)方面,上述憲法性文件相當(dāng)一致,即公民有依法納稅、服兵役和受教育的義務(wù)。

綜上所述,近代以來(lái)的中國(guó)憲法在公民的基本權(quán)利義務(wù)方面呈現(xiàn)出的發(fā)展趨勢(shì)是:公民的基本權(quán)利日益廣泛,而基本義務(wù)相對(duì)穩(wěn)定。

(三)憲法自身的規(guī)范體系方面

從《欽定憲法大綱》到1946年的《中華民國(guó)憲法》,近代中國(guó)的10余部憲法性文件中,就憲法自身的規(guī)范體系而言,呈現(xiàn)出一種從殘缺到全面、從單薄到豐滿(mǎn)的發(fā)展趨勢(shì)。

1908年的《欽定憲法大綱》,通篇只有兩部分構(gòu)成:作為主體的“君上大權(quán)”和作為附則的“臣民權(quán)利義務(wù)”。就一部憲法性文件而言,其結(jié)構(gòu)是不完整的,體系也是較為罕見(jiàn)的?！吨腥A民國(guó)臨時(shí)約法》開(kāi)始進(jìn)行明確的分章?！杜R時(shí)約法》全篇7章56條的體例與西方近代憲法已經(jīng)是吻合的。1923年的《中華民國(guó)憲法》在規(guī)范體系方面是較為完整的。這部憲法共13章,它以《天壇憲草》為藍(lán)本,同時(shí)又進(jìn)行了豐富和發(fā)展,增加了“國(guó)土”、“國(guó)權(quán)”和“地方制度”3章,刪除了“國(guó)會(huì)委員會(huì)”一章。這種調(diào)整體現(xiàn)了時(shí)代烙印,不僅使憲法結(jié)構(gòu)相對(duì)完整,而且合理化。[3]2251946年的《中華民國(guó)憲法》的規(guī)范體系更趨完整。該憲法完整地涵蓋了一部近代憲法所應(yīng)包含的各方面內(nèi)容,包括總綱、人民之權(quán)利義務(wù)、國(guó)民大會(huì)、總統(tǒng)、行政、立法、司法、考試、監(jiān)察、中央與地方之權(quán)限、地方制度、選舉罷免創(chuàng)制復(fù)決、基本國(guó)策、憲法之施行及修改,共14章175條。內(nèi)容全面豐富、體系完整嚴(yán)謹(jǐn),就憲法自身的規(guī)范體系而言,它達(dá)到了中國(guó)近代憲法的最高峰。

四、近代中國(guó)憲法發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

綜觀近代中國(guó)憲法的發(fā)展歷程,可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)共同點(diǎn):這些憲法普遍短命。除1946年的《中華民國(guó)憲法》在國(guó)民黨敗退臺(tái)灣后繼續(xù)在臺(tái)灣地區(qū)適用外,其他憲法的壽命最長(zhǎng)也不過(guò)十幾年。究其原因,除了中央政府頻繁更迭外,各派力量在制憲時(shí)更多是出于政治上的考慮——確立自身的合法性和打壓其他力量。因此,這樣的憲法在發(fā)生政府更迭后往往會(huì)因?yàn)槭フ位A(chǔ)而被廢棄?！吨腥A民國(guó)臨時(shí)約法》和1923年的《中華民國(guó)憲法》堪稱(chēng)這方面的典型。

此外,近代中國(guó)憲法還有一個(gè)較為普遍的特點(diǎn),即形式上較為民主而在實(shí)踐中效果大打折扣。在近代中國(guó)的10余部憲法性文件中,除《欽定憲法大綱》、《十九信條》、《中華民國(guó)約法》和《訓(xùn)政綱領(lǐng)》外,其他憲法性文件從法律層面而言都是較為民主的,但在實(shí)踐中的效果都很不理想。其原因不能簡(jiǎn)單地歸結(jié)為這些憲法的制定本身就是騙局,而應(yīng)當(dāng)從憲法實(shí)施的社會(huì)基礎(chǔ)這一更深層次的原因來(lái)考量。近代中國(guó),社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域依然具有濃厚的專(zhuān)制色彩,真正的民主遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn),因而還不具備西方國(guó)家“憲法至上”、“權(quán)利至上”的思想觀念和社會(huì)土壤。在這樣的前提下,要想實(shí)現(xiàn)真正的憲政,其難度是可想而知的。再加上自袁世凱掌權(quán)起,歷任政府均為以軍事實(shí)力為后盾的軍人政府,要想通過(guò)憲法的實(shí)施來(lái)建設(shè)民主國(guó)家基本上是癡人說(shuō)夢(mèng)。

近代中國(guó)有憲法而未能實(shí)現(xiàn)憲政的歷史教訓(xùn)昭示我們,只有在代表最廣大人民利益的中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下,實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主,才可能在中國(guó)實(shí)現(xiàn)真正的民主和憲政。

[1]宋四輩.中國(guó)法制史[M].鄭州:鄭州大學(xué)出版社,2004:309.

[2]張晉藩.中國(guó)法制史[M].北京:高等教育出版社,2007:282.

[3]張晉藩.中國(guó)憲法史[M].長(zhǎng)春:吉林人民出版社,2004.

[4]朱勇.中國(guó)法制史[M].北京:法律出版社,1999:585.

[5]鄭大華.重評(píng)1946年《中華民國(guó)憲法》[J].史學(xué)月刊,2003(3):36-40.

The Development Track of Chinese Constitutions in Modern Times

QI Sheng
(Law School,Henan University of Science and Technology,Luoyang 471003,China)

As is well known,constitution is a complete import to China.From the first constitutional document in Chinese history“Imperial Constitutional Outline”issued by Qing government to“Constitution of Republic of China”made by Nanjing National Government in 1946,constitutions changed frequently with the alteration of governments during decades.These constitutions more or less conformed to China’s realities at that times;meanwhile,the alternation of constitutions reflected some inexorable law of the development of constitutionalism in China.

modern times;constitution;Legal history

D920.4

A

1672-3910(2011)05-0093-05

2011-05-20

齊盛(1977-),男,陜西鳳翔人,講師,碩士。