劉 丹

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044)

【主持人語】環(huán)境友好型資源節(jié)約型社會(huì)作為一種關(guān)于社會(huì)發(fā)展形態(tài)取向的系統(tǒng)理念，已在國(guó)際社會(huì)得到了普遍認(rèn)可，生態(tài)利益作為一種客觀存在的新型利益已越來越受到人們的重視。中國(guó)集體林權(quán)制度改革、生態(tài)利益的有效保護(hù)和公平分享等問題成了中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)界的一個(gè)熱點(diǎn)問題。為此，我們組織了幾位青年學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了專題研究，以期對(duì)中國(guó)有關(guān)立法和司法有所裨益。

【主持人介紹】黃錫生，江西人，西南政法大學(xué)法學(xué)博士，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所博士后，英國(guó)牛津大學(xué)(2007年8月－2008年8月)和美國(guó)波士頓大學(xué)(2000年7月－2001年4月)訪問學(xué)者。重慶大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師，西部環(huán)境資源法制建設(shè)研究中心主任，重慶市“十一五”重點(diǎn)學(xué)科——環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)學(xué)科負(fù)責(zé)人，重慶市精品課程——環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)負(fù)責(zé)人;北京航空航天大學(xué)特聘教授，武漢大學(xué)、江西理工大學(xué)、常州大學(xué)兼職教授;中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)環(huán)境法學(xué)分會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事，西部開發(fā)法律研究委員會(huì)副主任委員，重慶市法學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任，重慶市法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，北京市法學(xué)會(huì)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)研究會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任，重慶市領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法講師團(tuán)成員，重慶仲裁委員會(huì)仲裁員，全國(guó)優(yōu)秀博士論文通訊評(píng)審專家，長(zhǎng)江學(xué)者通訊評(píng)審專家，國(guó)家社科基金、教育部、司法部項(xiàng)目通訊評(píng)審專家。重慶大學(xué)首席法律顧問，重慶博凱律師事務(wù)所資深顧問律師。主要從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)和民商法學(xué)的教學(xué)、研究與法律實(shí)務(wù)。出版專著8部，主編教材20余部;發(fā)表學(xué)術(shù)論文130余篇;獲省部級(jí)科研獎(jiǎng)3項(xiàng);先后承擔(dān)國(guó)家社科基金、教育部、司法部、中國(guó)法學(xué)會(huì)等課題16項(xiàng)。重慶大學(xué)先進(jìn)工作者和優(yōu)秀教師，2003年10月獲重慶市高等學(xué)校優(yōu)秀中青年骨干教師資助，2006年獲“教育部新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃”入選者，2006年榮獲“寶鋼教育基金優(yōu)秀教師獎(jiǎng)”，2007年被評(píng)為“第四批重慶市高校中青年骨干教師”，2008年8月被評(píng)為“重慶市第二屆學(xué)術(shù)技術(shù)帶頭人后備人選”，2009年1月獲“重慶市首批高等學(xué)校優(yōu)秀人才資助計(jì)劃”入選者。

商品林林權(quán)行使中的問題及解決

劉 丹

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044)

商品林不同于生態(tài)公益林，其具有商品資源屬性，以利益最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。商品林林權(quán)具有私權(quán)基本屬性，權(quán)利人追求的是商品林的使用價(jià)值，但同時(shí)，由于商品林的森林資源屬性，商品林林權(quán)也受到了政府基于生態(tài)要求的行政干預(yù)和調(diào)整，具有公權(quán)內(nèi)容。商品林林權(quán)人在權(quán)利行使過程中，面臨著經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)利益的沖突，有關(guān)商品林采伐制度、商品林流轉(zhuǎn)制度、商品林景觀開發(fā)利用制度等方面還存在著諸多問題。文章針對(duì)商品林林權(quán)行使中存在的各種問題進(jìn)行分析，提出確立商品林林權(quán)自由行使與政府適度干預(yù)相結(jié)合的原則，建議加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)方案的指導(dǎo)作用、取消采伐限額制度、加強(qiáng)政府監(jiān)管，逐步放權(quán)于商品林林權(quán)人。

商品林;林權(quán);問題;建議

中國(guó)林地面積30 378.19萬公頃，森林面積19 545.22萬公頃，森林覆蓋率 20.36%［1］。盡管擁有廣袤的林地面積，但卻依然沒有能夠解決13億人口的用材問題。由于中國(guó)長(zhǎng)期以來對(duì)商品林實(shí)行了采伐限額、許可證制度等一系列的管制手段，使得林權(quán)人的經(jīng)營(yíng)積極性不高，林木的采伐生產(chǎn)數(shù)量不大，木材交易市場(chǎng)流轉(zhuǎn)不暢，木材的供應(yīng)與市場(chǎng)需求不一致。商品林林權(quán)主體是林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，其對(duì)林地上種植的商品林享有所有權(quán)。依照《物權(quán)法》的規(guī)定，商品林林權(quán)人可以獨(dú)立地、排他地支配商品林。但是，由于商品林的采伐限額管理等制度，使得商品林林權(quán)人享有的物權(quán)極大地受到了公權(quán)力的限制。解決林權(quán)行使與政府管制的矛盾，是促進(jìn)商品林林權(quán)改革和發(fā)展的重心。2008年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》第14項(xiàng)規(guī)定:“完善林木采伐管理機(jī)制。編制森林經(jīng)營(yíng)方案，改革商品林采伐限額管理，實(shí)行林木采伐審批公示制度，簡(jiǎn)化審批程序，提供便捷服務(wù)?！薄蛾P(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》為商品林林權(quán)改革目標(biāo)提供了良好的政策支撐。但是，在商品林林權(quán)改革及行使過程中，都還存在著諸多問題亟待解決。

一、商品林林權(quán)的概念及權(quán)利屬性

(一)商品林的概念

2003年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》規(guī)定:“按照主要用途的不同，將全國(guó)林業(yè)區(qū)分為公益林業(yè)和商品林業(yè)兩大類，分別采取不同的管理體制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制和政策措施……商品林業(yè)要按照基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管理，主要由市場(chǎng)配置資源，政府給予必要扶持。”這是中國(guó)第一次在立法層面將林業(yè)區(qū)分為生態(tài)公益林和商品林，并確定了分業(yè)管理制度。但立法并沒有明確商品林的概念，有學(xué)者認(rèn)為，所謂商品林，是以滿足市場(chǎng)需求，生產(chǎn)木材及其他森林經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品，追求經(jīng)濟(jì)效益最大化為主要目的而進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的森林資源［2］。筆者贊同這種觀點(diǎn)，認(rèn)為商品林具有商品資源屬性，以利益最大化為其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。

(二)商品林林權(quán)的概念及權(quán)利屬性

根據(jù)《物權(quán)法》第125條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?！笨梢?，林權(quán)是指林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)林地享有的一種支配權(quán)，屬于用益物權(quán)。筆者認(rèn)為，林權(quán)不同于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是在農(nóng)用地上設(shè)定的權(quán)利，調(diào)整的主要是土地資源，而林權(quán)是在林地上設(shè)定的權(quán)利，調(diào)整的主要是森林資源。土地權(quán)利的客體單純地承載著資源經(jīng)濟(jì)利益的功能，但林權(quán)的客體則不同，林權(quán)的客體具有生態(tài)性、社會(huì)性、資源性的特點(diǎn)，林權(quán)人在享有林權(quán)資源經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，還承擔(dān)著維護(hù)生態(tài)利益、環(huán)境利益的義務(wù)。按照物權(quán)屬性范圍的分類，林權(quán)的權(quán)利類型包括:林地所有權(quán)、林地承包經(jīng)營(yíng)使用權(quán)、林地地役權(quán)、林木所有權(quán)。林權(quán)是一種具有疊加功能的產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)，兼有多重屬性產(chǎn)權(quán)特征，它們共處于交叉的產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)中但又具有不同的產(chǎn)權(quán)目標(biāo)［3］。

商品林是林地上的附著物，是林地的天然孳息，依法屬于林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人所有。商品林林權(quán)的權(quán)利類型具體包括:商品林林地所有權(quán)、商品林林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、商品林所有權(quán)(指商品林森林所有權(quán))、商品林木材所有權(quán)(指商品林被采伐后的木材所有權(quán))、商品林地役權(quán)、商品林抵押權(quán)、商品林木材抵押權(quán)。

商品林承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)所有的商品林享有占有、使用、收益、處分的權(quán)能，其權(quán)利內(nèi)容包括:種植物種的選擇權(quán)、商品林經(jīng)營(yíng)權(quán)、商品林采伐權(quán)、商品林生產(chǎn)權(quán)、商品林林權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)(轉(zhuǎn)讓、抵押)、商品林木材的流轉(zhuǎn)權(quán)(轉(zhuǎn)讓、抵押)。

商品林林權(quán)具有極強(qiáng)的私權(quán)屬性，權(quán)利人追求的是商品林的使用價(jià)值。但同時(shí)，由于商品林的生態(tài)資源屬性，商品林林權(quán)受到了政府基于生態(tài)要求的行政干預(yù)和調(diào)整，具有公權(quán)內(nèi)容。

二、商品林林權(quán)行使中存在的問題

(一)商品林林權(quán)行使中的經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)利益的沖突

在中國(guó)，林業(yè)正處在一個(gè)重要的變革和轉(zhuǎn)折時(shí)期，林業(yè)不僅要滿足社會(huì)對(duì)木材等林產(chǎn)品的多樣化需求，更要滿足改善生態(tài)狀況、保障國(guó)土生態(tài)安全的需要，生態(tài)需求已經(jīng)成為社會(huì)對(duì)林業(yè)的第一需求?？傮w上日益惡化的生態(tài)環(huán)境要求林業(yè)承擔(dān)其保障生態(tài)安全的責(zé)任，人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求也包含了對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的基本需求，這是林業(yè)經(jīng)濟(jì)的基本目標(biāo)［4］。因此，國(guó)家通過一系列的管制手段，限制了商品林的選種、采伐、生產(chǎn)、流轉(zhuǎn)，其目的在于由國(guó)家來配置商品林資源，減少林業(yè)的負(fù)外部效應(yīng)，發(fā)揮商品林的生態(tài)功能，產(chǎn)生生態(tài)利益，實(shí)現(xiàn)利益與責(zé)任均衡。

商品林林權(quán)具有物權(quán)屬性，尤其是商品林所有權(quán)，具有完整的物權(quán)屬性，具有絕對(duì)排他支配的效力。商品林林權(quán)主體作為所有權(quán)人，對(duì)在所有物上產(chǎn)生的一切利益均有選擇性的支配權(quán)，即有權(quán)選擇對(duì)何種利益的追求。商品林經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)利益包括了經(jīng)濟(jì)利益、生態(tài)利益、社會(huì)利益等。這里所稱的生態(tài)利益是商品林林權(quán)主體支配私有財(cái)產(chǎn)時(shí)產(chǎn)生的對(duì)環(huán)境、生態(tài)有益的利益。從物權(quán)角度講，商品林固然承載著生態(tài)功能并產(chǎn)生生態(tài)利益，但國(guó)家對(duì)森林的生態(tài)功能要求完全可以通過生態(tài)公益林得以實(shí)現(xiàn)，商品林的生態(tài)利益是可以由林權(quán)主體自由支配的，是一種私權(quán)范疇的利益。即便是商品林林權(quán)人放棄商品林上的生態(tài)利益，也是私權(quán)主體支配私有財(cái)產(chǎn)，體現(xiàn)的是私權(quán)利益，而非私權(quán)主體侵害公權(quán)利益。

由此，政府的生態(tài)利益管制與商品林林權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生了沖突，政府公權(quán)力的大力介入，破壞了商品林林權(quán)的物權(quán)屬性，侵害了商品林林權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)利益，限制了林業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展。

(二)商品林采伐管理中存在的問題

1.森林經(jīng)營(yíng)方案編制中存在的問題

森林經(jīng)營(yíng)方案既是控制森林消耗、開展林業(yè)行政管理的重要依據(jù)，也是提高森林集約經(jīng)營(yíng)強(qiáng)度的重要保證，是商品林采伐管理中各項(xiàng)制度中的羅盤，森林經(jīng)營(yíng)方案在商品林采伐中起到了很強(qiáng)的規(guī)范和指導(dǎo)作用。但實(shí)踐中仍然存在著商品林林權(quán)人編制森林經(jīng)營(yíng)方案質(zhì)量不高，隨意性大、缺乏科學(xué)性的問題。

林改后，商品林林權(quán)主體可以制定森林經(jīng)營(yíng)方案，確定采伐量、采伐方式等，報(bào)審批機(jī)關(guān)審批批準(zhǔn)后可以自主安排采伐，生產(chǎn)的木材自主銷售。各地鼓勵(lì)商品林林權(quán)主體自主制定森林經(jīng)營(yíng)方案。但由于林農(nóng)自身的局限性，往往使其森林經(jīng)營(yíng)方案隨意性大、準(zhǔn)確性不夠、采伐限額不合理，森林經(jīng)營(yíng)方案很難獲得政府審批通過。因此，實(shí)踐中大多地方依然是由政府制定森林經(jīng)營(yíng)方案，確定采伐指標(biāo)。森林經(jīng)營(yíng)方案編制往往缺乏林業(yè)專家建議和林農(nóng)參與，編制人員專業(yè)性不夠，自然編制質(zhì)量也不容樂觀。在編制內(nèi)容上，往往缺乏科學(xué)預(yù)見性，指標(biāo)和措施均落實(shí)到小班和具體年度，在經(jīng)營(yíng)期內(nèi)沒有調(diào)整和修訂余地，缺乏靈活性，應(yīng)變能力差。加之政府過度干預(yù)商品林林權(quán)行使，嚴(yán)重侵害了商品林林權(quán)人的經(jīng)濟(jì)利益。

2.采伐限額制度中存在的問題

采伐限額制度設(shè)置的目的在于通過對(duì)森林采伐數(shù)量的控制來實(shí)現(xiàn)森林面積、積蓄量的增長(zhǎng)。中國(guó)一直以來都對(duì)商品林的采伐規(guī)定有嚴(yán)格的限額制度，但在2008年國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》中，國(guó)家提出了改革商品林采伐限額管理制度，對(duì)商品林，農(nóng)民可依法自主決定經(jīng)營(yíng)方向和經(jīng)營(yíng)模式，生產(chǎn)的木材自主銷售。此后，各地相應(yīng)“林改”號(hào)召，紛紛制定了放寬商品林采伐限額的相關(guān)規(guī)定。對(duì)商品林限額采伐的規(guī)定，經(jīng)歷了從嚴(yán)格限制到放寬限制的發(fā)展歷程。

由于商品林林權(quán)人是站在市場(chǎng)前沿的沖鋒者，只有商品林林權(quán)人才能充分觸摸到市場(chǎng)的需求，因此，由他們自行決定商品林采伐數(shù)額符合市場(chǎng)規(guī)律。但在中國(guó)，商品林采伐限額是根據(jù)政府編制的森林經(jīng)營(yíng)方案確定的，僵硬的采伐指標(biāo)不能夠適應(yīng)靈活的市場(chǎng)需求。商品林的基本屬性是可自由流通的商品，以追求經(jīng)濟(jì)效益最大化為主要目的。商品林林權(quán)具有物權(quán)屬性，允許林權(quán)人處分自己所有之物。商品林采伐限額的規(guī)定，使得商品林林權(quán)人自由采伐權(quán)受到限制，導(dǎo)致商品林流轉(zhuǎn)不暢，供需關(guān)系失衡，采伐的商品林不能滿足木材的市場(chǎng)化需求，從而阻礙商品林林業(yè)發(fā)展。

3.采伐許可證制度中存在的問題

《森林法》第32條規(guī)定:“采伐林木必須申請(qǐng)采伐許可證，按許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐;農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個(gè)人所有的零星林木除外?！辈煞ピS可證制度能夠防止林權(quán)主體超額采伐、濫用采伐權(quán)，保證森林采伐行為能夠按照核定的采伐限額進(jìn)行，林業(yè)部門也正是通過核發(fā)采伐許可證來實(shí)現(xiàn)對(duì)采伐限額的監(jiān)督管理。但現(xiàn)行的采伐許可證制度仍存在僵化的問題，嚴(yán)重束縛了商品林林權(quán)人的經(jīng)營(yíng)積極性。由于商品林林權(quán)人是在商品林培育成熟后再向林業(yè)部門申請(qǐng)采伐許可證，采伐許可證的下發(fā)需要行政審批，而政府部門普遍存在行政權(quán)力濫用、超限額發(fā)證、發(fā)人情證和關(guān)系證的現(xiàn)象，因此，商品林林權(quán)人最終能否及時(shí)申請(qǐng)到采伐許可證，自己培育的成果能否最終為自己帶來利益，這些問題始終處于不確定狀態(tài)，這樣就會(huì)極大地挫傷商品林林權(quán)人的經(jīng)營(yíng)積極性。

(三)商品林流轉(zhuǎn)中存在的問題

商品林流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)商品林資源與市場(chǎng)要素有機(jī)結(jié)合、促進(jìn)林業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、集約化經(jīng)營(yíng)的重要手段。廣義上的商品林流轉(zhuǎn)包括商品林林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、商品林地役權(quán)流轉(zhuǎn)、商品林抵押權(quán)流轉(zhuǎn)、商品林采伐權(quán)流轉(zhuǎn)和商品林木材流轉(zhuǎn)等。其中，商品林林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是指不改變林地用途，將林地使用權(quán)及其上的商品林林木所有權(quán)依法由一方轉(zhuǎn)移給另一方的行為。流轉(zhuǎn)可采取轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、租賃、作價(jià)入股等方式進(jìn)行。商品林采伐權(quán)流轉(zhuǎn)是商品林所有權(quán)中處分權(quán)能的表現(xiàn)，是指商品林林權(quán)主體通過合同約定，將商品林的采伐權(quán)轉(zhuǎn)讓給受讓方的行為，轉(zhuǎn)讓后，受讓方按照采伐制度規(guī)定和合同約定享有采伐權(quán)，可以采伐商品林林木，享有對(duì)采伐后的商品林木材的所有權(quán)。究其實(shí)質(zhì)，商品林采伐權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系中，轉(zhuǎn)讓方依然享有林地使用權(quán)及其上附著物(未采伐的林木)的所有權(quán)，受讓方僅僅取得的是商品林林木的采伐權(quán)和采伐的木材的所有權(quán)，并非商品林林權(quán)的全部。商品林木材流轉(zhuǎn)是指采伐后具有完全商品屬性的木材的交易、擔(dān)保等行為。此時(shí)的木材已脫離林木，成為獨(dú)立的商品。

筆者主要針對(duì)商品林采伐權(quán)流轉(zhuǎn)和商品林木材流轉(zhuǎn)中存在問題進(jìn)行分析。

(1)商品林采伐權(quán)的受讓方濫用采伐權(quán)。商品林采伐權(quán)流轉(zhuǎn)后，由于林地使用權(quán)人身份未變，商品林采伐權(quán)的受讓方往往出現(xiàn)無視采伐限額規(guī)定，采伐中無視森林防火、病蟲害防治、珍貴、瀕危、稀有、有益動(dòng)植物保護(hù)、再造林等問題，導(dǎo)致林地生產(chǎn)力下降，森林生態(tài)功能被破壞。

(2)在商品林木材流轉(zhuǎn)中，還存在著運(yùn)輸管制、壟斷交易等限制。中國(guó)各地均有規(guī)定，商品林采伐木材可以進(jìn)入市場(chǎng)流通，但必須辦理木材運(yùn)輸證，商品林木材交易應(yīng)該在政府指定場(chǎng)所進(jìn)行。這些規(guī)定顯然與商品林林權(quán)的私權(quán)屬性相沖突，與商品林的商品屬性相沖突，不利于商品林流轉(zhuǎn)。

(3)商品林流轉(zhuǎn)中的信息不對(duì)稱，政府公共服務(wù)能力差。信息是商品林流轉(zhuǎn)得以有效運(yùn)行的重要基礎(chǔ)，在商品林流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)信息不對(duì)稱，會(huì)造成流轉(zhuǎn)雙方間的利益失衡，影響社會(huì)公平、公正原則以及林業(yè)資源配置的效率。但在商品林流轉(zhuǎn)中，本應(yīng)起主導(dǎo)作用的政府，卻表現(xiàn)出公共服務(wù)能力差，對(duì)信息的搜集、公開、公示遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足商品林流轉(zhuǎn)要求。

(4)權(quán)力尋租。在商品林流轉(zhuǎn)中，政府享有著龐大的管制權(quán)。一些政府官員在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中利益的驅(qū)動(dòng)下，很容易變?yōu)槿缍刨澠嫦壬f的“盈利性經(jīng)紀(jì)人”，背離公共利益的看守職責(zé)，造成基層權(quán)力的濫用，出現(xiàn)“經(jīng)紀(jì)人統(tǒng)治”［5］。政府官員在商品林流轉(zhuǎn)中，濫用權(quán)力進(jìn)行尋租，嚴(yán)重阻礙了商品林流轉(zhuǎn)和市場(chǎng)資源配置的優(yōu)化。

(四)商品林景觀開發(fā)利用中存在的問題

森林景觀開發(fā)利用權(quán)是以依附于林地、森林、林木之上的景觀為權(quán)屬客體的一種權(quán)屬［6］。商品林林權(quán)人在基于生態(tài)需求的情況下，在不改變林權(quán)主體的條件下，可以自由決定對(duì)商品林景觀進(jìn)行開發(fā)利用，包括決定景觀項(xiàng)目的建設(shè)、決定是否將商品林轉(zhuǎn)化為生態(tài)公益林。商品林景觀開發(fā)利用權(quán)是商品林林權(quán)主體行使處分權(quán)的表現(xiàn)。雖然法律賦予商品林林權(quán)主體享有景觀開發(fā)利用權(quán)，但在權(quán)利行使過程中，依然存在著這些問題:景觀開發(fā)利用的經(jīng)費(fèi)由誰負(fù)擔(dān)?誰對(duì)已經(jīng)完成的景觀項(xiàng)目享有權(quán)利?商品林轉(zhuǎn)化為公益林后，是否應(yīng)由政府補(bǔ)償林權(quán)主體?商品林林權(quán)主體這個(gè)經(jīng)濟(jì)人的本性具有逐利性，這些問題不得以有效解決，商品林的景觀開發(fā)利用權(quán)基本就不會(huì)實(shí)施。

三、商品林林權(quán)行使的思考和建議

(一)確立商品林林權(quán)自由行使與政府適度干預(yù)相結(jié)合的原則

隨著近代民法的發(fā)展，原有的所有權(quán)絕對(duì)化逐步演化為所有權(quán)社會(huì)化，所有權(quán)的行使受制于公共利益。法律對(duì)私人所有權(quán)的限制取決于所有權(quán)客體及其所負(fù)載的社會(huì)功能［7］。所有權(quán)客體所負(fù)載的社會(huì)功能越多，法律對(duì)所有權(quán)的限制也越大［8］。由于商品林是一種森林資源，其不僅承載著經(jīng)濟(jì)利益，還承載著生態(tài)利益，因此，商品林林權(quán)行使過程中，林權(quán)人的所有權(quán)或用益物權(quán)還應(yīng)當(dāng)受到生態(tài)利益這種公共利益制約。

在商品林林權(quán)改革中，我們不僅要強(qiáng)調(diào)商品林林權(quán)人的權(quán)利，還要重視對(duì)商品林林權(quán)人的約束。如果過度強(qiáng)調(diào)商品林林權(quán)人的私權(quán)利，就可能導(dǎo)致權(quán)利濫用，造成生態(tài)環(huán)境的破壞;如果過度加強(qiáng)政府干預(yù)，也會(huì)侵犯商品林林權(quán)人的經(jīng)濟(jì)利益。因此，要解決商品林林權(quán)行使中的經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)利益的沖突、私權(quán)利和公權(quán)力的沖突，消除商品林林權(quán)行使中的各種障礙，首先就應(yīng)確立一個(gè)基本的原則:商品林林權(quán)的自由行使與政府適度干預(yù)相結(jié)合原則。充分保障商品林林權(quán)行使的私權(quán)性，但同時(shí)，政府基于生態(tài)考量，可以對(duì)商品林林權(quán)人作出適度的干預(yù)管制，這些干預(yù)管制應(yīng)以生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展為目標(biāo)，為商品林林權(quán)人建立一套生態(tài)的、經(jīng)濟(jì)的、有保障的林權(quán)行使機(jī)制。

(二)完善商品林采伐管理制度

1.形成系統(tǒng)的森林經(jīng)營(yíng)方案編制體系

良性客觀的森林經(jīng)營(yíng)方案是采伐限額制度和許可證制度的基礎(chǔ)，是保障商品林經(jīng)濟(jì)功能和生態(tài)功能協(xié)調(diào)發(fā)展的基本前提，也是林業(yè)主管部門管理、檢查和監(jiān)督森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的重要依據(jù)。在編制中，應(yīng)當(dāng)組織一定數(shù)量的林業(yè)專家，并采取聽證會(huì)方式，廣泛征求林農(nóng)的意見，使編制人員結(jié)構(gòu)合理，編制程序民主化，編制出高質(zhì)量的方案。在編制內(nèi)容上，應(yīng)當(dāng)遵循有利于提高森林生態(tài)系統(tǒng)整體功能、保護(hù)生物多樣性、提高商品林林權(quán)人的經(jīng)濟(jì)效益、促進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展的原則，逐步形成系統(tǒng)的森林經(jīng)營(yíng)方案編制體系。

2.取消采伐限額管理制度

分析中國(guó)商品林限額采伐管理規(guī)定的歷史演變，我們發(fā)現(xiàn)了從嚴(yán)格限制到放寬限制的過程，這是由商品林林權(quán)性質(zhì)所決定的。法律通過對(duì)商品林和生態(tài)公益林的劃分，明確了兩種森林經(jīng)營(yíng)目標(biāo)上的區(qū)別，即商品林是以追求經(jīng)濟(jì)利益最大化為其目標(biāo)，生態(tài)公益林是以維護(hù)生態(tài)利益最大化為其目標(biāo)。政府劃定生態(tài)公益林的用地面積時(shí)，是森林積蓄量、森林覆蓋率等生態(tài)指標(biāo)為前提，劃定的生態(tài)公益林足以實(shí)現(xiàn)維護(hù)森林生態(tài)功能的各項(xiàng)指標(biāo)。那么，商品林就無需承載不必要的負(fù)擔(dān)，只需發(fā)揮自己的經(jīng)濟(jì)功能。因此，取消商品林采伐限額管理制度，逐步實(shí)現(xiàn)由經(jīng)營(yíng)者完全按照市場(chǎng)需求自主經(jīng)營(yíng)、自主采伐、自主交易，這不僅滿足了商品林的商品屬性和商品林林權(quán)的物權(quán)屬性，也順應(yīng)了商品林采伐的發(fā)展趨勢(shì)。

3.嚴(yán)格實(shí)施采伐許可證頒發(fā)制度，加強(qiáng)政府監(jiān)管

森林是可再生資源，并非一定要禁止、限制采伐。相反，合理的采伐對(duì)優(yōu)化森林資源結(jié)構(gòu)有益，即使在資源相對(duì)稀缺的情況下，也是如此。因此，采伐政策的根本出發(fā)點(diǎn)是促進(jìn)森林更新、森林恢復(fù)，維護(hù)生態(tài)平衡。西方多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家雖沒有對(duì)商品林規(guī)定采伐限額，但基本上都規(guī)定了采伐前的申報(bào)許可制度，并形成了一套完整的管理體系，以保障森林的可持續(xù)發(fā)展。采伐許可證制度的實(shí)施，可以防止因?yàn)E伐而引起生態(tài)失衡、環(huán)境破壞等問題。

應(yīng)通過立法簡(jiǎn)化采伐許可證的頒發(fā)程序，弱化行政審批權(quán)限，按照商品林林權(quán)人的申報(bào)，在確保不會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)產(chǎn)生較大影響和符合采伐技術(shù)指標(biāo)的前提下，核準(zhǔn)通過并頒發(fā)采伐許可證。同時(shí)，還應(yīng)完善政府監(jiān)管體系，建立起伐前計(jì)劃、伐中監(jiān)管、伐后驗(yàn)收的制度體系。由于森林資源的復(fù)雜性和計(jì)劃、監(jiān)管、驗(yàn)收的技術(shù)性，往往需要大量的人力、財(cái)力支撐，使林業(yè)部門因執(zhí)行成本過高而導(dǎo)致執(zhí)行難以進(jìn)行。因此，在政府監(jiān)管過程中，可以充分發(fā)揮政府監(jiān)管、商品林林權(quán)人自律和公眾的社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的原則，使監(jiān)管落在實(shí)處。

(三)完善商品林流轉(zhuǎn)制度

1.取消木材運(yùn)輸證和指定交易場(chǎng)地的相關(guān)規(guī)定

木材一旦被商品林林權(quán)人砍伐后，不再發(fā)揮林木的生態(tài)價(jià)值，僅僅是一種可交易的商品。從物權(quán)法角度看，木材是動(dòng)產(chǎn)，屬于商品林林權(quán)人所有，所有權(quán)人享有占有、使用、收益和處分的權(quán)能。嚴(yán)格意義上講，木材所有權(quán)并非林權(quán)，其已脫離了森林所承載的基本義務(wù)——生態(tài)義務(wù)。由于脫離了生態(tài)義務(wù)，木材就成為了完全商品化的產(chǎn)物，符合商品的基本屬性，完全可以自由流通。包括運(yùn)輸、交易方式、交易場(chǎng)所都應(yīng)由所有權(quán)人自由支配，政府無權(quán)干預(yù)管理所有權(quán)人的支配權(quán)。

2.構(gòu)建信息披露平臺(tái)，提高政府公共服務(wù)能力

在商品林流轉(zhuǎn)中，政府必須嚴(yán)格約束自身的行為，明確自己的職責(zé)，在保障商品林林權(quán)人和林權(quán)交易市場(chǎng)獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，通過有效、合法、透明的方式對(duì)商品林林權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)管。信息透明是預(yù)防權(quán)力尋租的良好方式。首先，政府要確立信息披露標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一各類林權(quán)交易的術(shù)語和統(tǒng)計(jì)指標(biāo)以及信息披露的主體和時(shí)間、內(nèi)容和程序等;其次，要建立規(guī)范的信息披露渠道［5］。以便商品林林權(quán)人及時(shí)了解林權(quán)交易市場(chǎng)的供需狀況及交易情況，從而規(guī)范流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

3.做好商品林流轉(zhuǎn)的后續(xù)監(jiān)管，維持商品林的生態(tài)價(jià)值

商品林不僅是可經(jīng)營(yíng)的社會(huì)資產(chǎn)，也是自然資源的重要組成部分。因此，政府應(yīng)對(duì)流轉(zhuǎn)后的商品林林權(quán)行使進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，確保商品林資源的可持續(xù)發(fā)展。商品林流轉(zhuǎn)后的監(jiān)督重點(diǎn)應(yīng)放在伐后再造林問題上。伐后再造林是對(duì)商品林所有權(quán)的一種限制，是一種法定義務(wù)、附隨義務(wù)，應(yīng)由林業(yè)部門責(zé)令商品林林權(quán)人在采伐后限期更新，以彌補(bǔ)商品林采伐后對(duì)生態(tài)的影響。

(四)完善景觀開發(fā)利用權(quán)

商品林景觀開發(fā)利用權(quán)是商品林林權(quán)人的一項(xiàng)權(quán)利內(nèi)容，商品林林權(quán)人有權(quán)自主決定對(duì)林地及商品林的景觀開發(fā)利用，并由商品林林權(quán)人享有景觀開發(fā)利用的收益。針對(duì)景觀開發(fā)利用權(quán)中存在的問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)本著“誰負(fù)擔(dān)，誰收益”的原則，景觀開發(fā)利用的經(jīng)費(fèi)應(yīng)由商品林林權(quán)人自行負(fù)擔(dān)。景觀開發(fā)利用項(xiàng)目已脫離了商品林經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)，商品林林權(quán)人可以自主開發(fā)，也可以與他人合作開發(fā)，或者轉(zhuǎn)讓景觀開發(fā)利用權(quán)由他人開發(fā)。完成景觀項(xiàng)目開發(fā)后，商品林林權(quán)人或者合作方、受讓方依照與商品林林權(quán)人的合同約定享有景觀項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)。商品林是否轉(zhuǎn)化為生態(tài)公益林，這是商品林林權(quán)人的合法權(quán)利。由于轉(zhuǎn)化后帶來了積極的生態(tài)效益，因此應(yīng)由政府給予充分的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。只有解決了景觀開發(fā)利用權(quán)的問題，商品林林權(quán)人的權(quán)利才能充分實(shí)現(xiàn)。

［1］中國(guó)森林資源第七次全國(guó)森林資源清查［EB/OL］.ht－tp://www.forestry.gov.cn/portal/main/s/58/content －447150.html.

［2］柏廣新.關(guān)于對(duì)商品林進(jìn)行商品化經(jīng)營(yíng)的探討［J］.林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2009(8):34－40.

［3］李瑞娥，馮濤.林權(quán)改革:如何使“雙重屬性產(chǎn)權(quán)”并行不悖［J］.西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，(2010)1:27－32.

［4］周伯煌.論我國(guó)林業(yè)物權(quán)制度的完善［J］.河北法學(xué)，2010(5):141－147.

［5］朱春燕，孫雙義.林權(quán)流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)察制度與政府監(jiān)管［J］.林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2010(7):20 －22，82.

［6］樊喜斌，劉紅梅，王克強(qiáng)，等.我國(guó)林權(quán)及其流轉(zhuǎn)體系亟待完善［J］.中國(guó)林業(yè)產(chǎn)業(yè)，2008(5):76－80.

［7］馬俊駒，江海波.論私人所有權(quán)自由與所有權(quán)社會(huì)化［J］.法學(xué)，2004(5):83－91.

［8］曼弗雷德沃爾夫.物權(quán)法［M］.吳越，李大雪，譯.北京:法律出版社，2002:40.

Problems and Solutions in the Exercise of Commercial Forest Rights

LIU Dan
(College of Law，Chongqing University，Chongqing 400044，P.R.China)

Commercial forests possess properties of merchant resources;the purpose of operating them is to maximize benefits， which is different from eco－public forests.Commercial forest rights have the basic feature of private rights， people who enjoy the rights pursuit the use value of commercial forests.Meanwhile， commercial forest rights are confronted with governmental intervention and adjustment which are in view of ecological requests，and this makes them possess the content of public power as well.The rightful owners are facing conflicts between commercial benefits and ecological benefits during the use of commercial forest;there are also several problems in the systems of felling， circulation， scenery developing and utilizing， etc.This article analyzes the problems in the exercise of commercial forest rights;proposes the view of establishing a principle which keeps a balance between free use in commercial forest rights and reasonable governmental intervention;what's more， this article gives out suggestions and solutions to these problems， emphasizes that it is essential to strengthen the directorial impact of operating schemes on commercial forests， abolish quota systems on felling， enhance supervision from government， delegate powers to commercial forest right－owners progressively.

commercial forest;forest rights;problems;suggestion

D922.63

A

1008－5831(2011)06－0096－06

2011－09－29

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)科研專項(xiàng)人文社會(huì)科學(xué)類重大項(xiàng)目“集體林權(quán)制度創(chuàng)新研究”(CDJSK100192)

劉丹(1974－)，女，四川射洪縣人，重慶大學(xué)法學(xué)院副教授，主要從事民商法、環(huán)境法研究。

(責(zé)任編輯 胡志平)