鄧研華
公共預算研究述評:基于政治學的視角
鄧研華
公共預算理論是在歷史演變中逐漸形成和發(fā)展起來的,在什么是公共預算這一點上,研究者們基本達成了共識。具體而言,西方公共預算研究起步較早,且已形成了豐富的預算政治理論;而在中國,政治學視角的公共預算研究近年來才起步,盡管也出現(xiàn)了馬駿這樣的研究先驅,但從整個學科而言,政治學視角的公共預算研究還有待系統(tǒng)化、科學化和深化。
公共預算;預算政治;民主
中國社會正在經歷著從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉型,這種轉型呼喚科學的公共預算研究。因為一個國家的治理水平在很大程度上取決于國家的預算能力,取決于一個國家現(xiàn)代公共預算的成熟程度。雖然近10年來,中國公共預算的相關研究取得了一定的成就,整體上呈現(xiàn)出研究數(shù)量不斷增多、研究主題范圍不斷擴展、研究質量也有所改進的趨勢。但是,目前中國公共預算研究遠不及國外深入,且中國學者多數(shù)是從經濟學、會計學或財政學的角度進行研究的。誠然,這些研究視角是非常必要的,但卻無法揭示出公共預算的政治性本質。而西方國家的預算理論與預算制度是在歷史演變中逐漸形成和發(fā)展起來的,其中的演變邏輯可以為我們進一步研究預算制度改革提供有益的借鑒。因此,對國內外公共預算研究進行適時的評估與反思,是增進知識積累、完善和改進預算研究的有效方法。
長期以來,人們對公共預算的了解并不是很多,而對公共預算的政治本質的了解更是少之又少。然而,無論是從哪一個角度來看,公共預算都是非常復雜的,如威爾達夫斯基所言,預算到底是如何制定的,任何語種的有關文字材料都有如鳳毛麟角。由于“公共預算服務于不同的目的”①威爾達夫斯基:《預算:比較理論》,上海財經大學出版社2009年,第3頁。,而且“我們希望它肩負許多不同的、有時甚至是矛盾的任務”②David Nice.Public Budgeting.經濟科學出版社2004年,第2頁。,這使得人們對公共預算的界定非常艱難且存在爭議。例如,威爾達夫斯基認為,“由于預算服務于多種不同的目的,因而它可能是指很多的事物:一項政治行動,一項工作計劃,一次未來預測,一個啟蒙源泉,一次愚昧舉動,一個控制機制,一種對限制的逃避,一種行動的手段,一個進步的障礙,甚至可以是一種祈禱:愿當權者能夠溫和地對待具有良好愿望而又能力有限的人們”③轉引自杰克·瑞賓、托馬斯·D.林奇:《國家預算與財政管理》,中國財政經濟出版社1990年,第1頁。。這充分顯示了公共預算的復雜性,而且從現(xiàn)實來看,這種復雜性的程度還在加強,所以任何試圖對公共預算進行“全面”描述和詮釋的嘗試都可能要歸于失敗。
“雖然預算具有多張面孔”①Donald Axelrod.Budgeting for Modern Government.New York:St.Martin's Press,Inc.,1988,p7.,但在最基本的層面上,公共預算主要涉及到金錢或資源的配置問題,沒有人會說“公共預算與錢、資金或資源毫不相關”。人們在這一點上通常都能夠達成基本的共識。通觀人們對“公共預算”的種種界定,無論從何種角度看,都不會與上述共識發(fā)生沖突,而且從某種程度上來說,都要以此共識為基礎。如David Nice認為,“公共預算就是制定和執(zhí)行政府在收入、分配和資源使用方面的各種決策,但在當代其所關注的主要焦點還是金錢”②David Nice.Public Budgeting,第1頁。。Donald Axelrod也認為,“公共預算就是為了高效、經濟地實現(xiàn)政府優(yōu)先權和目標而進行分配資金和利用資源的一種決策制度”③Donald Axelrod.Budgeting for Modern Government.p1.。再如,威爾達夫斯基從政治學角度將公共預算定義為“通過政治程序分配財源的嘗試”④轉引自里查德·J.斯蒂爾曼:《公共行政學》下冊,中國社會科學出版社1988年,第230頁。,威爾達夫斯基在長期觀察和訪談的基礎上進一步指出:“大多數(shù)預算實踐都有可能發(fā)生在政治與效率的交叉地帶”⑤Aaron Wildavsky.“Political Implications of Budgetary Reform”,Public Administration Review 1961,21(4),pp.183~190.,但從更深層次上而言,他認為政治性是預算的本質屬性:“預算的規(guī)模和形式是我們政治生活中爭論的重要問題。總統(tǒng)、政黨、行政者、國會議員、利益集團和感興趣的公民通過預算連接在一起并把他們的偏好記錄在預算之中。勝利與失敗、妥協(xié)與討價還價,有關我們國家政府的角色所達成的一致與沖突的空間都能在預算中得以體現(xiàn)。從整合的意義上來說,預算處于政治過程的核心地帶?!雹轆aron Wildavsky.Politics of the Budgetary Process.Boston:Little,Brown,1964,pp.4~5.
由此,我們在這里也許可以將公共預算界定為通過一定的政治程序來實現(xiàn)對公共資源的合理配置。由于公共資源是稀缺性的,所以,在資源配置過程中,權力通常被廣泛地運用,而且資源越稀缺、對于預算單位就越重要,權力被運用的程度也就越大。基于此,許多學者將預算直接與權力掛起鉤來,如愛倫·魯賓認為,“預算過程分配著決策權力”⑦愛倫·魯賓:《公共預算中的政治:收入與支出,借貸與平衡》,中國人民人學出版社2001年,第97頁。。瑞賓和林奇也認為,預算是權力的體現(xiàn),預算過程如果不與權力概念相聯(lián)系起來是完全難以理解的。因此,預算行動者想要更多地獲得資源,必須擁有盡可能多的權力。
西方國家對預算及預算改革的研究起步比較早,因此形成了豐富的預算理論,對公共預算改革的探討也比較深入。威廉·F.威洛比在1918年就對預算改革的實踐做了直接的研究,他看到了預算改革的三條主線:“實現(xiàn)并拓展公共控制;發(fā)展并提高立法和執(zhí)行合作;確保并提升行政和管理效率?!雹喟柌亍.海迪:《公共預算經典第2卷——現(xiàn)代預算之路》,上海財政大學出版社2006年,第2頁。1940年,V.O.凱伊對美國州預算實踐進行了研究,認為在當時美國預算理論方面還存在著不足,提出了預算的核心問題:“將X美元分配給A活動而不是B活動的決策基礎是什么?”⑨V.O.Key.“The Lack of a Budgetary Theory”,The American Political Science Review 1940,34(6),pp.1138.凱伊在《預算理論的缺乏》一文中還提醒我們“應該對預算實施過程中的政治因素、預算動機、代議機構在預算中的作用進行思考”⑩V.O.Key.“The Lack of a Budgetary Theory”,pp.1137~1144.。美國著名的政治學家阿倫·威爾達夫斯基是被西方社會所公認的在政府財政和預算問題研究方面的專家,是預算政治學的創(chuàng)始人。他所撰寫的《預算過程中的政治》、《預算過程中的新政治學》、《預算與治理》以及《預算:比較理論》等著作,強調預算是權力的體現(xiàn),提出了“如果你不能制定預算,你怎能治理”?阿倫·威爾達夫斯基、布萊豋·斯瓦德洛:《預算與治理》,上海財經大學出版社2010年,第302頁。的重要論斷。威爾達夫斯基還綜合運用政治學、經濟學和管理學基本理論以及博弈論等方法建立了分析預算過程中代表公眾的代議機構與行政部門地位的理論,他認為根據(jù)制度性身份或地位的決定性作用,他們分別扮演了公共資金的監(jiān)控者和使用者兩類不同的角色。美國學者艾倫·魯賓也從政治學的角度對公共預算進行了研究,她的著作《公共預算中的政治:收入與支出,借貸與平衡》從財政收入與支出的平衡機制,以及政府借貸的合法性緣由的角度對政治權力在公共預算中的運行機制,政治監(jiān)督在公共預算中的必要作用等方面進行了描述。魯賓認為,“預算是一個獨特的領域”,在她看來,公共預算是一種高度政治性的活動,預算行動者們都期望利用預算過程來獲取更多的資源,并進而鞏固、擴大他們在政治上的支持度與影響力,而不顧及財政收支平衡的問題,由此預算過程一定會涉及到權力的重新分配、選票的攫取以及對既有資源的相對剝奪等問題。由此,魯賓認為,“公共預算不僅僅是技術性的,它在本質上是政治性的”①愛倫·魯賓:《公共預算中的政治:收入與支出,借貸與平衡》,第1頁。。也就是說,預算過程中的政治體現(xiàn)了權力的分配②愛倫·魯賓:《公共預算中的政治:收入與支出,借貸與平衡》,第97頁。。而羅伯特·D.李等人的《公共預算系統(tǒng)》則運用了系統(tǒng)論的觀點,對預算過程中的信息輸入、處理與反饋機制等方面做了較為明確的闡述。實際上,我們都知道,要構建現(xiàn)代公共預算體制,就必須有政治制度的支持,而對于公共預算的監(jiān)督制度來說更應如此,否則,預算制度的“公共性”便是值得懷疑的。
美國學者杰克·瑞賓與托馬斯·D.林奇在他們合著的《國家預算與財政管理》里闡述了國家所采用的各種不同的預算體制對于政府財政管理方式、財政透明度的影響,而從歷史發(fā)展的角度而言,美國的公共預算體制實際上是一直處于改革與發(fā)展之中的,而預算制度的核心就在于預算績效和政治民主之間的關系。他們認為,“有關國會預算權力爭論的主要焦點大致是圍繞著立法部門是否確實把握著真正的權力而展開的,文獻資料包括三個獨立的主題:撥款過程、改革運動和監(jiān)督問題”③杰克·瑞賓、托馬斯·D.林奇:《國家預算與財政管理》,第77~88頁。。面對現(xiàn)代政府績效預算的發(fā)展,羅伊·梅耶斯等人在《公共預算經典第1卷——面向績效的新發(fā)展》一書中總結出了一些預算事務部門的成功經驗,事實上,績效預算是與零基預算方法,以及現(xiàn)代民主政治架構等方面緊密地聯(lián)系在一起的。實際上,我們可以這樣說,“績效如果不與民主聯(lián)系在一起就幾乎沒有價值,因為非民主的績效背后可能會隱藏著政府的既得利益”④羅伊·梅耶斯等:《公共預算經典第1卷——面向績效的新發(fā)展》,上海財經大學出版社2005年,第3頁。。艾倫·??说摹冬F(xiàn)代公共支出管理方法》則從公共支出的角度探討了政府到底是怎樣花錢的,同時他還強調對于這種政府支出,必須進行嚴格的管理,因為政府花錢基本上是無法估量的,如果在沒有法定標準的同時又缺少可靠監(jiān)督的公共支出,要想使其符合現(xiàn)代民治政府的基本理念,這絕對是難以想象的⑤艾倫·??耍骸冬F(xiàn)代公共支出管理方法》,經濟管理出版社2000年。。??送瑫r還進一步指出:公共預算在三個層次上影響著公共部門的運作,就宏觀層次而言公共預算的規(guī)則或者程序對于決策者來說形成了一種總財力約束;從中觀層次上來看公共預算的規(guī)則或程序將影響以戰(zhàn)略重點為基礎的資源配置和利用;而在微觀層次上公共預算的規(guī)則或者程序將影響生產和供給公共服務的效率⑥艾倫·??耍骸冬F(xiàn)代公共支出管理方法》。。而喬納森·卡恩則提出,理想化的公共預算制度應該能夠落實政府的多重責任,而不應把公共預算局限在作為政府資源配置的技術性工具這一重涵義上。就其實質而論,推行公共預算改革實際上就是要創(chuàng)造能影響公眾生活、建立并完善國家制度,并對公眾與政府間關系產生重大影響的一種文化或制度環(huán)境⑦喬納森·卡恩:《預算民主——美國的國家預算與公民權(1890-1928)》,格致出版社2008年。。從以上的論述中我們可以看出,總體而言,西方國家在公共預算方面的研究,一方面由于起步較早,眾多的預算理論學家與技術專家進行了大量深刻、細致的探討;另一方面,預算研究也適應了西方國家經濟、政治、社會文化等各方面發(fā)展的需要,已形成了較為豐富、先進而且是比較系統(tǒng)的預算政治理論,這些預算理論對于當前我國的公共預算研究以及預算改革實踐具有一定的借鑒意義。
1978年以來,中國的社會經濟結構出現(xiàn)了根本性的變化。這表現(xiàn)在,中國開始出現(xiàn)社會分層,不同的利益團體價值取向開始出現(xiàn)差異,社會利益和價值改革都呈現(xiàn)出多元化的趨勢,同時,中國逐步從“自產國家”轉向“稅收國家”,國家與社會的關系出現(xiàn)了根本性的變化,國家財政也從“取自己之財”轉向“取眾人之財”,這些社會、經濟與財政等方面的變遷都對國家治理構成了新的挑戰(zhàn)。原來一直行之有效的治理模式現(xiàn)在可能就不那么有效了。而隨著改革開放事業(yè)的進一步深入展開,作為執(zhí)政黨的共產黨越來越深刻地認識到:公共預算也是加強黨執(zhí)政能力建設的一個核心領域。1999年,中國啟動了一場意義深遠的預算改革,其目標就是要建立現(xiàn)代公共預算體制。這一改革的成功,將在很大程度上重構中國的國家治理模式,從而大大改進國家的治理能力。正是在這一現(xiàn)實的政治場景下,公共預算逐漸成為一個重要的研究領域。眾多的中國學者們從包括財政學、經濟學、公共行政學以及政治學等學科角度對公共預算進行了一系列的研究。
廈門大學教授張馨認為,法治性可以說是公共預算的基本內容和活的靈魂,也是其與財政學其它范疇區(qū)別開來的根本性質。由此,他指出了我國預算制度改革的方向,認為必須強化公共預算的法律性、歸一性、計劃性、公開性以及政治程序的法制性。在預算制度改革方面,他認為,“預算制度就是市場從根本上制約、決定政府的手段,也是實施政治制度改革的可行步驟,應當先行一步”①張 馨:《論政府預算的法治性》,載《財經問題研究》1998年第11期,第17~22頁。。王金秀則從預算機制的角度對公共預算進行了研究。她分析了政府預算決策的基礎理論以及預算效率的評估方法,并對與政府預算相關的宏觀經濟政策、政府預算的編制與收支決策的原則、預算決策的組織控制機制以及預算的執(zhí)行、監(jiān)督機制等方面進行了闡述、分析②王金秀:《政府預算機制研究》,中國財政經濟出版社2000年。。叢樹海主要從理論分析與制度設計的角度,闡釋了中國預算體制的重構原則。他認為,在社會主義市場經濟條件下,我國的國家預算將分為政府公共預算、國有資產經營預算以及社會保障預算,目前還應該要開展對于預算外資金和制度外財政方面的研究③從樹海:《建立分類管理的國家預算體系》,載《財政研究》2000年第6期,第23~29頁。。馬駿則運用了交易費用分析框架,分析中國從“自產國家”轉變?yōu)椤岸愂諊摇焙笏鎸Φ奶魬?zhàn),他指出中國的公共預算體系必須要努力適應這一轉變的需要,將預算民主納入到預算改革的框架中來;同時,通過對省級預算的個案研究,他指出在地方預算過程中實際上存在著嚴重的政策過程與預算過程的分離的現(xiàn)象④馬 駿:《中國公共預算改革:理性化與民主化》,中央編譯出版社2005年,第43~56頁。。
可以說,長期以來,國內對公共預算問題的研究,大多是從經濟學和財政學視角開展分析,較少從政治學和公共行政學視角來研究公共預算管理問題,而經濟學和財政學往往忽略公共預算具有的管理工具和政治特征,只是從資源配置、收入分配、經濟穩(wěn)定角度來分析公共預算管理問題,而很少有預算政治學方面的分析。如前所述,預算在本質上是政治性的,就此而言,政治學學科長期以來在預算領域的缺席以及當前在這一領域存在著的明顯的不足這一現(xiàn)實情況,對我國公共預算的研究不能不說是一種缺憾。如馬駿所言:“20世紀80年代,政治學和公共行政學研究在中國開始復興。但是,……無論是政治學還是公共行政學都沒有開展公共預算方面的研究,……中國政治學和公共行政學在預算領域的這種自我放棄不僅給自身的學科發(fā)展帶來了一些問題,而且也制約了預算研究的發(fā)展?!雹蓠R 駿:《中國公共預算改革:理性化與民主化》,第263~322頁。
令人感到欣慰的是,近些年來,我國在這方面的不利局面得到了相當大程度上的改觀,不少的政治學者、政治理論學家開始關注公共預算研究,在這方面也取得了一些成績。具體而言,國內學術界對公共預算的研究從政治學研究角度來看主要包括兩個方面:一方面就是研究如何提升人大功能、加強全國人大的監(jiān)督權尤其是加強全國人大的預算監(jiān)督權,另一方面就是研究如何實現(xiàn)預算過程的民主化。而無論從何種角度來看,這兩個方面都反映了中國在實現(xiàn)社會主義民主,走向民主化道路上所做的努力與嘗試,預算中的民主也是民主成長的中國經驗的一個重要組成部分,更是國家治理的重要內容。
首先,就人大的預算監(jiān)督權方面而言,實際上就是權力的分配、配置問題。這方面的研究目前取得了一定程度的進步,出版了一些有一定影響力的著作。這些著作主要包括了以下幾個方面:在基本理論層面,主要著作有蔡定劍的《國家監(jiān)督制度》、《中國人民代表大會制度》,陳哲夫的《監(jiān)察與監(jiān)督》,杜力夫的《權力監(jiān)督與制約研究》,以及周剛志的《論公共財政與憲政國家——作為財政憲法學的一種理論前言》等;在關于《預算法》的問題及其完善建議的研究層面,主要著作有李萍、劉尚希的《部門預算改革理論與實踐》,謝曉堯等的《預算法理解與運作》,王永禮的《預算法律制度論》,張馨的《部門預算改革研究——中國政府預算制度改革剖析》等;在預算編制原則的研究層面,主要著作有王清秀的《民主理財之路》,樓繼偉的《中國政府預算:制度、管理與案例》等;在公共財政視角下的人大預算監(jiān)督研究層面,主要著作有鄭建新的《中國政府預算制度改革研究》,楊之剛的《公共財政學:理論與實踐》,麥履康的《中國政府預算》,王金秀等人的《國家預算管理》,胡樂亭的《國家預算》,以及李保仁的《國家預算理論與實務》等。
其次,在如何引進西方先進的現(xiàn)代公共預算理念,實現(xiàn)公共預算的理性化與民主化方面的研究,以中山大學馬駿教授及其團隊的表現(xiàn)最為出色,尤其是馬駿教授可以說是這個領域的專家和旗手。近些年來,他們在介紹西方國家的預算經驗的同時也做了一些實證的研究,對中國公共預算的發(fā)展軌跡進行了一定深度的剖析,對中國公共預算的未來發(fā)展提出了一些看法,發(fā)表了一些有獨特見解同時也頗有影響力的論文。如在《中國預算改革的政治學:成就與困惑》一文中,馬駿從政治學的角度分析中國預算改革,指出:“中國預算改革政治學包含著一個‘預算改革的政治困惑’:一方面,預算改革的確在改變著政治過程;另一方面,政治過程的核心部分似乎不是純粹的預算改革所能改變的,恰恰相反,預算改革的推進需要對中國政治過程的某些部分進行改革”①馬 駿:《中國預算改革的政治學:成就與困惑》,載《中山大學學報 (社會科學版)》2007年第3期,第67~74頁。。在《公共預算研究:中國政治學和公共行政學亟待加強的研究領域》一文中,馬駿、於莉指出:“公共預算是政治學和公共行政學中非常重要的一個研究領域。然而,在中國,公共預算一直是經濟學家(主要是財政學家)研究的領域。中國政治學和公共行政學在公共預算領域的‘自我放棄’不僅給自身的學科發(fā)展帶來了一些問題,而且也制約了公共預算研究的發(fā)展?!庇纱?,他們呼吁中國政治學和公共行政學重視公共預算研究,尤其是關于中國公共預算的研究②馬 駿:《中國公共預算改革:理性化與民主化》,第263~322頁。。在《公共預算理論:現(xiàn)狀與未來》一文中,馬駿、葉娟麗主張“建立一種能夠識別預算過程的關鍵性變量及其相互關系的‘中層理論’,以便在一定的約束條件下對預算結果進行預測”③馬 駿、葉娟麗:《公共預算理論:現(xiàn)狀與未來》,載《武漢大學學報(社會科學版)》2003年第3期,第336~344頁。。而在《公共預算原則:挑戰(zhàn)與重構》一文中,馬駿指出:“重新思考傳統(tǒng)的預算原則,并針對目前預算制定與實施過程中存在的問題形成新的預算原則,重新設計預算過程,無論是對預算理論的發(fā)展還是對我國現(xiàn)階段的預算改革來說,都顯得非常緊迫”④馬 駿:《公共預算原則:挑戰(zhàn)與重構》,載《經濟學家》2003年第3期,第73~81頁。。此外還有《中國公共預算改革的目標選擇:近期目標與遠期目標》、《零基預算:理論和實踐》、《重構中國公共預算體制:權力與關系——基于地方預算的調研》、《中國的核心預算機構研究——以中部某省會城市為例》、《中國省級政府投資決策體制研究:一個案例研究》、《走向“預算國家”——財政轉型與國家建設》等論文,也都具有一定的影響力;同時,馬駿等人也組織出版了一些相關的著作(論文集):如《中國公共預算改革:理性化與民主化》、《國家治理與公共預算》、《呼吁公共預算——來自政治學公共行政學的聲音》等,對中國公共預算改革方向和路徑提出了一些看法和建議。
此外,國內其他的一些政治學者也各自從不同的角度對中國公共預算研究提出了看法,如謝慶奎、單繼友指出:“公共預算既有技術屬性的一面,亦有政治屬性的一面,在本質上,公共預算是利益之權威分配的政治過程”⑤謝慶奎、單繼友:《公共預算的本質:政治過程》,載《天津社會科學》2009年第1期,第56~58頁。。而郭小聰、程鵬指出:“中國現(xiàn)代政府預算是在近現(xiàn)代社會轉型的背景下,以‘后發(fā)外生’的方式出現(xiàn)于清朝末年,由于民主性先天不足,發(fā)展艱難,伴隨當代中國社會的民主化進程,政府預算的民主化程度有必要也有條件加以提高”⑥郭小聰、程 鵬:《政府預算的民主性:歷史與現(xiàn)實》,載《東南學術》2005年第1期,第56~62頁。李凡非常明確地指出:“預算本質是政治性的。公共預算改革的兩個關鍵環(huán)節(jié):公開和參與,實際上是一個利益博弈的政治過程,并建立了政府與公眾的對話系統(tǒng),改變了政府的行為,這會有力地推動政治體制改革的進程”⑦李 凡:《公共預算推動政治體制改革》,載《人民論壇》2010年第5期,第27~29頁。。
同時,國內一些學者在介紹西方國家公共預算經驗方面也做了不少的工作,出版了一些譯著,這些譯著主要有:阿倫·威爾達夫斯基、內奧米·凱頓的《預算過程中的新政治學》,阿倫·威爾達夫斯基、布萊豋斯瓦德洛的《預算與治理》,威爾達夫斯基的《預算:比較理論》,梅耶斯的《公共預算經典第1卷——面向績效的新發(fā)展》,阿爾伯特·C.海迪的《公共預算經典第2卷——現(xiàn)代預算之路》(第三版),愛倫·魯賓的《公共預算中的政治:收入與支出,借貸與平衡》,喬納森·卡恩的《預算民主——美國的國家預算與公民權(1890-1928)》,阿曼·卡恩、巴特利·希爾德雷思的《公共部門預算理論》,約翰遜·喬伊斯的《公共預算制度》,湯姆金的《透視美國預算與管理局》,托馬斯·林奇的《美國公共預算》,羅伯特·D.李、羅納德·約翰遜的《公共預算系統(tǒng)》,愛倫·希克的《當代公共支出管理方法》等,這些著作在介紹西方國家尤其是美國先進的公共預算理念和實踐經驗方面也起到了很大的作用。
需要明確的是,盡管近年來公共預算研究逐漸獲得了較多的關注,我國公共預算的相關研究在數(shù)量和質量上都有所改進,但總體來說,從政治學角度對公共預算進行研究在我國還處于起步階段,縱觀近年來公共預算方面的科研成果,從政治學角度對公共預算進行研究的科研成果所占比例較小,且多數(shù)是在近十年來才出現(xiàn)的。而在僅有的、為數(shù)不多的科研成果里,幾乎全是期刊論文,此外就是一些西方國家預算領域研究方面的譯著,就我所知,目前國內還沒有出版一部真正地從政治學角度來系統(tǒng)地闡述公共預算理論的著作,這無論是對于政治學學科還是整個公共預算領域來說,不能不說是一種缺憾。
武玉坤對這一現(xiàn)狀也做出了一個總體性的評價:“總的來說,從政治學的角度研究公共預算還處于起步階段,相關研究的學科來源較為單一,研究更多是概念化的、非經驗性的和非理論取向的。研究質量不高、研究規(guī)范性不強、科學研究方法缺位、既缺乏對公共預算真實世界的了解又缺乏公共預算的本土化理論努力,同時也缺乏相應的研究規(guī)范,缺乏衡量研究質量的統(tǒng)一標準,對基礎理論關注程度不高,沒能在相應的知識體系內進行積累性研究?!雹傥溆窭ぃ骸吨袊差A算研究述評:對期刊論文的評估(1998-2007)》,載《公共行政評論》2009年第1期,第58~79頁。而通過對比中外公共預算研究狀況,我們也許可以發(fā)現(xiàn):從研究方法方面來看,與國外公共預算研究方面的文獻呈現(xiàn)出的多元動態(tài)的研究方法(公共選擇、產權理論、交易費用博弈論、新制度主義等)和在此基礎上發(fā)展出的相應分析框架相對比,中國公共預算研究方面的文獻呈現(xiàn)出重描述、輕分析、少整合性框架的特點。當然,就歷史性拓展研究方面而言,國外公共預算研究文獻同樣也存在著一些可以深化的空間。
不容否認的是,作為預算政治學研究發(fā)源地的以美國為代表的西方國家的公共預算研究是許多國家審視自己相關的制度建設時不可忽視的學習藍本,但能否從動態(tài)的、多元的視野進行分析并從中概括出公共預算實踐背后的政治邏輯,對于制度借鑒的績效會產生很大影響。從目前的情況來看,我國與公共預算相關的研究已經對諸如機構設置、法律權力劃分等“是什么”的問題進行了比較深入的研究,但呈現(xiàn)出很強的技術性特色的公共預算從本質上來說是政治性的,不可避免地要受到中國特定的政治制度與民主環(huán)境影響,如何從“為什么”、“怎么樣”等深層次對西方國家公共預算研究的經驗進行動態(tài)分析和有針對性的借鑒是一個需要進一步拓展的問題。中國公共預算研究以及預算改革實踐也許有它自身的發(fā)展軌跡,其發(fā)展狀況最終要受到中國改革開放以及現(xiàn)代化進程,甚至還有中國傳統(tǒng)政治文化等各方面因素的影響,反過來亦是如此。由此,我們必須要深刻地認識到:中國的預算研究還有很長的一段路要走,而中國的預算改革也要通過長時間的實踐,總結經驗教訓,參考國外的改革實踐,經受實踐的檢驗,在摸索中前行。從這個角度而言,中國的公共預算理論研究與改革實踐都還有很長的一段路要走。
鄧研華,武漢大學政治與公共管理學院博士生;湖北 武漢430072。
教育部人文社會科學重點研究基地重大項目(2009JJD810017);國家哲學社會科學基金重點項目(10AZZ002)
葉娟麗