廖 丹

1923年民國憲法之價值評析

廖 丹

從1913年《天壇憲草》至1923年《中華民國憲法》止,中國進行了長達10年的立憲努力,但最終產(chǎn)生了一部“賄選憲法”。這部憲法從其產(chǎn)生就具有兩面性:一方面,在文本上體現(xiàn)了當時立憲的先進水平,具有正面意義;另一方面,在本質(zhì)上不具有合法性,并對中國憲政的進程產(chǎn)生極壞的影響。這次立憲行為也反映出憲政文化和基礎(chǔ)的缺乏是當時中國憲政追求的主要障礙。

民國憲法;賄選;憲政;價值

1923年的《中華民國憲法》是中國歷史上第一部正式頒行的憲法。這部憲法在《天壇憲草》的基礎(chǔ)上斟酌十年而成。雖然從形式上看,整部憲法結(jié)構(gòu)完整,邏輯嚴密;在內(nèi)容上吸收了各國立憲的先進理念,是一部反映當時最高水平的憲法。但是,這又是一部具有先天缺陷的憲法。十年間憲法會議數(shù)度解散,備受磨難。多數(shù)議員已經(jīng)放棄了對憲法的尊重和憲政的信念,幾年未決之國家大法,竟因賄選而成。賄選的惡果在于使憲法喪失了合法性基礎(chǔ),摧毀了人民對憲政的信心,憲政讓位于專制政治。中國的第一次立憲實踐以失敗而告終,而憲法作為立國之本的選擇逐漸淡出人民的視野。

這部憲法只存在了一年多就隨著賄選總統(tǒng)的垮臺悄然而止。也許它的實際壽命還要再短些,因為這部憲法從來就沒有被實施過。從它通過的第一天起,就注定了被拋棄的必然命運。但是,這部憲法留給我們更多的是它的標本價值,它是近百年來中國人民追求民主與憲政坎坷之路的縮影,值得我們深入地考察和反思。

一、矛盾性:《中華民國憲法》的首要特征

歷經(jīng)十年的制憲歷程是我國近代腐朽的軍閥政治的縮影,而這部長達141條的中華民國憲法又是鴉片戰(zhàn)爭以降,那些最先接觸到西方先進文化的人們力圖改造中國,追求民主共和的結(jié)晶。這部憲法也是充滿矛盾的憲法,先進的憲法文本、制憲理念與反動落后的本質(zhì)。

(一)轉(zhuǎn)型時期的民主憲法

公認的近現(xiàn)代憲法分類是以1919年德國《魏瑪憲法》和1918年《蘇俄憲法》為標準。中華民國憲法雖然成于1923年,正處于由近代憲法向現(xiàn)代憲法過渡時期。雖然在制憲過程中已經(jīng)開始注意吸收新的憲法思潮影響,但從最后完成的制憲文本來看,仍然是一部典型的近代憲法。一般認為,近代憲法和現(xiàn)代憲法的區(qū)別主要在兩方面:其一,公民權(quán)利由第一代向第二代發(fā)展。近代憲法的公民權(quán)利被局限在第一代人權(quán),即包括人身自由、精神自由和經(jīng)濟自由等“三大自由”在內(nèi)的自由權(quán)?，F(xiàn)代憲法則包括第二代人權(quán),主要是以勞動權(quán)、受教育權(quán)、休息權(quán)等為代表的社會權(quán)。其二,國家權(quán)力從單純的限制轉(zhuǎn)向擴張。近代憲法主要目標是對國家權(quán)力的控制,而現(xiàn)代憲法則不再僅把目光集中在規(guī)范和控制國家權(quán)力上,更強調(diào)權(quán)力的能動性。國家要積極行使權(quán)力,為社會提供更多的服務(wù)和福利,表現(xiàn)在憲法中就是憲法大量出現(xiàn)經(jīng)濟、社會、文化方面的條款。

1923年的中華民國憲法在第四章中確認的14項權(quán)利,明顯的屬于第一代權(quán)利。勞動權(quán)、休息權(quán)等二代人權(quán)還不見蹤影。受教育被規(guī)定為義務(wù),這就意味著受教育僅僅是個人應(yīng)當承擔的責任,還沒有上升為一種可以向國家要求的積極權(quán)利。此外,從憲法結(jié)構(gòu)上看,也缺少現(xiàn)代憲法所有的經(jīng)濟制度、文化制度、教育勞動制度等內(nèi)容的規(guī)范。因而,1923年的民國憲法沒有能反映出世界立憲的最新成果。憲法的基本思路仍處于消極限權(quán)而不是積極保障,因此應(yīng)被劃入近代憲法的范圍。但實際上,這一遺憾并不是由于立憲者眼光狹隘所造成的。從1913年的天壇憲草開始,民國的制憲者們已經(jīng)開始注意到了世界憲法發(fā)展的潮流,并給予了密切的關(guān)注。1922年憲法起草委員會就建議增加“國民教育”、“國民生計”兩章。1923年4月27日,憲法起草委員會在將這兩章制定完畢,提交憲法會議,“查此次審議會審議報告,以關(guān)于國民生計、在憲法上有規(guī)定之必要,議定交由本委員會討論起草。”生計章共7條,包括: 1、國民有勞動之義務(wù);2、勞工及精神勞動受國家之保護。教育章共7條,包括:1、教育主旨為致力于人格完成,發(fā)展民主國之國民精神;2、義務(wù)教育學年以6年為限;3、未受教育之成年,國家及地方應(yīng)予以補習之機會;4、國家應(yīng)保護學術(shù)上之研究。很可惜的是,這些具有現(xiàn)代憲法精神的內(nèi)容,因曹錕賄選,議員們急于通過憲法掩天下人之口,因而將生計、教育兩章略去后匆匆將憲法通過。

(二)內(nèi)容和形式先進的憲法

雖然這部憲法長期以來背負著“賄選憲法”的惡名,歷來是人們抨擊的對象。但客觀的說,這是一部制定的良好、反映了先進的憲政理念、代表了當時最高水平的憲法。在篇幅上,1923年的憲法三倍于《臨時約法》、近兩倍于《天壇憲草》。在天壇憲草的基礎(chǔ)上,刪除國會委員會一章,增加了主權(quán)、地方制度和國權(quán)三章。篇幅的增加使得整部憲法在結(jié)構(gòu)上更加合理,內(nèi)容上更加完整。這些刪改是以維護憲政精神,限制專斷權(quán)力的原則。憲法在序言中就指明制憲的目的是“為發(fā)揚國光,鞏固國圉,增進社會福利,擁護人道尊嚴,制茲憲法?！本唧w在憲法內(nèi)容的設(shè)計上,也確實體現(xiàn)了這一原則。與在袁世凱指示下的《中華民國約法》相比,有著根本性的進步。

此外,在制憲過程中,根據(jù)時局的發(fā)展,也能及時總結(jié)經(jīng)驗和教訓,并做出有針對性地修改。如對待省制問題,憲法在原則性與靈活性間兼顧。整個民國時期,地方分裂始終是一個嚴重的問題,憲法充分表達出了對解決這一問題的努力。首先,憲法確立了中國是一個統(tǒng)一國家的前提。憲法第1條國體規(guī)定“中華民國永遠為統(tǒng)一民主國”,在第138條又確定,“國體不得為修正之議題”。同時,又考慮到當時中國實際上已處于半分裂的實際情況,作出一定的妥協(xié)。因此,在正文中增加兩章省制內(nèi)容。擴大省的自治權(quán),給予省一定的獨立自主地位。

制憲的過程雖然坎坷,國會也兩度被非法解散,一直處于北洋軍閥的干涉和恐嚇之下。但是,該憲法仍然堅持保障人民權(quán)利、限制專斷權(quán)力的基本原則。如1916年國會復會后,就有議員有感于袁世凱復辟亂政,提出增加主權(quán)的規(guī)定。因此,憲法第2章主權(quán)規(guī)定“中華民國主權(quán),屬于國民全體”,由此確立了人民主權(quán)原則。其余各章條文的增減基本上也是圍繞這一原則進行的。如刪除國會委員會全章;刪除總統(tǒng)的緊急教令權(quán)、榮典權(quán);刪除國會臨時會之牒集、刪除現(xiàn)行租稅,未經(jīng)法律變更者,仍舊照收等規(guī)定;增加“人民自由權(quán),凡無背于憲政原則者,皆承認之”、“最高法院院長之任命,須經(jīng)參議院之同意”等條文。在憲法的結(jié)尾處又增加一條,“憲法非依本章所規(guī)定之修正程序,無論經(jīng)何種事變,永不失其效力?！泵魇緫椃ǖ淖罡咝?禁止隨意廢棄根本大法,以保障憲法的穩(wěn)定性。

(三)不具有合法性的憲法

列寧曾指出:“當法律同現(xiàn)實脫節(jié)的時候,憲法是虛假的;當它們是一致的時候,憲法便不是虛假的。”①《列寧全集》第15卷,人民出版社1988年,第309頁。這部“賄選憲法”無疑就是列寧所說虛假憲法的典型。憲法并不是簡單的作為一個紙面的文件存在的,無論其內(nèi)容如何的漂亮,結(jié)構(gòu)如何的完整,但如立憲權(quán)的來源不具有合法性,憲法是舞弊的副產(chǎn)品。那么,從本質(zhì)上來說就已經(jīng)喪失了合法存在的基礎(chǔ),也自然得不到遵守。

雖然許多具有進步思想的人士對制憲充滿了希望,傾注了大量的精力和熱忱,但正掌握政權(quán)的北洋政府和地方軍閥們從來就沒有真心實意地希望在中國實施民主、憲政。無論是段祺瑞政府、徐世昌政府還是曹錕政府,都是懷著這樣那樣的目的才玩起召集國會、制定憲法的把戲。制憲只不過成為他們遮掩獨裁統(tǒng)治的幌子,一旦他們發(fā)現(xiàn),憲法或者國會威脅到其統(tǒng)治,便毫不猶豫地解散國會,放棄憲法。如憲法雖然規(guī)定,“中華民國人民依法律有訴訟于法院之權(quán)”,“法官獨立審判,無論何人,不得干涉之”,但與上述憲法規(guī)定相抵觸,剝奪犯罪嫌疑人上訴權(quán)、軍人干預司法的《懲治盜匪法》仍然繼續(xù)有效。這也從另一個方面說明了,當時的北洋政府能容忍憲法會議制定這樣一部具有進步色彩的憲法,不是因為他們不擔心自己的權(quán)力會受到限制,而是因為他們根本就沒有實施憲法的愿望。他們將憲法視若無物,因此也就由得國會去自己折騰了。正如孫中山先生所說:“邇者曹錕以非法行賄,尸位北京,亦嘗借所謂憲法以為文飾之具矣,而其所為,乃與憲法若風馬牛不相及?！雹佟秾O中山選集》下卷,中華書局1982年,第522頁。

二、憲政理念的崩潰:《中華民國憲法》的政治遺產(chǎn)

“豬仔議員”通過憲法,本意是為掩飾賄選,但除了上海議員反對激烈外,各界人士普遍對這部“賄選憲法”反應(yīng)冷淡。這表明,“賄選憲法”已經(jīng)超出了賄選本身,損害的已經(jīng)不止是這部憲法更是人們對憲政道路的選擇,對憲政的信心。這種影響可以從兩方面表現(xiàn)出來。

1.從短期來看,“賄選憲法”損害了這部憲法本身的有效性。賄選使議員們集十年之力而成的大典,變成具文,憲法喪失了道德基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ),不具有合法性,無法被國家所接受。當時在如何處理這部憲法上,存在三種不同的觀點:(1)承認憲法的有效性。該觀點認為憲法和賄選是兩碼事,議員們賄選總統(tǒng),并不代表憲法本身也是因賄選而成。且這部憲法雖然是為掩飾賄選,但本身還是制定得比較好,因此,應(yīng)當實行。這一觀點在北方頗具市場。(2)否認憲法有效性。部分留在上海的國會議員出于自身利益考慮,一方面反對北京國會制定的憲法,但另一方面仍寄希望保持約法所賦予的制憲權(quán),使自己能繼續(xù)享有制憲的權(quán)力。在否認北京國會的同時,湯漪主張在憲政和代議制原則下重訂憲法。(3)主張推翻法統(tǒng)。以國民黨為代表的激進派持此看法?？偠灾?對這部憲法反對的聲音遠遠的壓過了支持的聲音。該憲法既得不到普通大眾的支持,在北洋政府內(nèi)部也視之為具文。因而自生效之日起,就宣布了這部憲法的死亡。

2.從長期來看,”賄選憲法”摧毀了自辛亥革命以來人們對憲法的信念和追求。1911年武昌的槍聲打破了封建專制主義的統(tǒng)治,滿清政府既然被推倒,人們當然就認為民主、共和、憲政會自然的來到。甚至如孫中山這樣的偉人也樂觀的認為,辛亥革命的勝利,必定會使得專制政體,乃至帝王思想“不謀而絕跡于天下”②《孫中山選集》上卷,中華書局1982年,第94頁。,因此,“今滿政府已去,共和政體已成,民族、民權(quán)二大綱已達目的,今后吾人之所急宜進行者,即民生主義?！雹邸秾O中山選集》上卷,第338頁。正是這種樂觀的態(tài)度,使舉國上下雖然歷經(jīng)坎坷,卻始終對共和、民主充滿期望。其間,兩次復辟,國會兩次被解散,人們?nèi)詧?zhí)著恢復法統(tǒng),堅持制憲。但是,“賄選憲法”使得人們對堅持十數(shù)年的法統(tǒng)深感失望。人們發(fā)現(xiàn),民主和憲政并不能為他們帶來安定、富足的生活,甚至比滿清政府時期還有所不如。此時的國會和政府已經(jīng)喪失了道德基礎(chǔ),憲法作為政治話語的中心地位喪失,有識之士紛紛另尋富國強民之路。就連孫中山也隨著時局的發(fā)展對西式的民主、憲政失去了信心。他認為西方的代議制已經(jīng)走到了盡頭,“歐美人爭民權(quán),以為得到了‘代議政體’,便算是無上的民權(quán),……大家都知道現(xiàn)代的代議士,都變成了‘豬仔議員’。有錢就賣身,分贓貪利,為全國人民所不齒?！蠹覍τ谶@種政體,如果不去聞問,不想挽救,把國事都托付到一般‘豬仔議員’,讓他們?nèi)y作亂為,國家前途是危險的。所以,外國人所希望的‘代議政體’,以為就是人類和國家的長治久安之計,那是不足信的。”①《孫中山選集》下卷,第721～722頁。因此,在看到中國的立憲注意實踐遭到徹底的失敗后,孫中山轉(zhuǎn)變了觀念,開始追求“強力政府”,“一黨專政”這樣一種專制主義。他確立了“以黨治國”這種威權(quán)主義治理模式,不再一味的強調(diào)民主,寄希望于精英。他希望以強有力的政黨奪取政權(quán),并運用政權(quán)訓練大眾,培育社會憲政基礎(chǔ),以最終實現(xiàn)民主政治。即“訓練清朝遺民,而成為民國之主人翁,以行此直接民權(quán)也。”②王人博《:憲政文化與近代中國》,法律出版社1997年,第352頁。因此,雖然他曾嚴厲的批評過梁啟超的“開明專制”,但最終又回到了相同的地方。

隨后在1924年1月召開的國民黨一大,孫中山在大會開幕詞中宣布大會的任務(wù),“第一件是改組國民黨,要把國民黨再來組織成一個有力量有具體的政黨;第二件就是用政黨的力量去改造國家。”孫中山此時已經(jīng)徹底的放棄了對所謂的法統(tǒng)的維護,開始具體的實踐“以黨治國”思想,以“黨治”代替了憲治。與此同時,北方的段祺瑞執(zhí)政也用“法統(tǒng)已壞,無可因襲”給予了同樣的回答。

三、憲政基礎(chǔ)的缺失:對《中華民國憲法》的反思

北洋立憲的失敗,雖然有偶然的因素,但糾其根本原因,則在于缺乏憲政基礎(chǔ)。憲法作為一種上層建筑它的存在是需要相應(yīng)的社會基礎(chǔ)的,離開了這個基礎(chǔ),憲法就無法存在。有學者把憲法產(chǎn)生的條件概括為三個:“1、比較發(fā)達的商品經(jīng)濟是近代憲法產(chǎn)生的經(jīng)濟條件;2、比較發(fā)達的民主政治是近代意義憲法產(chǎn)生的政治條件;3、民主的、大眾的和科學的文化是憲法產(chǎn)生的思想文化條件?！雹壑苋~中《:憲法》,高等教育出版社、北京大學出版社2000年,第54～56頁。毫無疑問,剛推翻滿清統(tǒng)治民國社會并沒有憲法產(chǎn)生的這三個條件。因此,中國歷史上的第一次立憲高潮到此為止也是歷史發(fā)展的必然了。

從文化基礎(chǔ)來說,憲政是典型的西方舶來品,是根植于西方那種文化傳統(tǒng)而內(nèi)生的一種社會現(xiàn)象。它是西方社會千余年來發(fā)展的結(jié)果,憲政所含的自由、民主、法治等觀念已經(jīng)內(nèi)化為西方人的生活方式。因此,西方人能夠自覺地信仰憲法,真心的擁護憲法。正如伯爾曼所說,“法律必須被信仰,否則形同虛設(shè)”,這樣的憲法才能獲得生命力。但是開始于清末的立憲運動卻一直在中國傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)上進行。以康梁為代表的資產(chǎn)階級改良派自然是不主張改變中國傳統(tǒng)的倫理綱常,就連革命黨人自己對此也不甚了了。孫中山先生在辛亥革命前就提出三民主義思想作為革命建國的基本方略,但是這個方略的基本意義卻不被一般社會所接受,甚至追隨他的同盟會會員也不能理解。參與革命的同志甚至認為孫中山只是一個革命理想家,而不是實行家。他們的目標只集中在排滿一事之上,認為只要清帝退位,革命即告成功,至于如何實現(xiàn)憲政便不那么重要了。民智未開,忠君愛國的傳統(tǒng)思想仍然根深蒂固,中國的憲政實踐在這樣的土壤上無法生根發(fā)芽。面對著北洋軍閥肆意玩弄制憲,強奸民意,孫中山先生依靠西南軍閥舉起了護法大旗。但把革命的希望寄托在一派軍閥打倒另一派軍閥身上無異于與虎謀皮。在屢遭失敗后,孫中山總結(jié)革命教訓時談到,“共和之堅固與否,全視乎吾民,而不在乎政府官吏。蓋共和國于專制國不同,專制國是?？炕牡?皇帝賢,尚可茍安;如不賢,則全國蒙禍。而共和國則專恃民力,使吾民能人人始終負責,則共和目的,無可不達。若吾民不知負責,無論政府官吏如何善良,真正之共和必不能實現(xiàn)也。”④《孫中山全集》第三卷,中華書局1984年,第349～350頁。此時的孫中山已經(jīng)開始意識到如果不能讓一般民眾都了解民主,樹立憲政觀念,那么真正的共和是無論如何也不能建立起來的。如何使民智發(fā)達,孫中山給出的答案是“訓政”。他指出“中國奴隸已經(jīng)行了數(shù)千年之久,所以民國雖然有了九年,一般人民還不曉得站在主人的地位。我們現(xiàn)在沒有別法,只好用些強迫的手段,迫著他來做主人,教他練習練習。這就是我用‘訓政’的意見”⑤《孫中山全集》第五卷,中華書局1985年,第400～401頁。。孫中山在“軍政”和“憲政”中加入“訓政”,其目的就是開啟民智,培育他們的憲政觀念,而當全國人民都把民主與法治奉為圭臬之時,憲政就水到渠成了。

從政治基礎(chǔ)的角度上來說,實施憲政需要安定和平的政治環(huán)境。民國初年的中國正陷入軍閥割據(jù)狀態(tài),社會處于嚴重的動蕩之中,在這樣的基礎(chǔ)上顯然無法順利的實施憲法。更為關(guān)鍵的是,當時割據(jù)的軍閥們都是深受傳統(tǒng)專制主義文化熏染的舊式官僚。雖然他們也曾倡議立憲,但那只是掩飾其背后實現(xiàn)專制統(tǒng)治、打到反對者目的的幌子。從根本上來說,他們并無民主憲政的理念。這一現(xiàn)象也被稱為“武人干政”可以說是民國制憲失敗的直接原因。

回顧歷史,發(fā)現(xiàn)數(shù)次制憲的失敗都源于武人弄權(quán),軍閥干政。軍人本應(yīng)當是維護國家穩(wěn)定的中堅力量,但是自中國近代以來,這些舊式軍人屢屢扮演了不光彩的角色。早在第一屆國會召集之前,袁世凱就開了借用武力脅迫臨時參議院就范的先例。其后又派人刺殺國民黨人宋教仁,直至最后煽動各省督軍聯(lián)名解散國民黨并進一步解散國會,導致《天壇憲草》未能完成二讀。成為民國時期武人干政的始作俑者雖然袁世凱在反對復辟的浪潮中憂懼而忘,但是利用武人干涉政治卻被其它的北洋軍閥繼承下來了,包括張勛、段祺瑞、曹錕等等無不如此。

近代史學家陳旭麓認為,“軍閥是一種封建勢力,但又有著異乎尋常的特點。一、在他們手里,本是國家統(tǒng)治工具的武裝、軍隊變成了一己私有之物;二、私有的武裝、軍隊又分各地方,形成私有地盤。沒有無軍隊和底盤的軍閥。因此,軍閥統(tǒng)治的實質(zhì)是實力之下的武治,它比尋常的封建統(tǒng)治帶有更多的動亂性和黑暗性。”①陳旭麓《:近代中國的新陳代謝》,上海人民出版社1998年,第358頁。整個中國就由這樣大大小小的軍閥統(tǒng)治著。這些軍閥之間連年混戰(zhàn)爭奪勢力,在這樣的國家中處于社會底層的普通群眾是不會向受到任何人權(quán)和法治的。孫中山先生懷著憤懣之心痛斥武人亂國,“失去一滿洲之專制,專生出無數(shù)強盜之專制,其為毒之烈,較前尤甚。于是民愈不聊生矣!”②《孫中山選集》上卷,第116頁。這些封建軍閥們心中不會有任何人權(quán)、憲政觀念。他們大多都是滿清政府中手握重兵的一方大員,長期接受封建思想熏陶,忠孝禮儀等封建倫理綱常早已深入骨髓。袁世凱就為他的手下總結(jié)出“忠國”、“愛民”、“親上”、“死上”四義。吳佩孚更加直接,他認為“在學校里,先生對于學生為君臣,在軍隊里,長官對于部下亦為君臣”③趙恒惕等《:吳佩孚先生集》,文海出版社有限公司1971年,第191頁。。在這樣的土壤中生長起來的軍閥們自然不能指望他們真心實意地去支持民主、憲政。即使他們偶爾祭出的制憲大旗,也不過是掩人耳目的手段而已。

從經(jīng)濟基礎(chǔ)的角度上來說,憲法的產(chǎn)生需要建立在相對發(fā)達的商品經(jīng)濟的基礎(chǔ)上。商品經(jīng)濟存在的兩個前提條件是交易主體有處分自己財產(chǎn)的自由,商品交換不考慮交易者身份高低,按照等價的原則進行的,因此只有在較發(fā)達的商品經(jīng)濟條件下,平等自由的觀念才會普及并為全身回所接受。辛亥革命不過是打倒了外族的皇帝,剪去了頭上的辮子,對于中國社會的小農(nóng)經(jīng)濟未有觸動。新興的資本主義企業(yè)雖然有所發(fā)展,但是封建主義的生產(chǎn)方式在中國仍占統(tǒng)治地位。缺乏經(jīng)濟基礎(chǔ)的憲法因而注定了失敗的命運。

廖 丹,武漢大學法學院博士生,華南師范大學法學院講師;湖北武漢430072。

■責任編輯:車 英