崢 嶸

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044)

資源社會(huì)性理念下的集體林權(quán)制度改革

崢 嶸

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044)

集體林權(quán)制度改革需要資源社會(huì)性理念指導(dǎo)。資源社會(huì)性理念要求集體林權(quán)制度滿足秩序、效益、公平和安全四個(gè)方面的要求。集體林權(quán)制度應(yīng)當(dāng)從四個(gè)方面加以完善:完善資源所有者權(quán)益保障制度，完善林權(quán)監(jiān)督管理制度，確立規(guī)模經(jīng)營(yíng)與家庭經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的制度，建立林業(yè)資源評(píng)估機(jī)制。

集體林權(quán);法律理念;資源社會(huì)性;承包經(jīng)營(yíng)

當(dāng)前，中國(guó)集體林權(quán)制度改革全面展開(kāi)，順應(yīng)了農(nóng)村社會(huì)發(fā)展潮流，較好地滿足了農(nóng)民對(duì)資源權(quán)利的長(zhǎng)期渴求，對(duì)進(jìn)一步明晰集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)，協(xié)調(diào)國(guó)家、集體經(jīng)濟(jì)組織與林農(nóng)之間的關(guān)系，促進(jìn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益協(xié)同發(fā)展具有重要意義。然而，集體林權(quán)制度改革不是僅僅對(duì)現(xiàn)有制度局部的修修補(bǔ)補(bǔ)，而是一場(chǎng)深刻的農(nóng)村革命，必然會(huì)觸及到一些深層次的矛盾，需要先進(jìn)的理念給予支持。筆者以為，資源社會(huì)性理念是正確處理資源問(wèn)題的先進(jìn)理念，林權(quán)改革的核心問(wèn)題是解決林業(yè)資源的占有、開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)和保護(hù)等問(wèn)題，集體林權(quán)制度改革應(yīng)當(dāng)接受資源社會(huì)性理念的指導(dǎo)，方能順利推進(jìn)并實(shí)現(xiàn)既定的改革目標(biāo)。

一、集體林權(quán)制度改革的資源社會(huì)性理念需求

(一)集體林權(quán)制度改革的理念需求

何謂“理念”?史尚寬先生指出，“理念為理性之原理”［1］262。就法律制度而言，理念是指“人們?cè)诜蓪?shí)踐中通過(guò)理性能力所把握到的法的內(nèi)在精神和普遍范型”［2］，即“法律應(yīng)如何”［1］263。集體林權(quán)制度改革說(shuō)到底是對(duì)林業(yè)資源法律制度的改革與完善，同樣面臨一個(gè)“應(yīng)當(dāng)如何”的問(wèn)題。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)制度建設(shè)受實(shí)用主義、經(jīng)驗(yàn)主義和功利主義思維等影響，一直深受法律理念貧乏的制約，缺乏正確的法律理念指導(dǎo)，致使制度建設(shè)停滯不前，偏離預(yù)期的方向而產(chǎn)生諸多問(wèn)題，集體林權(quán)制度建設(shè)也不例外。

20世紀(jì)80年代，中國(guó)實(shí)施了第一輪集體林權(quán)制度改革，由于缺乏正確的法律理念指導(dǎo)，對(duì)集體林權(quán)制度的應(yīng)然性缺乏必要的認(rèn)知，導(dǎo)致林業(yè)產(chǎn)權(quán)不明晰，對(duì)集體林地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)限制過(guò)多，以至于大量的林業(yè)資源問(wèn)題產(chǎn)生。表現(xiàn)在:(1)林木資源生產(chǎn)量不足，效益不高。林地經(jīng)營(yíng)權(quán)下放到農(nóng)戶而限制流轉(zhuǎn)，不僅喪失了林業(yè)生產(chǎn)應(yīng)有的規(guī)模效益，而且因權(quán)利與義務(wù)不對(duì)稱，農(nóng)戶的林業(yè)生產(chǎn)積極性不高，導(dǎo)致林木資源產(chǎn)量低。到2000年左右，占國(guó)土面積16.55%的森林覆蓋率仍不能滿足社會(huì)對(duì)林木資源的實(shí)際需求［3］。(2)毀林開(kāi)荒現(xiàn)象嚴(yán)重，亂砍濫伐行為屢禁不止。由于限制了農(nóng)民對(duì)林木資源的采伐權(quán)，農(nóng)民經(jīng)營(yíng)林業(yè)效益上不去，部分農(nóng)民亂砍濫伐，甚至直接將林地開(kāi)荒轉(zhuǎn)變?yōu)楦?。第七次全?guó)森林資源清查結(jié)果顯示，2004－2008年間，全國(guó)林地轉(zhuǎn)為非林地面積達(dá)831.73萬(wàn)畝，其中有林地轉(zhuǎn)為非林地面積達(dá)377.00萬(wàn)畝。而這一數(shù)據(jù)還較第六次清查(2000 －2004年)有所減少［4］。(3)森林覆蓋率局部呈下降趨勢(shì)。長(zhǎng)江流域的四川省森林覆蓋率由50年代的20%下降到90年代的10%左右;三峽庫(kù)區(qū)從50年代到90年代森林面積減少了一半以上［6］，全國(guó)森林資源覆蓋率下降壓力仍然很大。制度改革失誤的現(xiàn)實(shí)使人們認(rèn)識(shí)到法律理念對(duì)制度建設(shè)的指導(dǎo)作用，激發(fā)人們從制度理念角度進(jìn)行反思，尋求改革深入的新的突破口。

(二)資源社會(huì)性及其對(duì)集體林權(quán)制度改革的理念供給

資源社會(huì)性，是指資源作為人類社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)為全社會(huì)成員所共有，資源消耗應(yīng)當(dāng)促進(jìn)社會(huì)整體福利增加的社會(huì)屬性。在資源有用性、稀缺性等共同作用下，資源社會(huì)性要求全社會(huì)公平、合理、節(jié)約、高效地利用自然資源，促進(jìn)資源消耗對(duì)社會(huì)個(gè)體和整體福利的共同提高，這就是資源社會(huì)性理念［5］。資源社會(huì)性理念是一種全新的資源觀、權(quán)利觀和資源消費(fèi)觀。它把資源看作是人類共同的財(cái)富，資源消耗既要增進(jìn)社會(huì)成員個(gè)體的福利，也要增進(jìn)社會(huì)的整體福利;公民享有的資源權(quán)利不是靜態(tài)的凝固的，它必然要在社會(huì)成員之間(當(dāng)代人之間以及當(dāng)代人與后代人之間)流動(dòng)，以此來(lái)體現(xiàn)資源為社會(huì)成員所共有;資源消費(fèi)不僅僅是享受資源權(quán)利，還應(yīng)當(dāng)附有節(jié)約合理利用資源的義務(wù)。

資源社會(huì)性理念主要從法律的授權(quán)和控權(quán)兩方面來(lái)體現(xiàn)。就授權(quán)而言，資源社會(huì)性理念賦予公民個(gè)體或者群體享有的資源物權(quán)，保障其“自由處置他們的天然財(cái)富和資源”的私權(quán)利，實(shí)現(xiàn)資源及資源福利全社會(huì)共享;賦予國(guó)家機(jī)關(guān)以確認(rèn)、維護(hù)公民資源權(quán)利的公權(quán)力，保證社會(huì)成員公平占有和使用資源，打擊資源破壞浪費(fèi)行為，制止個(gè)人或企業(yè)的資源侵權(quán)現(xiàn)象。就控權(quán)而言，資源社會(huì)性理念從社會(huì)整體角度強(qiáng)調(diào)資源所有及利益歸屬，為物權(quán)主體對(duì)資源的占有、使用、收益和處分等行為設(shè)定一定的限度;另一方面，基于“國(guó)家權(quán)力有一種天然膨脹和無(wú)限漫游的慣性”［6］，資源社會(huì)性理念要求國(guó)家公權(quán)力充分尊重公民的資源私權(quán)利，加強(qiáng)公權(quán)力的自我約束和控制，避免權(quán)力越位、濫用和虛化。簡(jiǎn)言之，資源社會(huì)性理念的根本要求是維護(hù)資源公平和資源秩序，實(shí)現(xiàn)資源效益和資源安全。

集體林權(quán)制度改革的出發(fā)點(diǎn)主要有幾個(gè)方面:一是充分調(diào)動(dòng)林農(nóng)的生產(chǎn)積極性，促使集體林業(yè)生產(chǎn)給個(gè)人帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，促進(jìn)社會(huì)整體福利;二是充分保障林農(nóng)的林業(yè)資源權(quán)利，確保林農(nóng)在公平的基礎(chǔ)上享受到森林資源生產(chǎn)帶來(lái)的社會(huì)福利;三是確立良好的林業(yè)資源生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)秩序，打擊侵犯林農(nóng)合法林權(quán)行為，對(duì)林農(nóng)的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)予以充分合理尊重和保護(hù);四是促進(jìn)林業(yè)生產(chǎn)，打擊亂砍濫伐行為，保障林業(yè)資源的供給，實(shí)現(xiàn)林業(yè)資源安全。以上四個(gè)方面，概括起來(lái)就是通過(guò)集體林權(quán)制度改革，實(shí)現(xiàn)林業(yè)生產(chǎn)滿足資源效益、公平、安全、秩序等方面的價(jià)值追求，而這正是前述資源社會(huì)性理念的核心觀念所在。

二、集體林權(quán)制度的資源社會(huì)性理念分析

總體上講，集體林權(quán)制度涉及的資源分為兩類:一類是林地資源，即從土地性質(zhì)上講，被歸類于用作林木生長(zhǎng)的土地資源;一類是林地上生長(zhǎng)的種植物、養(yǎng)殖物及其孳息，由于其主體是林木，這里將其籠統(tǒng)成為林木資源。下面筆者用資源社會(huì)性理念對(duì)集體林權(quán)制度作一透析。

(一)集體林權(quán)制度秩序理念分析

資源秩序是指社會(huì)成員的占有、使用、收益、處分資源等行為處于穩(wěn)定和有規(guī)律的狀態(tài)。對(duì)資源秩序理念的追求就是為了建立一種穩(wěn)定可靠的資源開(kāi)發(fā)、利用、流通和處置秩序，保障社會(huì)成員的資源利益得到實(shí)現(xiàn)。因此，資源秩序是資源社會(huì)性理念的保障性內(nèi)容。如果資源秩序被打破，則必將危及資源公平和資源安全。

資源秩序理念期待集體林權(quán)制度建立起如下秩序:一是林業(yè)資源的所有秩序。即首先確認(rèn)林地和林木資源的所有權(quán)和使用權(quán)，將其以物權(quán)的形式固定下來(lái)，給資源權(quán)利相對(duì)人合理的行為預(yù)期，以消除資源產(chǎn)權(quán)不明的無(wú)序狀態(tài)，使資源免受他人的不法侵害;二是林業(yè)資源使用秩序。即給林地經(jīng)營(yíng)者設(shè)定一定的利用條件和行為規(guī)范，把林地的經(jīng)營(yíng)和林木的砍伐行為限制在合理范圍內(nèi)，避免無(wú)節(jié)制地超采、濫采等行為發(fā)生;三是林業(yè)資源流轉(zhuǎn)秩序。即建立林業(yè)資源有序流轉(zhuǎn)保障，使林地和林木資源得以在所有者和使用者之間，以及使用者相互之間合理流動(dòng)，既保證林地資源的相對(duì)集中，又限制對(duì)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)的絕對(duì)壟斷，促進(jìn)林地資源的優(yōu)化配置，以充分發(fā)揮林地資源的最大效益，創(chuàng)造更多更好的社會(huì)福利;四是林業(yè)資源處置秩序。即為權(quán)利享有者設(shè)定一定的條件和程序，既保證資源權(quán)利享有者能合理處置自己的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、采伐權(quán)等，又對(duì)這種處置權(quán)利合理限制，保障林地不落入不具備開(kāi)發(fā)利用條件，或雖具備開(kāi)發(fā)利用條件但效率不高的社會(huì)成員手中，從而最大限度地保護(hù)森林，提高森林資源的綜合效益。

實(shí)踐中，正是由于集體林權(quán)制度沒(méi)有明晰林地所有者與林地經(jīng)營(yíng)者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，沒(méi)有就林地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林木資源的占有、處置等權(quán)利的邊界作出明確的界定，以至于集體林地經(jīng)營(yíng)者責(zé)任重于權(quán)利、經(jīng)營(yíng)者毀林開(kāi)荒、濫采濫伐等無(wú)序和失序現(xiàn)象頻繁發(fā)生。

(二)集體林權(quán)制度的效益理念分析

所謂“效益”(或“效率”)，在經(jīng)濟(jì)學(xué)語(yǔ)境下是指資源配置達(dá)到了一種不損人就不能利己的狀態(tài)，即帕累托效率，亦稱帕累托最優(yōu)［7］。資源效益就是指資源的占有、使用應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其最大功效。同樣的投入，產(chǎn)出越多，效率越高，產(chǎn)出越少，效率越低;或者同樣的產(chǎn)出，投入越小，效率越高，投入越多，效率越低。隨著人們認(rèn)識(shí)的深化，資源效益的內(nèi)涵也由單純的經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益并重。

集體林業(yè)制度建設(shè)也是一樣，既要注重林業(yè)資源的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)還要注重林業(yè)資源所產(chǎn)生的生態(tài)效益。要使林業(yè)資源能夠滿足社會(huì)需求，唯一的出路就是提高林地資源的經(jīng)營(yíng)效益，充分利用有限的林地資源，促使其再生出更多更好的林木資源，即生產(chǎn)能力的提高。按照馬克思主義的生產(chǎn)力理論，這里面涉及兩個(gè)方面:一是林地經(jīng)營(yíng)者的生產(chǎn)活動(dòng)投入增加，是人的因素;二是林木本身的生產(chǎn)能力提高，是物的因素。其中人的因素是主要的和決定性的。因此，我們的林權(quán)制度應(yīng)當(dāng)給林地經(jīng)營(yíng)者以充分的占有、利用和收益權(quán)利保障，讓其看得見(jiàn)真正的利益所在，使其對(duì)自己權(quán)利及利益有一個(gè)合理的預(yù)期，才能充分調(diào)動(dòng)其生產(chǎn)積極性，促其增加勞動(dòng)力、資金、科技等方面的投入，才能促使林地資源生產(chǎn)能力的提高，保障林地資源的生產(chǎn)效益的提高，也才能杜絕亂砍濫伐、毀林開(kāi)荒等現(xiàn)象，持續(xù)提高森林覆蓋率，實(shí)現(xiàn)林業(yè)資源生態(tài)效益。而實(shí)踐中，正是由于林地經(jīng)營(yíng)者享有的林地和林木資源權(quán)利邊界模糊，對(duì)其資源使用權(quán)和處分權(quán)限制過(guò)死，造成林地經(jīng)營(yíng)者因缺乏信心而投入不足，加上按農(nóng)戶人數(shù)絕對(duì)平均分配林地資源經(jīng)營(yíng)權(quán)，喪失了應(yīng)有的規(guī)模效益，導(dǎo)致整個(gè)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的資源經(jīng)濟(jì)效益不高，生態(tài)效益也不明顯。

(三)集體林權(quán)制度的公平理念分析

資源公平是指資源在社會(huì)成員之間得到公平分配，保障社會(huì)成員享有同等利用資源的機(jī)會(huì)。資源公平理念是建立在“資源是人類社會(huì)共同財(cái)富”基礎(chǔ)上的。既然資源為人類社會(huì)共同財(cái)富，則社會(huì)成員(包括當(dāng)代人和后代人)都有權(quán)對(duì)資源行使占有、使用、收益和處置等權(quán)利。

集體林權(quán)制度下的資源公平應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為兩個(gè)方面:一是對(duì)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分配上應(yīng)當(dāng)按照公平的原則進(jìn)行;二是對(duì)林木資源的權(quán)利分配上應(yīng)當(dāng)按照公平原則進(jìn)行，即林業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的公平分?jǐn)偂Ｇ罢呤巧a(chǎn)資料的公平分配，后者則是生產(chǎn)成果的公平分配。在林地和林木資源相對(duì)稀缺、資源需求相對(duì)旺盛的前提下，對(duì)社會(huì)成員的資源需求無(wú)限制地滿足是不現(xiàn)實(shí)的，而只能對(duì)有限資源按照一定的原則在社會(huì)成員間進(jìn)行分配，從而保障其同等地享有占有、使用、收益和處置這些資源的機(jī)會(huì)。因此，集體林權(quán)制度的架構(gòu)必須以公平為原則，在林地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分配上，既要滿足林地經(jīng)營(yíng)的規(guī)模效益要求，又要根據(jù)林地經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)能力、條件、主觀意愿和可供經(jīng)營(yíng)的林地?cái)?shù)量等因素，公平分配林地經(jīng)營(yíng)權(quán)，或者對(duì)林農(nóng)經(jīng)營(yíng)的林地采取變通方式實(shí)現(xiàn)其經(jīng)營(yíng)權(quán)，如以經(jīng)營(yíng)權(quán)入股等;在林木資源的享有上既要滿足林業(yè)經(jīng)營(yíng)者對(duì)經(jīng)營(yíng)成果所享有的直接利益，又要滿足社會(huì)所有成員對(duì)林木資源的需求，因而既要尊重林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的“初次分配”權(quán)利，賦予其一定量的林木采伐權(quán)，滿足其自身收回成本獲取利益的需要，又要尊重其適當(dāng)?shù)奶幏謾?quán)，允許林木資源參與交易和流轉(zhuǎn)，保障當(dāng)代社會(huì)所有成員享有的資源權(quán)利，實(shí)現(xiàn)代內(nèi)公平，還要對(duì)前兩者的林木和林業(yè)資源權(quán)利予以適當(dāng)限制和約束，如禁止毀林開(kāi)荒，對(duì)其采伐的數(shù)量、年限、地域?qū)嵭袑徟贫?，禁止耗竭性采伐等，確保不對(duì)“后代人滿足需要的能力構(gòu)成威脅”，實(shí)現(xiàn)代際公平。

(四)集體林權(quán)制度的安全理念分析

資源安全是指資源能夠在一定時(shí)間和空間范圍內(nèi)持續(xù)、穩(wěn)定地滿足社會(huì)需要的狀態(tài)。資源安全包含兩方面的內(nèi)容:一是資源自身處于不受外來(lái)侵害的狀態(tài)，即資源自身的安全;二是資源對(duì)于周圍環(huán)境沒(méi)有危險(xiǎn)，即資源對(duì)外的安全。

集體林權(quán)制度建設(shè)同樣涉及到資源安全問(wèn)題。一方面，集體林權(quán)制度要保護(hù)林地經(jīng)營(yíng)者的林地和林木資源本身不受外來(lái)不法侵害，即林地和林木資源自身的安全;另一方面，集體林權(quán)制度還要著眼于森林資源的質(zhì)量、林木資源的保有量，以維護(hù)林木資源相對(duì)于社會(huì)需要能夠持續(xù)、穩(wěn)定供應(yīng)的狀態(tài)，即林木資源供給滿足社會(huì)生產(chǎn)和生活需要的安全。二者相輔相成、密不可分。因?yàn)榍罢呤呛笳叩那疤岷突A(chǔ)，只有林地和林木資源本身的安全得到了保障，才能為社會(huì)生產(chǎn)和生活提供更多更好的林木資源;而后者是前者的升華和保障，只有林木資源滿足了社會(huì)生產(chǎn)和生活日益增長(zhǎng)的需要，人們?cè)诹值睾土帜举Y源問(wèn)題上才會(huì)采取理性的態(tài)度，并約束自身行為，從而資源本身的安全得以實(shí)現(xiàn)?；诖?，集體林權(quán)制度應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)兩方面的任務(wù):一是要求全體社會(huì)成員保全、保護(hù)和保育林地資源，確保林地資源自身的再生產(chǎn)能力、存在狀況、資源品位等不受外來(lái)威脅和破壞;二是要求林地經(jīng)營(yíng)者及相關(guān)社會(huì)成員有序采伐、節(jié)約和高效利用林木資源，力爭(zhēng)用更少的林木資源消耗產(chǎn)生更大的社會(huì)福利，保障林地資源持續(xù)、穩(wěn)定供應(yīng)能力，減小并消除林木資源供給與社會(huì)生產(chǎn)、生活需求之間緊張的不安全狀態(tài)。實(shí)踐中，毀林開(kāi)荒、濫采濫伐等行為就是危及林地資源和林木資源安全的直接體現(xiàn)。

三、資源社會(huì)性理念指導(dǎo)下集體林權(quán)制度的完善

自2008年中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》后，以明確所有權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)為主要任務(wù)的新一輪集體林權(quán)制度改革全面展開(kāi)，全國(guó)各地普遍建立了集體林地的農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的要求，大大地解放和發(fā)展了林業(yè)生產(chǎn)力，促進(jìn)了社會(huì)成員的個(gè)體福利和全社會(huì)的整體福利的同步增加。但是，由于林權(quán)改革涉及林地資源和林地上資源兩方面的問(wèn)題，具有一定的復(fù)雜性，加之制度之于理念總有一定差距，制度建設(shè)不可能一蹴而就，而是一個(gè)不斷完善的過(guò)程?；诖?，筆者針對(duì)集體林權(quán)制度改革的現(xiàn)狀提出如下完善措施。

(一)完善資源所有者權(quán)益保障制度

集體林地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，其實(shí)質(zhì)是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)所有成員對(duì)林地資源的共同所有。集體林權(quán)制度改革的目的是放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)。這一過(guò)程中容易產(chǎn)生三類問(wèn)題:一是集體林權(quán)私有化或集體所有虛無(wú)主義，無(wú)償轉(zhuǎn)讓林地上林木等資產(chǎn)的行為;二是集體經(jīng)濟(jì)組織的代表與林地承包經(jīng)營(yíng)者私下交易、低價(jià)發(fā)包，損害所有者權(quán)益的行為;三是林地經(jīng)營(yíng)者毀林開(kāi)荒，將林地轉(zhuǎn)化為耕地的行為。這樣將會(huì)造成集體資產(chǎn)流失和貶值，其實(shí)質(zhì)是犧牲社會(huì)成員的共同福利來(lái)謀求個(gè)別人福利的增加，或者犧牲社會(huì)整體的生態(tài)福利來(lái)謀求個(gè)別人的經(jīng)濟(jì)利益。因此，集體林權(quán)制度改革應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的制度，維護(hù)集體林業(yè)資源安全，保障所有者權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。一方面建立林地發(fā)包民主表決機(jī)制，公開(kāi)、透明林地的發(fā)包過(guò)程，對(duì)林地的承包人、承包價(jià)格、承包方式、承包年限、權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容公開(kāi)征求意見(jiàn)，舉手表決;另一方面，建立林地經(jīng)營(yíng)監(jiān)督機(jī)制，集體經(jīng)濟(jì)組織成立專門機(jī)構(gòu)或指定專人對(duì)林地經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為予以監(jiān)督，特別是對(duì)濫采亂伐、毀林開(kāi)荒等破壞資源行為的監(jiān)督，充分維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織的所有者權(quán)益，實(shí)現(xiàn)林地資源和林木資源的保值增值。

(二)完善林權(quán)監(jiān)督管理制度

林地的發(fā)包與承包雖然是集體經(jīng)濟(jì)組織和林地經(jīng)營(yíng)者的事情，但是并不意味著國(guó)家公權(quán)力完全不介入或者無(wú)所作為。根據(jù)資源社會(huì)性理念關(guān)于公權(quán)力的要求，國(guó)家林業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起確認(rèn)和維護(hù)公民資源權(quán)利，打擊浪費(fèi)和破壞資源行為的職責(zé)，以維護(hù)林業(yè)資源秩序。這也是集體林權(quán)制度改革所不能忽視的。具體表現(xiàn)為:一是在林權(quán)發(fā)包之前根據(jù)國(guó)家林業(yè)發(fā)展規(guī)劃合理確定林地的性質(zhì)，如對(duì)林地根據(jù)用途進(jìn)行公益林和商品林的劃分，在此基礎(chǔ)上合理設(shè)定林權(quán)內(nèi)容和性質(zhì);二是在林權(quán)承包合同訂立階段，要對(duì)發(fā)包方和承包方訂立的承包合同進(jìn)行審查，包括:內(nèi)容是否合法，程序是否正當(dāng)，是否有利于林業(yè)資產(chǎn)的保值增值，是否符合資源的社會(huì)性理念等等;三是在林權(quán)承包合同訂立后，要對(duì)承包合同的效力進(jìn)行確認(rèn)和鑒證，合同有效則予以確認(rèn)并對(duì)林業(yè)承包經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利予以登記，合同效力存在瑕疵或者無(wú)效，則應(yīng)當(dāng)責(zé)令予以糾正;四是在林權(quán)承包合同履行期間，要對(duì)發(fā)包方和承包方履行合同的行為予以監(jiān)督，根據(jù)當(dāng)事人意愿對(duì)雙方因合同履行產(chǎn)生的爭(zhēng)議依法進(jìn)行調(diào)處，對(duì)毀林開(kāi)荒、亂采濫伐的行為予以制止并進(jìn)行處罰，對(duì)構(gòu)成犯罪的還應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。

(三)確立規(guī)模經(jīng)營(yíng)與家庭經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的制度

按照資源社會(huì)性理念的要求，集體林權(quán)制度改革既要滿足對(duì)效益理念的追求，又要滿足對(duì)公平理念的追求。因此，對(duì)林地資源承包經(jīng)營(yíng)既要達(dá)到一定的規(guī)模，又要在一定程度上照顧社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)效益與公平的有機(jī)統(tǒng)一。這就要求集體林權(quán)制度改革從兩方面著手。一方面，將現(xiàn)有集體林地在滿足公益林和商品林各自需要的前提下，依照自愿的原則發(fā)包到集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員手中，保證其公平享有林地資源承包經(jīng)營(yíng)權(quán);另一方面，根據(jù)自愿原則積極組織集體經(jīng)濟(jì)組織成員，將其手中的林地資源承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)以股份合作方式集中起來(lái)，由具備較強(qiáng)經(jīng)營(yíng)能力和資金實(shí)力的投資者統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)林地資源承包經(jīng)營(yíng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益(當(dāng)然，為了這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，集體林權(quán)制度改革還要做好承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否入股、權(quán)屬是否轉(zhuǎn)移的理論探索)。此外，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員不愿意承包的林地及四荒地，在不改變性質(zhì)和用途的前提下可直接發(fā)包給承包商規(guī)?；?jīng)營(yíng)，充分發(fā)揮林地資源開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。

(四)建立林業(yè)資源評(píng)估機(jī)制

集體林地承包經(jīng)營(yíng)一個(gè)重要的前提是對(duì)集體林地上林木資源量及林地資源的承包價(jià)格進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估。如果評(píng)估價(jià)格過(guò)低，意味著承包商將以低價(jià)獲取承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其實(shí)質(zhì)是集體資產(chǎn)流失，集體福利的減損;同樣，林地上資源量評(píng)估過(guò)低，也會(huì)導(dǎo)致承包商將以較低價(jià)格獲取承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，造成集體資產(chǎn)流失和集體福利減損。同時(shí)，林木資源量評(píng)估也密切關(guān)系著林地資源經(jīng)營(yíng)者的處置權(quán)和收益權(quán)的大小，影響其個(gè)體收益和福利的增加。因此，集體林權(quán)制度改革必須建立公平合理的資源評(píng)估機(jī)制。一是設(shè)立完善的林木資源評(píng)估機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立于發(fā)包方和承包方，宜由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)擔(dān)任，而不宜由政府主導(dǎo)設(shè)立或與政府存在隸屬關(guān)系，因?yàn)檎菀妆徽`認(rèn)為是資源所有者——集體經(jīng)濟(jì)組織的代理人。二是確立科學(xué)的林地及林木資源價(jià)格形成機(jī)制。一方面根據(jù)林地資源的現(xiàn)狀、品位及發(fā)展?jié)摿?，合理確定林地資源的承包價(jià)格;另一方面，根據(jù)林木資源的市場(chǎng)行情、供需狀況、價(jià)格走勢(shì)等要素，科學(xué)確定林木資源的價(jià)格。三是完善林木資源量的科學(xué)測(cè)算體系。依照林木資源的現(xiàn)狀、生長(zhǎng)速度、生長(zhǎng)年限、種植密度等要素，設(shè)立科學(xué)的林木資源量測(cè)算體系，以準(zhǔn)確確定林木資源增量，合理確定資源采伐量?？傊?，通過(guò)建立科學(xué)的林業(yè)資源評(píng)估體系，準(zhǔn)確厘定合同雙方資源權(quán)利的大小，充分有效地保護(hù)各方的合法資源權(quán)益。

［1］史尚寬.法律之理念與經(jīng)驗(yàn)主義法學(xué)之綜合［M］//刁榮華.中西法律思想論集.臺(tái)灣:臺(tái)北漢林出版社，1984:262.

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Reforms on Collective Forest Rights System Instructed by the Idea of Resource Sociality

ZHENG Rong
(College of Law，Chongqing University，Chongqing 400044，P.R.China)

Reforms on collective forest rights system need to be instructed by the idea of resource sociality.The idea of resource sociality asks collective forest rights system to satisfy the ideas of order， efficiency， equity and safety.To perfect collective forest rights system， we should take measures including the following:to perfect protecting system of forest owners'rights， to perfect management system of forest rights， to establish the system combining the scale management and family management together， and to builds up valuation mechanisms for forest resources.

collective forest rights;law ideas;resources society;management by contract

D922.63

A

1008－5831(2011)06－0109－05

2011－09－29

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)科研專項(xiàng)人文社會(huì)科學(xué)類重大項(xiàng)目“集體林權(quán)制度創(chuàng)新研究”(CDJSK100192);重慶大學(xué)研究生創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)基金資助(200909B0004)

崢嶸(1975－)，男，四川達(dá)縣人，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)研究。

(責(zé)任編輯 胡志平)