童 潔，魏奇鋒，李宏偉

(1.四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610064;2.四川大學(xué) 工商管理學(xué)院，四川 成都 610064)

一、引 言

2011年，中央一號(hào)文件對(duì)農(nóng)田水利事業(yè)給予重新定位，凸顯出問題的嚴(yán)重性和緊迫性，也引起了人們的關(guān)注:目前中國(guó)的農(nóng)田水利到底是什么狀況?根據(jù)全國(guó)第二次農(nóng)業(yè)普查結(jié)果顯示，全國(guó)耕地面積為121 775.9千公頃，其中旱地面積占55.1%，水田和水澆地面積占18.9%［1］。此外，目前全國(guó)已建成的大、中、小 (10萬(wàn)m3以上)水庫(kù)共有87 085座，其中1979年前30年建設(shè)86 258座，1979年后30年建設(shè)827座，這些水庫(kù)本身病險(xiǎn)嚴(yán)重，完好率低［2］。通過這兩組數(shù)據(jù)可以清晰地把我國(guó)農(nóng)田水利的現(xiàn)狀呈現(xiàn)出來(lái)。為什么在實(shí)施改革開放前后我國(guó)農(nóng)田水利會(huì)顯現(xiàn)出如此巨大的變化?是什么原因?qū)е逻@種“糟糕”的狀況會(huì)在1979年后持續(xù)惡化?

根據(jù)路徑依賴 (Path Dependence)理論和制度變遷理論，通過對(duì)改革開放前后我國(guó)農(nóng)田水利制度變遷的路徑分析，發(fā)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)田水利事業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)明顯的路徑依賴特性。因此，要擺脫目前的農(nóng)田水利困境，避免農(nóng)田水利發(fā)展繼續(xù)惡性循環(huán)，造成更惡劣的影響，必須要進(jìn)行路徑創(chuàng)造 (Path Creation)，打破原有的路徑依賴，并且還需要預(yù)防新的路徑對(duì)未來(lái)產(chǎn)生新的路徑依賴。

二、農(nóng)田水利的路徑依賴

目前對(duì)路徑依賴的研究在國(guó)外處于前沿領(lǐng)域，路徑依賴的思想也被廣泛應(yīng)用在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等眾多領(lǐng)域當(dāng)中。本文通過引入路徑依賴的概念，試圖從制度層面揭示當(dāng)前農(nóng)田水利制度的變遷路徑，幫助人們更加清晰地認(rèn)識(shí)農(nóng)田水利的發(fā)展歷史，認(rèn)識(shí)當(dāng)前農(nóng)田水利困局的原因。

1.制度變遷的路徑依賴?yán)碚?/h3>

路徑依賴概念最早是由生物學(xué)家Gould提出，用來(lái)描述生物演化路徑。David通過研究打字機(jī)鍵盤的歷史變化，把路徑依賴的概念引入到技術(shù)變遷中，認(rèn)為QWERTY鍵盤之所以能在市場(chǎng)上占統(tǒng)治地位，不是因?yàn)樗亲罡咝У募夹g(shù)，而是因?yàn)榧夹g(shù)的相關(guān)性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和投資的準(zhǔn)不可逆性 (Quasi－Irreversibility)排斥了更好的技術(shù)［3］。North根據(jù)技術(shù)演進(jìn)的自我強(qiáng)化機(jī)制提出了制度變遷的路徑依賴?yán)碚摚?］，認(rèn)為歷史演化與特定的制度演化之間存在著緊密聯(lián)系，他用“路徑依賴”理論成功地闡釋了經(jīng)濟(jì)制度的演進(jìn)，他還因此獲得了1993年的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。國(guó)內(nèi)對(duì)于制度變遷研究影響比較大的有林毅夫，他將制度變遷的方式劃分為:誘導(dǎo)性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷，林毅夫所謂的誘導(dǎo)性制度變遷是現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或是新制度安排創(chuàng)造，由一群 (個(gè))人在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)時(shí)所進(jìn)行的自發(fā)性變遷，強(qiáng)制性制度變遷是指由政府法令引起的變遷［5］。

2.農(nóng)田水利制度變遷中的路徑依賴和路徑創(chuàng)造現(xiàn)象

改革開放前后30年間，我國(guó)農(nóng)田水利制度變遷受兩種經(jīng)濟(jì)體制的影響呈現(xiàn)明顯的路徑依賴特征。如果把1956年三大社會(huì)改造看做高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)施起點(diǎn)，那么1978年的十一屆三中全會(huì)就是破除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制實(shí)施社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的起點(diǎn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)施，可以看做是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的終極否定，也可以看做是對(duì)舊經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行的一次創(chuàng)新。鑒于此，本文對(duì)改革開放前后30年間農(nóng)田水利制度變遷中的路徑依賴分別進(jìn)行探析。

(1)改革開放前30年，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的路徑依賴

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，農(nóng)田水利變遷方式主要是強(qiáng)制性變遷，路徑依賴現(xiàn)象客觀存在并起著重要作用，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

其一，“左”傾錯(cuò)誤思想認(rèn)識(shí)。在第一個(gè)五年計(jì)劃提前完成的背景下，1958年5月，中共八大二次會(huì)議正式通過了“鼓足干勁、力爭(zhēng)上游、多快好省地建設(shè)社會(huì)主義”的總路線，試圖在探索我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義的道路上打開一個(gè)新局面，卻由此滋生了“左”傾錯(cuò)誤思想。在后來(lái)愈演愈烈的一系列“左”傾錯(cuò)誤思想指引下，農(nóng)田水利成為受害對(duì)象之一。八大二次會(huì)議之后，“大躍進(jìn)”迅速在全國(guó)發(fā)動(dòng)起來(lái)，緊接著在一個(gè)月之內(nèi)全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)“人民公社”制度?！叭嗣窆纭笔歉母镩_放之前我國(guó)農(nóng)村的唯一所有制形式，由于權(quán)力過分集中和平均主義，成為加劇1959—1961年“三年自然災(zāi)害”的主要原因。為擺脫農(nóng)業(yè)災(zāi)害危機(jī)，1964年毛澤東又提出了“工業(yè)學(xué)大慶，農(nóng)業(yè)學(xué)大寨，全國(guó)學(xué)解放軍”，便又開始大興農(nóng)田水利。雖然在“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”中農(nóng)田水利得到了較快發(fā)展，但是根本原因在于彌補(bǔ)前期“大躍進(jìn)”產(chǎn)生的惡劣后果。

其二，農(nóng)田水利的發(fā)展與政治運(yùn)動(dòng)緊密聯(lián)系在一起。在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，農(nóng)田水利獲得發(fā)展的幾個(gè)階段都與當(dāng)時(shí)的政治運(yùn)動(dòng)緊密相連。無(wú)論是“大躍進(jìn)”、“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”還是后來(lái)的“十年文革”期間，農(nóng)民參與農(nóng)田水利的建設(shè)都是為了響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，在高度平均和公有制背景下，農(nóng)民即便一窮二白，也會(huì)“積極”參加農(nóng)田水利建設(shè)。新中國(guó)成立以前，列強(qiáng)的掠奪和多年的戰(zhàn)亂造成了解放前中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)凋敝，人民流離失所，在這樣一個(gè)背景下推行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，國(guó)家掌握一切資源，“集中力量辦大事”，對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展確實(shí)起到了不可小覷的作用，農(nóng)田水利的發(fā)展也正是在這樣一個(gè)背景下取得的。

由此可以看出，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期嚴(yán)重的“左”傾錯(cuò)誤思想和靠發(fā)動(dòng)政治運(yùn)動(dòng)來(lái)帶動(dòng)農(nóng)田水利發(fā)展已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制也已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)田水利的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制亟待創(chuàng)新，這從客觀上呼喚了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)。

(2)改革開放后30年，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的路徑依賴與路徑創(chuàng)造

根據(jù)路徑創(chuàng)造理論的觀點(diǎn)，人們可以充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，有意識(shí)地偏離現(xiàn)有的路徑，進(jìn)行解鎖，從而創(chuàng)造出新的路徑。以黨的十一屆三中全會(huì)召開為標(biāo)志，我國(guó)開始嘗試進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，積極探索新的發(fā)展道路。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制正是突破舊的路徑依賴進(jìn)行的一次路徑創(chuàng)造，同時(shí)，也暗示著進(jìn)入了一條新的發(fā)展路徑。路徑創(chuàng)造僅僅一時(shí)，而路徑依賴卻是永久的，它們唯一的區(qū)別在于新的路徑依賴是積極的還是消極的。制度變遷中的路徑不會(huì)消失也不會(huì)停止，它只會(huì)從一個(gè)路徑轉(zhuǎn)入另一個(gè)路徑，新制度在突破舊制度時(shí)終究會(huì)進(jìn)入一個(gè)新的路徑依賴中。

如果以此看做是改革開放后農(nóng)田水利制度變遷的邏輯起點(diǎn)，那么當(dāng)前的農(nóng)田水利的困局正是新的路徑依賴所產(chǎn)生的鎖定效應(yīng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，農(nóng)田水利的制度變遷方式主要是誘導(dǎo)性變遷和強(qiáng)制性變遷并行，路徑依賴現(xiàn)象同樣客觀存在并發(fā)揮著重要作用，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

其一，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。農(nóng)民對(duì)待農(nóng)田水利事業(yè)的熱情度下降最早可以追溯到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1982年1月1日，中央批轉(zhuǎn)了《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始在中國(guó)推行。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)重大改革，這項(xiàng)制度對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)產(chǎn)生了深刻影響，它改變了過去集體建設(shè)農(nóng)田水利的做法，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民群眾的積極性，卻因此產(chǎn)生了諸多新問題:分散經(jīng)營(yíng)、無(wú)人投資建設(shè)、無(wú)人監(jiān)管等等。原本是為改變土地所有制的一項(xiàng)土地政策，卻由此對(duì)農(nóng)田水利發(fā)展產(chǎn)生了消極影響，并在后期逐步得到強(qiáng)化，農(nóng)民個(gè)人的責(zé)任與意識(shí)逐漸降低，對(duì)農(nóng)田水利的管理、監(jiān)督、維護(hù)保養(yǎng)也隨之弱化，從而使消極影響逐步強(qiáng)化，加劇農(nóng)田水利設(shè)施老化和病險(xiǎn)率升高，并最終產(chǎn)生路徑依賴效應(yīng)。雖然1993年新制度“兩工”的實(shí)施在20世紀(jì)90年代又一次掀起了農(nóng)田水利建設(shè)的高潮，但是隨著2006年“兩工”的取消，取而代之的“一事一議”和“農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)”都沒有發(fā)揮出預(yù)期效果，農(nóng)民在農(nóng)田水利建設(shè)中的積極性并沒有被激發(fā)出來(lái)。

其二，分稅體制改革。政府在農(nóng)田水利中的投入和管理主體角色的退化最早可以追溯到分稅體制改革。由于過去財(cái)政包干體制日益暴露出種種弊端，1994年我國(guó)開始實(shí)施分稅制財(cái)政體制改革，充分運(yùn)用財(cái)政手段對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)行宏觀調(diào)控。2000年3月《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》開始推行，2004年中央決定免征除煙葉稅外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，2005年12月十屆人大通過自2006年1月1日起廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》。稅費(fèi)體制的改革，從組織管理和經(jīng)濟(jì)投入兩個(gè)方面影響農(nóng)田水利，鄉(xiāng)村行政組織的退出和“農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)”的誕生，“兩工”取消和“一事一議”制度的實(shí)施，徹底地改變了以往農(nóng)田水利的建設(shè)模式。分稅制改革原本是為了理順中央與地方之間的稅收分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)中央與地方兩方面的積極性，加強(qiáng)稅收征管力度，保證財(cái)政收入并增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力。在這場(chǎng)制度變遷過程中，國(guó)家是既得利益者，卻因此把農(nóng)田水利的投資與管理重?fù)?dān)推向市場(chǎng)。由于過分強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的作用，國(guó)家投資越來(lái)越少，監(jiān)管也不到位，農(nóng)田水利公益性的特點(diǎn)曾一度被忽視。同時(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下，過分重視那些投資回報(bào)率高的大型水利設(shè)施，忽略小型農(nóng)田水利的基礎(chǔ)作用，在種種因素相互影響下，最終導(dǎo)致了農(nóng)田水利在改革開放之后畸形發(fā)展。

三、擺脫農(nóng)田水利路徑依賴的困局，走向路徑創(chuàng)新

根據(jù)路徑創(chuàng)造理論的觀點(diǎn)，基于前文對(duì)改革開放后30年間路徑依賴的分析結(jié)論，要擺脫目前的路徑依賴，必須從當(dāng)前“三權(quán)”制度層面上尋找出路，創(chuàng)造新的發(fā)展路徑，同時(shí)也要避免新的路徑可能對(duì)未來(lái)產(chǎn)生新的路徑依賴。

1.從現(xiàn)有的制度層面尋找出路

第一，產(chǎn)權(quán)制度。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，原來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的集體所有、國(guó)家所有的產(chǎn)權(quán)制度逐漸暴露出缺陷。集體所有制下，不能充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民和投資的積極性，不能按照市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行資源配置，產(chǎn)權(quán)制度是破解當(dāng)前農(nóng)田水利制度的根本。前文提到改革開放前農(nóng)田水利在“大躍進(jìn)”和“三年自然災(zāi)害”中獲得繁榮發(fā)展，其根本原因在于國(guó)家政權(quán)占主導(dǎo)作用，而在“解放思想，實(shí)事求是”的改革開放時(shí)期，在于市場(chǎng)機(jī)制占主導(dǎo)作用，因此在新時(shí)期必須重視產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)于農(nóng)田水利的重要性。同時(shí)，也要避免過分強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)制度的重要性而忽視農(nóng)田水利的公益性，從而避免可能產(chǎn)生的更加嚴(yán)重的后果。水權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、維護(hù)管理權(quán)等權(quán)利需要得到清晰界定，國(guó)家可以嘗試采用股份制形式，約束農(nóng)田水利發(fā)展，從而有效避免引發(fā)類似“賀呂湖”［6］這樣典型的糾紛案。

第二，事權(quán)制度。這里所提到的事權(quán)是指對(duì)于農(nóng)田水利建設(shè)施工的組織、管理和決策領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。由于在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，農(nóng)村基層行政組織負(fù)責(zé)組織、管理農(nóng)田水利設(shè)施，這在一定程度上能做到“事事有人負(fù)責(zé)、事事有人管理”，從而大大提高農(nóng)田水利的效率。鄉(xiāng)村行政組織退出農(nóng)村共同生產(chǎn)事務(wù)，是農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)村帶來(lái)的巨大變化之一，而“一事一議”制度在實(shí)踐中往往流于形式，“農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)”尚不能破解農(nóng)田水利在管理方面的難題。與此相反，正是在稅費(fèi)改革推動(dòng)下，一大批農(nóng)村社會(huì)精英流失，并由此引發(fā)惡性的“連鎖反應(yīng)”。鑒于此，首先，重新考察現(xiàn)行兩種制度的可行性;其次，在條件允許的情況下，可以考慮在每個(gè)村設(shè)置一名農(nóng)田水利負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)基層的組織、管理、協(xié)調(diào)、養(yǎng)護(hù)、維修等工作;最后，政府應(yīng)加大引導(dǎo)，在引入社會(huì)資本的同時(shí)，積極放權(quán)，讓農(nóng)民成為農(nóng)田水利事業(yè)的主角，充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自主治理。

第三，財(cái)權(quán)制度。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最大的特點(diǎn)就是充分發(fā)揮資源的市場(chǎng)配置優(yōu)勢(shì)。農(nóng)業(yè)是一個(gè)國(guó)家生存發(fā)展的基石，而農(nóng)田水利又是農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本，它不僅影響著當(dāng)年的糧食產(chǎn)量，更重要的是將影響到一個(gè)國(guó)家的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略。由于市場(chǎng)機(jī)制存在市場(chǎng)失靈，因此對(duì)于農(nóng)田水利的建設(shè)不能僅僅依靠市場(chǎng)去完成，而應(yīng)該回歸公益性。劉岳和劉燕舞認(rèn)為農(nóng)田水利本身就具有極強(qiáng)的公益性與公共性，因此，制度設(shè)計(jì)最重要的是“責(zé)任”的“平衡機(jī)制”［7］。完全由農(nóng)民負(fù)擔(dān)或者完全由市場(chǎng)負(fù)擔(dān)都將導(dǎo)致農(nóng)田水利的畸形發(fā)展。

2.預(yù)防新路徑對(duì)未來(lái)農(nóng)田水利發(fā)展產(chǎn)生新的路徑依賴

根據(jù)權(quán)變理論，制度的有效性是指制度在特定外界環(huán)境中才能發(fā)揮出效益，一旦外界環(huán)境發(fā)生變化， “新”制度就成為一種阻礙因素。此外，根據(jù)生命周期理論，制度同樣存在類似“生命周期”的期限，形成一個(gè)從萌芽、發(fā)展、頂峰到衰落的四階段過程。基于這樣一個(gè)理論視角，現(xiàn)在的路徑創(chuàng)新對(duì)于未來(lái)也可能還會(huì)產(chǎn)生新的路徑依賴，因此，預(yù)防新路徑對(duì)未來(lái)農(nóng)田水利發(fā)展產(chǎn)生新的路徑依賴也同樣重要。

首先，要從系統(tǒng)的角度進(jìn)行科學(xué)安排，合理統(tǒng)籌農(nóng)田水利發(fā)展。農(nóng)田水利是社會(huì)領(lǐng)域中一個(gè)重要環(huán)節(jié)，它的健康有序發(fā)展與整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)緊密相連。以分稅制改革為例，在撤銷農(nóng)村基層行政組織同時(shí)，農(nóng)村原來(lái)的一些具有一定號(hào)召力和管理能力的農(nóng)村精英會(huì)因此流失，從而使農(nóng)田水利缺乏有效的管理、監(jiān)督和養(yǎng)護(hù)。

其次，開源與節(jié)流并行，更加注重節(jié)約。我國(guó)是世界上人均淡水資源嚴(yán)重缺乏的國(guó)家之一，隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，我國(guó)工業(yè)用水和城市居民用水量不斷增長(zhǎng)，這在一定程度上擠占了農(nóng)業(yè)用水。同時(shí)，因工業(yè)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)生活用水污染在逐年惡化，也在一定程度上影響到了可利用的水資源量。在開源利用水資源的同時(shí)，必須注重節(jié)約用水，積極發(fā)展節(jié)水灌溉技術(shù)，提高水利用率。中國(guó)21世紀(jì)的水利改革與發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)就在于節(jié)水［8］。

最后，要積極發(fā)展低碳農(nóng)田水利。低碳農(nóng)田水利是發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)的一種形式，必將成為日后主要的發(fā)展途徑。徐玖平和盧毅認(rèn)為低碳農(nóng)業(yè)的原則為:低耗能、低污染、低排放［9］。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中排放最少的溫室氣體，同時(shí)獲得最大的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)收益。具體而言，應(yīng)該大力引進(jìn)高科技農(nóng)田水利設(shè)施，培育抗旱抗?jié)晨共∠x害作物，深挖塘巧筑壩，增加自然抗旱抗?jié)衬芰Α?/p>

四、結(jié) 語(yǔ)

農(nóng)田水利是國(guó)家繁榮穩(wěn)定、人民幸福生活的基石，因此，要特別重視發(fā)展農(nóng)田水利事業(yè)，尤其是在全球氣候日益變暖的情況下，更要從戰(zhàn)略高度來(lái)研究農(nóng)田水利問題。通過考察改革開放前后我國(guó)農(nóng)田水利制度的變遷軌跡，從路徑依賴的分析視角，探討了當(dāng)前農(nóng)田水利困局的成因，這正是引入路徑依賴和路徑創(chuàng)造兩個(gè)概念的意義所在。因此，展望未來(lái)，積極穩(wěn)妥地進(jìn)行路徑創(chuàng)造，是應(yīng)對(duì)現(xiàn)有路徑對(duì)未來(lái)產(chǎn)生新的路徑依賴的根本出路。

［1］第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)(第六號(hào))［DB/OL］. 中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，2008－02－29.

［2］張廣修.大旱反思:完善農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)及旱災(zāi)應(yīng)急管理法律體制［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2009，(11):43－44.

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