黃錫生，葉 軼

(重慶大學(xué)西部環(huán)境資源法制建設(shè)中心，重慶 400044)

論跨界水資源管理的核心問題和指導(dǎo)原則

黃錫生，葉 軼

(重慶大學(xué)西部環(huán)境資源法制建設(shè)中心，重慶 400044)

跨界水資源管理關(guān)系區(qū)域和全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及和平安全等問題，已成為國內(nèi)外理論和實(shí)踐面臨的重大課題。學(xué)界關(guān)于跨界水資源管理的論述可謂不少，都有一定的理論和實(shí)踐意義，但也存在管理核心問題界定不明等缺陷。文章通過對跨界水資源管理的實(shí)證分析，初步探討了當(dāng)前跨界水資源管理在核心問題界定和相關(guān)制度安排上存在的問題，提出跨界水資源管理應(yīng)圍繞“水質(zhì)”保障和保全、“水量”評估和分配以及流域“生態(tài)養(yǎng)護(hù)”問題展開制度構(gòu)建和原則設(shè)計(jì)。

跨界水資源;管理;制度構(gòu)建;指導(dǎo)原則

一、對“跨界水資源”①跨界水資源的概念界定是流域國家談判的重點(diǎn)和存在分歧較多的地方，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，對跨界水資源的稱呼有共享河流、共享水道、國際河流、國際流域、跨國河流、邊界(邊境)河流、連續(xù)河流、共享流域國、沿岸國等諸多表述方式，為限定討論范圍，筆者采用“國際水道(International watercourses)”來限定跨界水資源外延。根據(jù)1996年《國際水道非航使用法公約》規(guī)定，國際水道是指河流的組成部分位于不同國家，由于自然的聯(lián)系而構(gòu)成了一個(gè)單一的整體，并且通常流入同一終點(diǎn)的地表水和地下水系統(tǒng)，包括了涉及不同國家同一水道中相互關(guān)聯(lián)的河流、湖泊、含水層、冰川、蓄水池和運(yùn)河等。管理的實(shí)證分析

(一)“水質(zhì)保障”、“水量分配”和流域“生態(tài)養(yǎng)護(hù)”管理的國際立法和實(shí)踐

1．跨界水資源“水量分配”管理的國際立法和實(shí)踐

跨界水資源的水量多寡和公平合理分配關(guān)系到流域內(nèi)各國人民群眾的生產(chǎn)生活及各國家的可持續(xù)發(fā)展、和平安全等問題。目前，有關(guān)跨界水資源水量分配的國際法主要有:國際法協(xié)會(huì)1966年制定的《國際河流水資源利用赫爾辛基規(guī)則》(簡稱《赫爾辛基規(guī)則》)和國際法委員會(huì)1997年擬定的《聯(lián)合國國際水道非航行使用法公約》。兩法律文件規(guī)定了公平合理利用跨界水資源和水量分配原則，要求水量分配綜合考慮地理水文、氣候、目前的使用、各國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)需求等方面。

實(shí)踐中關(guān)于跨界水資源“水量”分配的模式有:(1)水利工程聯(lián)合開發(fā)方式。典型例子是阿拉克斯河。阿拉克斯河(Araks/Aras)發(fā)源于土耳其，流經(jīng)尹朗、亞美尼亞、阿塞拜疆，長達(dá)1 070多公里，流入里海。該河上最重要的建筑物是阿拉克斯大壩，位于伊朗和阿塞拜疆邊界，庫容量13．50億m3，大壩按照平等分享原則為兩國提供灌溉、農(nóng)業(yè)用水和電能。又如加拿大和美國在哥倫比亞河聯(lián)合開發(fā)水電，巴西、巴拉圭伊泰普水電工程②詳細(xì)資料可見:http://www．nwd－wc．usace．a(chǎn)rmy．mil．和http://www．itaipu．a(chǎn)ov．br，2010年12月24日訪問。。(2)跨界水資源分享機(jī)制和成本分擔(dān)全局分配方式。該分配方式是流域國家根據(jù)都能接受的準(zhǔn)則把河流內(nèi)所有可以確定的水資源數(shù)量分配給各流域國家。如葡萄牙和西班牙根據(jù)杜羅河國際河道段水電用水調(diào)解協(xié)議(1927年8月11日簽訂)、杜羅河國際河道段及支流水電用水調(diào)解協(xié)議(1964年7月16日簽訂)以及米尼奧河(MINO)、Limia河、塔克斯河、瓜地亞納河和Chanza河及其支流水電調(diào)節(jié)協(xié)議(1968年5月29日簽署)及合約等，對兩國共同流域的所有可以確定的水進(jìn)行了合理分配。所有這些協(xié)議的基礎(chǔ)是:兩國按等權(quán)以50%∶50%比例平等分配水量、電量，并明確了水電開發(fā)的具體河段和落差。(3)整體流域規(guī)劃分配方式。該分配方式是依據(jù)締約方認(rèn)可的流域開發(fā)規(guī)劃方案，或者為了實(shí)施協(xié)議的計(jì)劃，為滿足沿岸國水需求而進(jìn)行的流域水資源分配［1］。如澳大利亞的墨累－達(dá)令河流域委員會(huì)每年在進(jìn)行水資源分配前，要對每年可利用水資源進(jìn)行評價(jià)，包括確定各季度可利用的水量(扣除蒸發(fā)、輸送損失、最枯流量以及為防止以后幾年內(nèi)可能發(fā)生的災(zāi)害所備的合理蓄水)，對剩余的可利用水量則按照墨累－達(dá)令河流域協(xié)定確定的比例進(jìn)行分配［2］72。遺憾的是該案例是澳大利亞的國內(nèi)實(shí)踐，在跨界水資源管理中并無類似案例。

2．跨界水資源“水質(zhì)保障”管理的國際立法和實(shí)踐

關(guān)于跨界水資源“水質(zhì)保障”的國際法原則、制度有:《里約熱內(nèi)盧環(huán)境與發(fā)展宣言》，規(guī)定“污染者負(fù)擔(dān)”、“國內(nèi)從事國際法不加禁止行為不得損害他國利益原則”;《聯(lián)合國國際航道非航行使用法公約》，規(guī)定“預(yù)防、減少和控制污染原則”;《赫爾辛基規(guī)則》，規(guī)定“國家有責(zé)任防止和減輕對國際流域水體污染的原則”和“國家有責(zé)任停止其因其污染的行為并對同流域國所受的損失提供賠償?shù)闹贫取钡龋?］。目前，“水質(zhì)保障”管理方面比較典型的案例是“西班牙和葡萄牙共享河流”，兩國參照歐盟(Directive2000/60/CE，2000年10月23日)水框架指南(WFD)，經(jīng)過反復(fù)談判簽署了兩國共同流域河流“水質(zhì)”管理的協(xié)議。按照協(xié)議，兩國對跨境水域從水質(zhì)、現(xiàn)狀及未來潛在用途方面進(jìn)行了收錄、評價(jià)和分類，并根據(jù)適用的歐盟指南為跨境水域確定了環(huán)境目標(biāo)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，甚至考慮在可能條件下制定一套特殊的保護(hù)條例。雙方還承諾:按照歐盟法規(guī)統(tǒng)籌污染預(yù)防和控制程序，協(xié)議中還包括一個(gè)必須受到特別監(jiān)視的污染物清單。

3．跨界水資源全流域“生態(tài)養(yǎng)護(hù)”管理的國際立法和實(shí)踐

全流域生態(tài)環(huán)境養(yǎng)護(hù)的國際法有:《二十一世紀(jì)議程》，第18章呼吁“適用統(tǒng)一的開發(fā)、管理和利用水資源的方法，保護(hù)水資源的供給”;《聯(lián)合國國際航道非航行使用法公約》，規(guī)定“水道國應(yīng)單獨(dú)或共同保護(hù)和保全國際水道的生態(tài)系統(tǒng)”;馬德普拉塔聯(lián)合國水事會(huì)議(1997年)規(guī)定“必須評價(jià)水的各種使用對環(huán)境的影響，支持旨在控制水傳染疾病的措施并保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)”;《跨界水道和國際湖泊保護(hù)和利用公約》(聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)于1992年制定)，規(guī)定“沿河締約國要在平等互惠的基礎(chǔ)上，通過雙邊或多邊協(xié)定進(jìn)行合作，以便制定協(xié)調(diào)的、涉及集水區(qū)域或其中部分的政策、計(jì)劃和戰(zhàn)略，防止、控制和減少跨國界影響及特別注重保護(hù)跨國界水域的環(huán)境或受這些水域影響的環(huán)境”。

目前關(guān)于跨界水資源全流域“生態(tài)養(yǎng)護(hù)”的成功案例還沒有，但有一些對單項(xiàng)生態(tài)因子管理的案例。

(1)信息交流與合作研究方式。定期交流跨界水資源的水溫、氣象、水文地質(zhì)、生態(tài)、水質(zhì)以及相關(guān)的預(yù)測信息，對于有效地開展聯(lián)合管理和了解跨界水資源是必不可少的，也是對跨界水資源管理的第一步和流域“生態(tài)養(yǎng)護(hù)”的基礎(chǔ)。如“南部非洲發(fā)展共同體水文循環(huán)觀測系統(tǒng)(SADC—HYCOS)”，該合作機(jī)構(gòu)由世界氣象組織(WMO)和歐盟資助，覆蓋了南部非洲大多數(shù)國家。該系統(tǒng)在嚴(yán)重干旱和洪澇時(shí)期已經(jīng)被證明是非常有效的，如下游的莫桑比克在干旱季節(jié)可以幾乎實(shí)時(shí)了解跨境來水量，水災(zāi)時(shí)可以連續(xù)監(jiān)測洪水水位的變化③資料來源:http://www．sadchyco．pwv．za．/sadc．2010年12月24日訪問。。

(2)災(zāi)害管理方式。如易北河及其支流伏爾塔河2002年發(fā)生了千年一遇的洪水，由于兩國有較為完善有效的洪水災(zāi)害預(yù)防信息、數(shù)據(jù)交換機(jī)制和預(yù)防措施，洪水所造成的損失被大大降低。亞洲湄公河下游的湄公河委員會(huì)成立的最初動(dòng)因就是為應(yīng)對2000年和2001年的洪災(zāi)，其后成為湄公河下游國家進(jìn)行洪水災(zāi)害應(yīng)對和處理的常設(shè)管理機(jī)構(gòu)。

(3)流域委員會(huì)方式。國際河流委員會(huì)是目前成立最多的管理組織，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)有80個(gè)國際委員會(huì)，其目標(biāo)各有不同，如收集和分享信息、項(xiàng)目開發(fā)合作、特定水資源運(yùn)行和管理等。比較知名的有多瑙河委員會(huì)(DC)、Schelde河國際保護(hù)委員會(huì)、湄公河委員會(huì)(MRC)［2］137、LAprata河永久委員會(huì)等。上述流域委員會(huì)的管理中都多少有涉及生態(tài)管理的規(guī)定。

(4)水資源一體化管理形式。水資源綜合管理已成為國際公認(rèn)的水資源管理模式。全球水伙伴2000年3月的文件里對水資源的綜合管理和國際河流水資源綜合管理進(jìn)行討論，其正在編寫《水資源綜合管理工具箱(TooLBox)》。世界大壩委員會(huì)對水資源綜合管理提出“應(yīng)促進(jìn)從全流域的角度對共享河流問題進(jìn)行開放式討論，進(jìn)行利益分享談判，促進(jìn)減弱不利影響的工作。水資源公平合理運(yùn)用、不造成重大損害、事先通知、評估影響及沖突解決等程序應(yīng)成為聯(lián)合國國際水資源非航行使用法公約及其他相關(guān)國際協(xié)定中的內(nèi)容”［4］23。

(二)跨界水資源管理的特點(diǎn)

1．國際環(huán)境法的基本原則對跨界水資源管理具有普遍指導(dǎo)意義

國際環(huán)境法可持續(xù)發(fā)展原則、合作原則、不造成重大損害原則等［4］11在跨界水資源管理得到充分體現(xiàn)，日益成為制訂和完善開發(fā)和保護(hù)國際流域的法律制度、原則和規(guī)則，成為國際水法的主要內(nèi)容和長期的發(fā)展方向。

2．跨界水資源管理從局部逐步向全流域擴(kuò)展

從國際水法對跨界水資源的定義可以發(fā)現(xiàn)，國際水法的調(diào)整地域范圍不斷擴(kuò)大，從國際河流的干流及其支流擴(kuò)展到整個(gè)河流及其支流的地表水和地下水系統(tǒng)［5］?？缃缢Y源的管理也從只考慮單個(gè)河道或河流的一部分發(fā)展為對國際河流流域進(jìn)行整體、綜合考慮，強(qiáng)調(diào)流域的多層次利用和綜合開發(fā)，以最大限度地發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)水功能。

3．跨界水資源管理從單項(xiàng)管控向流域綜合管理發(fā)展

跨界水資源管理最初限于溝通協(xié)調(diào)、信息資料互相提供，后發(fā)展到水利水電工程合作開發(fā)，再發(fā)展到流域委員會(huì)(或議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu))、國際河流綜合管理跨界水資源。

4．跨界水資源管理中環(huán)境問題已日益得到重視

跨界水資源管理方面普遍建立了層次不同、機(jī)制各別的跨界水資源管理機(jī)構(gòu)，諸如多瑙河委員會(huì)、萊茵河國際委員會(huì)等。這些流域管理機(jī)構(gòu)在負(fù)責(zé)國際流域合作開發(fā)的同時(shí)也開始關(guān)注流域水污染治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，由此將極大地促進(jìn)全流域的公平合理開發(fā)和可持續(xù)發(fā)展。

二、跨界水資源管理在“水質(zhì)”、“水量”和“生態(tài)養(yǎng)護(hù)”方面存在的問題

(一)“水量”管理缺乏區(qū)域規(guī)劃和普遍接受的分配規(guī)則

跨界水資源“水量”管理方面雖然有全局分配、項(xiàng)目分配和整體流域規(guī)劃分配等國際和國內(nèi)法實(shí)踐，但是這些分配方式多適用于兩個(gè)流域國家之間，在涉及多國河流的水量分配方面，尚無成功實(shí)踐。多國家共享水資源的統(tǒng)一規(guī)劃不僅取決于河流上、中、下游，干流和支流，地表水和地下水，水文資料、徑流量的統(tǒng)計(jì)分析等因素，而且受分享跨界水資源各國的用水優(yōu)先次序等問題制約，是一個(gè)關(guān)系各國的政治經(jīng)濟(jì)利益和可持續(xù)發(fā)展的重大問題。因此，能夠協(xié)調(diào)照顧各國利益的統(tǒng)一“水量”分配規(guī)劃當(dāng)然不會(huì)輕易形成。但是，沒有統(tǒng)籌考慮的綜合“水量”分配規(guī)劃，跨界“水量”管理必然問題頻發(fā)且效率低下。雖然《赫爾辛基規(guī)則》規(guī)定了跨界水資源分配方案確定需考慮12個(gè)因素④這12個(gè)方面包括:流域范圍、流域內(nèi)水文情況、流域內(nèi)氣候影響、流域內(nèi)歷史用水情況以及目前的使用情況、各流域國家從經(jīng)濟(jì)方面和社會(huì)方面對水的需求、流域內(nèi)國家依賴國際河流生活的情況、可滿足每一個(gè)流域國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水的替代方案所需費(fèi)用的比較、其他資源的利用、流域節(jié)水的情況、調(diào)解流域內(nèi)一個(gè)或更多的國家用水沖突的可行的補(bǔ)償辦法、在不損害流域其他國家利益的情況下用水國家得到的滿足程度、通過與其他相關(guān)因素的比較來決定每個(gè)因素的重要性。見《赫爾辛基規(guī)則》第二章第5條第2款。，這些方面涉及到流域國家的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等諸方面，但各自的利益訴求差別很大，要建立一個(gè)為所有國家都認(rèn)可的分配制度或規(guī)則相當(dāng)困難。

(二)“水質(zhì)”管理缺乏有效的預(yù)警機(jī)制和公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)

首先，共享跨界水資源的各國生產(chǎn)、生活行為對跨界水資源“水質(zhì)”的影響有一個(gè)量的積累問題。其次，即便生產(chǎn)、生活排污總量和排污強(qiáng)度相當(dāng)，還有一個(gè)水流速度等對污染物的“稀釋降解率”［6］的高低問題。再次，各國發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)政策會(huì)對本國企業(yè)是否需要進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)和環(huán)境影響評價(jià)的范圍問題，這影響污染物的認(rèn)定和數(shù)量統(tǒng)計(jì)。因此，對跨界水資源目前還無法建立有效的“水質(zhì)”預(yù)警機(jī)制，也不能建立一套可統(tǒng)一執(zhí)行的污染防治標(biāo)準(zhǔn)。而這些機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)又是搞好跨界水資源“水質(zhì)”管理的基礎(chǔ)工作，國際社會(huì)必須盡快磋商談判建立相關(guān)預(yù)警機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)。

(三)流域“生態(tài)養(yǎng)護(hù)”關(guān)注甚少

有關(guān)跨界水資源利用、管理的相關(guān)國際法文件和實(shí)踐較多地關(guān)注水資源的開發(fā)利用和爭端的處理，而對由國際水域開發(fā)利用中引起的水土流失、生態(tài)水文變化、大江大河源頭的森林和草原等的保護(hù)則缺乏相應(yīng)的關(guān)注，甚至說還未能引起重視。但跨界水資源全流域生態(tài)的“生態(tài)養(yǎng)護(hù)”實(shí)際上是全流域水資源的“質(zhì)”和“量”的基本保證，也是流域國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的根基，必須及早研究解決。

三、對跨界水資源“水質(zhì)”、“水量”和流域“生態(tài)養(yǎng)護(hù)”管理的評析

(一)國際法有過分強(qiáng)調(diào)“有限領(lǐng)土主權(quán)”和“規(guī)則取向”之嫌

跨界水資源利用和管理關(guān)系到兩個(gè)以上主權(quán)國家的關(guān)系。從當(dāng)前國際法的發(fā)展看，“權(quán)力取向”向“規(guī)則取向”以及“絕對領(lǐng)土主權(quán)論”、“絕對領(lǐng)土完整論向“有限領(lǐng)土主權(quán)”［2］87的演變是國際法發(fā)展的大趨勢。但是，國際法原則、規(guī)則的誕生都是主權(quán)國家的參與或者說部分讓與主權(quán)的結(jié)果。在堅(jiān)持和倡導(dǎo)“有限領(lǐng)土主權(quán)”和“規(guī)則取向”時(shí)，如果無視跨界水資源各國的具體情況，特別是經(jīng)濟(jì)社會(huì)相對落后國家為了保障其國民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)而進(jìn)行的開發(fā)利用活動(dòng)的必要性和迫切性，那么這種“原則”和“取向”本身的“正義價(jià)值”就值得懷疑，法本身的“良善”也值得推敲。國際社會(huì)或者區(qū)域國家不能在沒有為相關(guān)國家提供保障其平等發(fā)展機(jī)會(huì)和條件的情況下，而一味地主張“有限領(lǐng)土主權(quán)”、“規(guī)則取向”，否則，國際水資源領(lǐng)域的國際法律秩序?qū)⒂质恰皣H政治經(jīng)濟(jì)舊秩序”的翻版或延續(xù)。

(二)國際環(huán)境法的某些原則協(xié)調(diào)不暢和有被誤用的可能

“自然資源永久主權(quán)”、“可持續(xù)發(fā)展原則”、“不得造成重大損害義務(wù)”等是國際環(huán)境法的基本原則，如果能有效執(zhí)行，對跨界水資源利用管理等國際環(huán)境保護(hù)能起到重大作用。但是，“自然資源永久主權(quán)原則”和“不得造成重大損害義務(wù)”在某種程度上存在著矛盾。按照“自然資源永久主權(quán)原則”規(guī)定，一個(gè)國家可以按照國內(nèi)法和本國的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件開發(fā)利用和管理其主權(quán)管轄下的所有自然資源，而環(huán)境諸要素間是相互影響和制約的，開發(fā)利用就必然會(huì)在不同程度上對他國或國際環(huán)境造成一定的影響或損害。“重大損害”的界定既關(guān)系到“質(zhì)”的認(rèn)定也牽扯到“量”的評估，既是技術(shù)問題也是政治法律問題，如何才能有效協(xié)調(diào)和合理適用是考驗(yàn)國際社會(huì)的一個(gè)棘手的理論和實(shí)踐問題。同樣，“可持續(xù)發(fā)展原則”是一個(gè)道德性的準(zhǔn)則。從目前情況看，在國際環(huán)境法領(lǐng)域，這一原則基本在某些領(lǐng)域已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家用來限制、延緩發(fā)展中國家的政治口號(hào)。在2009年哥本哈根氣候會(huì)議、國際金融改革、多哈回合談判等問題上，發(fā)達(dá)國家竭力維護(hù)即得利益，為自己維護(hù)不合理和不可持續(xù)的生活方式和發(fā)展模式所作的不負(fù)責(zé)任的推脫、辯解，無不在嘲弄著“可持續(xù)發(fā)展原則”。

(三)某些跨界水資源管理原則不利于對共享水資源的保護(hù)

在跨界水資源、氣候變化、國際海洋等方面的實(shí)踐表明，國際社會(huì)在會(huì)議文件中鼓吹“國際合作”和“資源人類共享”等原則和理念，而現(xiàn)實(shí)情況是，國際共享領(lǐng)域(如太空、月球、南極)基本上是“承認(rèn)”⑤雖然相關(guān)國際法文件規(guī)定對公海、南極以及月球其他天體等，任何國家不得以先占為由主張享有主權(quán)，而事實(shí)上國際實(shí)踐中默認(rèn)“先占”這種事實(shí)行為相當(dāng)普遍。先占的。不僅如此，在國際水域、公海、太空、月球等開發(fā)利用中普遍存在著“公有地悲劇”［7］的實(shí)例，靠近海洋、國際流域的國家都傾其人力、物力和技術(shù)，開發(fā)利用國際水域或向公海傾倒廢物，排放溫室氣體，但在治理這些“公有地”的問題上卻缺乏合作誠意，更無實(shí)質(zhì)性的行動(dòng)。因此，從跨界水資源的國際法文件和實(shí)踐看，跨界水資源的開發(fā)利用中存在極其明顯的“公有地悲劇”的事實(shí)，表現(xiàn)在流域生態(tài)保護(hù)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等建設(shè)方面。

四、正確理解跨界水資源管理原則

全面科學(xué)理解可持續(xù)發(fā)展原則。自從可持續(xù)發(fā)展原則提出以來，該原則在有關(guān)人類發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域都得到不斷的闡釋和發(fā)展，其已成為國際社會(huì)適用頻率最高的詞匯［8］201，其重要意義不言自明。然而，跨界水資源利用管理過程中國際社會(huì)當(dāng)如何科學(xué)、正確地理解和使用可持續(xù)發(fā)展原則呢?筆者認(rèn)為，在跨界水資源利用管理和爭端處理過程中，正確理解可持續(xù)發(fā)展原則應(yīng)注意把握以下幾點(diǎn)。

第一，可持續(xù)發(fā)展首先是流域內(nèi)相對落后國家和地區(qū)為解決生存和“體面生活”而進(jìn)行的發(fā)展。任何時(shí)候國際社會(huì)和流域其他國家，特別是相對先進(jìn)(或富裕)國家都應(yīng)當(dāng)理解支持落后國家的優(yōu)先發(fā)展，即在跨界水資源“量”的分配上要適當(dāng)照顧落后國家和地區(qū)的發(fā)展，適當(dāng)給予用水“優(yōu)先權(quán)”。

第二，在照顧到落后國家和地區(qū)的發(fā)展后，流域國家應(yīng)當(dāng)通過雙邊或多邊談判，互諒互讓達(dá)成流域內(nèi)“水量”分配協(xié)議，制定開發(fā)的規(guī)劃，搞好流域的協(xié)調(diào)發(fā)展，使全流域國家都能從這種安排中獲得相應(yīng)的利益［9］。

第三，共享跨界水資源的各國應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展的同時(shí)，對流域內(nèi)的水資源和相關(guān)生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌安排，保障跨界水資源“水質(zhì)”良好，協(xié)調(diào)各國的發(fā)展速度和資源開發(fā)強(qiáng)度，搞好全流域“生態(tài)養(yǎng)護(hù)”，為流域內(nèi)各國子孫后代的可持續(xù)發(fā)展和“體面生活”做出莊嚴(yán)承諾并付諸行動(dòng)。

五、跨界水資源管理適用原則

(一)堅(jiān)持環(huán)境程序正義和實(shí)體正義相統(tǒng)一

在跨界水資源的開發(fā)利用和管理中，由于各國在流域內(nèi)所處的位置、本國自然資源稟賦、經(jīng)濟(jì)條件、法律制度等方面的差異，對環(huán)境正義的理解必然會(huì)有差異［10］。譬如，下游國家認(rèn)為上游國家在流域內(nèi)興建污染企業(yè)而排污，影響跨界水資源的“水質(zhì)”穩(wěn)定，對其國家造成損害，這是“不公平”或者說是“不正義”的。而上游國家認(rèn)為下游國家的“環(huán)境正義”是剝奪上游國家依據(jù)國際法而享有的開發(fā)本國自然資源的主權(quán)權(quán)利，即剝奪其所享有的合理適當(dāng)利用“一定量”水的權(quán)益，也是“不公平”和“不正義”的。那么，在跨界水資源的利用管理中應(yīng)如何理解“環(huán)境正義”呢?筆者認(rèn)為，對環(huán)境正義理解應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持環(huán)境程序正義和環(huán)境實(shí)體正義的統(tǒng)一。第一，上游國家或者沿岸(沿湖)國家享有按照本國法律和標(biāo)準(zhǔn)對“一定量”的水資源利用的權(quán)利。這是保障上游或者沿岸國家的環(huán)境利益和發(fā)展的權(quán)利，追求的是環(huán)境實(shí)體正義。第二，各國在依據(jù)本國法律制度開發(fā)管理跨界水資源、追究實(shí)體環(huán)境正義的時(shí)候，為保障流域的整體環(huán)境利益和不對其他國家環(huán)境利益造成損害，應(yīng)當(dāng)將本國“水質(zhì)保護(hù)”的相關(guān)制度、標(biāo)準(zhǔn)、信息和數(shù)據(jù)等及時(shí)通報(bào)相關(guān)國家，履行自己對其他國家或者地區(qū)所負(fù)有的通報(bào)義務(wù)。這實(shí)際上是在保障環(huán)境程序正義。第三，在保障前述兩個(gè)義務(wù)的情況下，各國應(yīng)積極溝通協(xié)調(diào)，搞好整個(gè)流域的“生態(tài)養(yǎng)護(hù)”，就流域江河源頭及流域的整體生態(tài)保護(hù)問題統(tǒng)籌安排，如建立生態(tài)補(bǔ)償制度、流域生態(tài)基金等［2］58。

(二)全面貫徹睦鄰友好的跨界水資源管理原則

國際大壩委員會(huì)的資料顯示，國際共享水域的水資源量占全球淡水資源的60℅，地球上共享水資源的國家有100多個(gè)，共享河流有265條［11］，而淡水資源又是人類生存和發(fā)展的最基本、最重要也是最稀缺的資源，跨界水資源利用不當(dāng)就會(huì)引起國際爭端，影響區(qū)域穩(wěn)定甚至全球和平安全。如何在跨界水資源的開發(fā)、利用和管理中妥善地解決爭議就成為當(dāng)務(wù)之急。筆者認(rèn)為，解決跨界水資源利用管理應(yīng)全面貫徹睦鄰友好的環(huán)境保護(hù)和區(qū)域發(fā)展原則。第一，共享跨界水資源的國家和地區(qū)應(yīng)把“與鄰為伴”、“睦鄰”、“利鄰”、“富鄰”作為跨界水資源管理的重要任務(wù)，探索、尋求爭端和平解決的方式、方法和途徑。第二，把強(qiáng)化跨界水資源各國間的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，給予相對落后國家必要的幫助作為搞好跨界水資源管理的重要手段。第三，各國要加快修改完善本國的水資源利用的法律、法規(guī)、制度等，使其相互協(xié)調(diào)，最終形成統(tǒng)一的區(qū)域國際規(guī)則，為跨界水資源管理提供制度保障。

(三)妥善處理國際合作和國家主權(quán)之間的關(guān)系

在跨界水資源的利用和管理的過程中任何一個(gè)國家都不可能在沒有他國理解和支持的情況下，單獨(dú)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，必須在堅(jiān)持“雙渠道外交思路(Track－two Diplomatic Approach⑥雙渠道外交思路指在解決跨境水資源利用沖突時(shí)，建立兩個(gè)渠道的外交協(xié)商:其一是通過科學(xué)家或研究機(jī)構(gòu)間的合作，開展跨境水資源研究，并提出解決水資源利用矛盾的方案，為政府決策和外交談判提供決策依據(jù)和方案;其二是傳統(tǒng)意義上的政府外交(正式外交渠道)協(xié)商，確定解決方案。)”［12］的前提下，妥善處理國際合作和國家主權(quán)的關(guān)系。第一，搞好制度化的流域信息數(shù)據(jù)合作是跨界水資源“質(zhì)”、“量”管理和發(fā)展合作的最基本要求。第二，磋商、談判建立合理可行的跨界水資源管理標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則是做好跨界水資源“質(zhì)”、“量”管理的制度基礎(chǔ)。第三，搞好流域全面的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作是搞好跨界水資源“質(zhì)”、“量”和“生態(tài)養(yǎng)護(hù)”的堅(jiān)實(shí)物質(zhì)保證。第四，建立科學(xué)高效的跨界水資源爭端解決機(jī)構(gòu)是增強(qiáng)跨界水資源管理能力的組織保障。第五，合理適當(dāng)?shù)南拗?、讓渡部分國家主?quán)，建立流域的經(jīng)濟(jì)政治共同體是跨界水資源合作的理想和最終目標(biāo)。

六、結(jié)語

跨國水資源管理的核心問題是“水質(zhì)”的保障保全、“水量”的公平分配和全流域的“生態(tài)養(yǎng)護(hù)”，國際社會(huì)必須盡快解決跨界水資源管理中存在的弊端并圍繞這些核心問題進(jìn)行制度構(gòu)建和原則設(shè)計(jì)。

［1］陳麗暉，何大明．瀾滄江—湄公河整體水資源分配［J］．經(jīng)濟(jì)地理，2001(1):28－32．

［2］何大明，馮彥．國際河流跨境水資源合理利用與協(xié)調(diào)管理［M］．北京:科學(xué)出版社，2006．

［3］蔡守秋．國際環(huán)境法學(xué)［M］．北京:中國政法大學(xué)出版社，2009:73．

［4］國際大壩委員會(huì)．國際共享河流開發(fā)利用的原則與實(shí)踐［M］．賈金生，鄭催瑩，袁玉蘭，譯．北京:中國水利水電出版社，2009．

［5］何艷梅．從基本概念的演變看現(xiàn)代國際水法的特點(diǎn)［J］．法治論叢，2004(5):94－97．

［6］陳慈陽．環(huán)境法總論［M］．北京:中國政法大學(xué)出版社，2003:311．

［7］馮玉軍．法經(jīng)濟(jì)學(xué)研究范式［M］．北京:清華大學(xué)出版社，2009:207．

［8］王獻(xiàn)樞．國際法［M］．北京:中國政法大學(xué)出版社，2007: 201．

［9］BISWAS ASIT K，OLCAY UNVER．國際水資源規(guī)劃及水利工程［M］．余勇，譯．北京:中國水利水電出版社，2010．

［10］彼得·S·溫茨．環(huán)境正義論［M］．朱丹瓊，宋玉波，譯，上海:上海人民出版社，2007:311．

［11］小江．中國水利發(fā)展報(bào)告2009［M］．北京:中國水利水電出版社，2009:409．

［12］Kenneth N．Brooks:Hydrology and management—of watersheds［J］．Iowa State Press，2003(4):221－234．

On the Core Issues and Guideline Principles of Cross-border Water Resources Management

HUANG Xi－sheng，YE Yi
(College of Law，Chongqing University，Chongqing 400044，P．R．China)

Cross－border water resources management which involves in regional and global economic and social development as well as world security has been an importance challenge in theory and practice at home and abroad．Academic discourses on cross－border water resources management are some of theoretical and practical significance，but there are problems as defined the core of management and so on．Based on the implementation of cross－border water resources management empirical analysis，discussing the current issues of cross－border water resources management in the definition of the core problem and issues related to institutional arrangements，the paper proposes that cross－border water resources management should establish systems and principles focusing on protection and preservation of“water quality“and assessment and equitable distribution of“water quantity”as well as“ecological conservation”of drainage basin．

cross－border water resources;management;the core issues;guideline principles

DF969

A

1008－5831(2011)02－0008－06

(責(zé)任編輯 胡志平)

2011－02－26

教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“‘兩型社會(huì)’建設(shè)與環(huán)保監(jiān)管模式創(chuàng)新研究”(08JJD820167)

黃錫生(1964－)，男，江西石城人，重慶市人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地—重慶大學(xué)西部環(huán)境資源法制建設(shè)中心主任，教授，法學(xué)博士，博士研究生導(dǎo)師，主要從事環(huán)境資源法研究。