葉娟麗

論中國公共預(yù)算研究的方法論自覺

葉娟麗

公共預(yù)算本質(zhì)上即為政治過程。因此，從政治學(xué)的角度研究公共預(yù)算，應(yīng)為政治學(xué)者的使命。而任何社會科學(xué)研究皆始由方法論的確立，西方公共預(yù)算研究的經(jīng)驗即證明了這一點。因此，中國公共預(yù)算研究也應(yīng)提倡方法論的自覺。長期以來，在中國學(xué)術(shù)界，預(yù)算研究僅限于經(jīng)濟學(xué)或者財政學(xué)的范疇，21世紀(jì)以后始有從政治學(xué)視角的公共預(yù)算研究。目前，政治學(xué)視角的中國公共預(yù)算研究既重理論引介又重實證調(diào)研的旨趣，已經(jīng)得到了學(xué)界的共識，并初步形成了蔚為可觀的研究成果。但要使公共預(yù)算研究成為中國政治學(xué)研究中新的增長點，甚或使之引導(dǎo)中國的公共預(yù)算改革實踐，方法論的訓(xùn)練與基礎(chǔ)理論的構(gòu)建，仍然有很長的路要走。

中國政治學(xué)；公共預(yù)算研究；方法論

政治社會與非政治社會的一個重要區(qū)別，是凌駕于整個社會之上的公共機構(gòu)的出現(xiàn)；而一旦出現(xiàn)了脫離社會的公共機構(gòu)，就產(chǎn)生了以公共的名義進行的收入與支出，這種以公共機構(gòu)的名義所進行的收入與支出發(fā)展到復(fù)雜的程度，就形成了現(xiàn)代意義上的公共預(yù)算?？梢?，公共預(yù)算是與公共政治生活同時產(chǎn)生的，它從一開始就構(gòu)成了政治生活的重要內(nèi)容。因此，在近代，當(dāng)資產(chǎn)階級試圖從封建貴族手里奪取國家政權(quán)的時候，他們首先要求取得的是財政（預(yù)算）權(quán)，正是預(yù)算權(quán)的取得構(gòu)成了近代資產(chǎn)階級對于封建貴族革命性的勝利。正如邁克爾·沃爾澤所言，“分配是所有社會沖突產(chǎn)生的根源?！瓰榭刂粕a(chǎn)方式而斗爭就是為分配而斗爭。”①邁克爾·沃爾澤：《正義諸領(lǐng)域——為多元主義與平等一辯》，譯林出版社2002年，第12頁。在現(xiàn)代社會，一個政府行使預(yù)算權(quán)力的方式與該國的民主政治發(fā)展息息相關(guān)，預(yù)算民主的程度與狀況體現(xiàn)著一個國家或者一種制度的民主程度，圍繞預(yù)算而展開的政治斗爭，在西方一些國家，構(gòu)成國家政治生活的重要內(nèi)容。

正是由于公共預(yù)算在政治生活中的特殊地位，在西方，公共預(yù)算是政治學(xué)和公共行政學(xué)重要的分支學(xué)科，公共預(yù)算領(lǐng)域集中了大量有創(chuàng)見的知名的政治學(xué)者和公共行政學(xué)者，并產(chǎn)生了大量有影響的研究成果，如早期著名的政治學(xué)家和公共行政學(xué)家克里夫蘭和威洛比，其本身就是著名的公共預(yù)算專家。

相應(yīng)地，在我國，預(yù)算很長時間都只是一個經(jīng)濟學(xué)的問題，沒有進入政治學(xué)者和公共行政學(xué)者的研究視線。而在現(xiàn)實中，我國財政和預(yù)算管理體制改革正如火如荼，西方國家普遍通行的零基預(yù)算、部門預(yù)算等公共預(yù)算方式在我國開始引進，在實踐中既取得了一些成績，也出現(xiàn)了一些新的問題。而這些問題并不如有些學(xué)者所認(rèn)為的那樣，僅僅只是經(jīng)濟學(xué)范圍或者技術(shù)問題，而更多地涉及到政治問題。近代資產(chǎn)階級革命的經(jīng)驗告訴我們，取得選舉權(quán)和財政（預(yù)算）權(quán)，是取得和維持主權(quán)的基本手段。在我們國家，要充分體現(xiàn)國家政權(quán)的社會主義性質(zhì)，不僅要充分發(fā)揮人民在選舉方面的實質(zhì)性權(quán)力，以實現(xiàn)真正的人民當(dāng)家作主；同樣重要的是，要充分認(rèn)識并實際發(fā)揮人民的財政（預(yù)算）權(quán)力，讓最廣大的人民能夠真正為自己當(dāng)家理財。正是基于這樣的理論與實踐背景，從政治學(xué)和公共行政學(xué)的角度對公共預(yù)算進行研究，已成為中國學(xué)術(shù)界的當(dāng)務(wù)之急。

一、社會科學(xué)研究的基本前提：方法論的確立

方法論的確立是一個學(xué)科建設(shè)的前提。因為，方法論的問題涉及研究對象的選擇、研究手段的運用和研究結(jié)果的評價，依據(jù)不同的方法論，科學(xué)研究可以有不同的對象選擇，可以有不同的研究方式方法，對研究結(jié)果有不同的評價標(biāo)準(zhǔn)和價值取向。而這些不同，必然對一個學(xué)科的形成和發(fā)展產(chǎn)生影響。

從科學(xué)史和哲學(xué)史來看，科學(xué)發(fā)展不斷挑戰(zhàn)自然極限的同時，也在挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的科學(xué)研究方法和思維方式；科學(xué)技術(shù)的每一次重要進步，最后都會對人類的世界觀和方法論產(chǎn)生重大影響。正如有學(xué)者所概括的，“科學(xué)的發(fā)展史實質(zhì)上就是科學(xué)方法論的演化史?？茖W(xué)技術(shù)的每一次重大發(fā)展，幾乎都伴隨著研究方法的重要發(fā)展；反之，研究方法的每次發(fā)展又總是使人類對客觀規(guī)律的認(rèn)識更深化一步?！雹偻蹙┥?、王爭艷、陳會昌：《對定性研究的重新評價》，載《教育理論與實踐》2000年第2期，第48頁。

比如，歐洲近代出現(xiàn)的實證主義相對于歐洲自古以來的思辨的自然哲學(xué)而言，是一種全新的方法論，它是對以思辨的自然哲學(xué)為基礎(chǔ)的整個歐洲哲學(xué)的反動。當(dāng)時的歐洲，自然哲學(xué)是一個窒息科學(xué)的封閉體系，思辨哲學(xué)以及中世紀(jì)的三段論式推演都無法回應(yīng)當(dāng)時自然科學(xué)的發(fā)展，對自然現(xiàn)象的單個的、具體的、細化的研究，迫切需要擺脫思辨哲學(xué)的束縛，來尋求新的方法論原則，而近代實驗科學(xué)正是在這樣一種背景下產(chǎn)生的。近代實驗科學(xué)的發(fā)展，無疑大大提升了科學(xué)研究的準(zhǔn)確性，使得自然科學(xué)的研究發(fā)生了質(zhì)的飛躍，導(dǎo)致了近代自然科學(xué)研究的偉大成就。但是，隨著近代自然科學(xué)偉大成就而來的，是在近代實驗科學(xué)和其他自然科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)上而形成的實證主義方法，以及因為人類對自然的迅速勝利而導(dǎo)致的人們對自然科學(xué)的崇拜。而這種對自然科學(xué)的崇拜與敬畏，很快發(fā)展為對自然科學(xué)研究方法的崇拜，人們開始將實驗科學(xué)與實證主義方法論絕對化，將自然科學(xué)研究的原則和方法論無限地推廣到社會科學(xué)研究領(lǐng)域來，其典型就是19世紀(jì)以孔德為代表的社會學(xué)研究領(lǐng)域的實證主義。實證主義盲目仿效自然科學(xué)方法論的做法，使得它迅速走向封閉，成為新的形而上學(xué)體系，再次束縛科學(xué)尤其是社會科學(xué)的發(fā)展。這種獨斷的做法又引起方法論領(lǐng)域的新革命。

可見，科學(xué)研究成果與方法論的革新之間，存在著某種密不可分的關(guān)系。但方法論不是一成不變的。隨著自然科學(xué)和社會科學(xué)研究的進一步深入，隨著人類對自然界、對人類社會和人類自身研究的拓展，科學(xué)研究的方法論也必須隨之發(fā)生改變。任何一門學(xué)科，只要方法論的發(fā)展陷入僵化，該學(xué)科的發(fā)展就會停滯不前；反之，如果方法論的發(fā)展是開放的、動態(tài)的，也就必然會帶來整個學(xué)科發(fā)展的開放性和動態(tài)性，繼而促進整個學(xué)科的迅速發(fā)展。我們知道，人類認(rèn)識的對象，包括自然界、人類社會和人類自身，都是不斷發(fā)展的，如何確定我們的認(rèn)識對象，尤其是如何把握認(rèn)識對象那些發(fā)展了的新方面，關(guān)系到認(rèn)識結(jié)果的價值和有效性問題，而這就取決于不同的方法論。同時，我們認(rèn)識世界的手段也在不斷更新，通過何種手段能夠達到對對象的最有效、最充分的認(rèn)識，我們認(rèn)識世界的結(jié)果是否有效，在多大程度上有效，在多大程度上可以應(yīng)用于實踐，也因方法論的不同而不同。因此，從歷史上來看，方法論的確立是一門具體學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和前提；從現(xiàn)實來看，尤其是在今天科學(xué)技術(shù)日益發(fā)達的今天，方法論的科學(xué)與否，更是決定一門具體學(xué)科發(fā)展前途甚至生死存亡的關(guān)鍵所在。

政治學(xué)是科學(xué)研究體系中最古老的學(xué)科之一，但是直到19世紀(jì)末20世紀(jì)初，政治學(xué)仍然依附于哲學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)和社會學(xué)等學(xué)科在發(fā)展，其重要原因就是政治學(xué)并沒有形成自己獨立的方法論，政治學(xué)并沒有自己的專用術(shù)語、理論框架、理論體系。因此，直到20世紀(jì)60年代，伊斯頓面對全球最發(fā)達的美國政治學(xué)，還在呼吁：方法論對政治學(xué)特別重要。因為，政治學(xué)是所有的社會科學(xué)中最后受到嚴(yán)格的科學(xué)方法影響的學(xué)科。

美國政治學(xué)尚且如此，中國政治學(xué)更是如此。自20世紀(jì)80年代以來，在鄰近的社會科學(xué)中，法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)比政治學(xué)的發(fā)展都要迅速和繁榮，都在各自的領(lǐng)域?qū)γ媾R的現(xiàn)實問題進行了有效的解釋和研究。但對于我們今天面臨的許多政治學(xué)的新課題，中國政治學(xué)仍然缺乏足夠的解釋力，這與中國政治學(xué)自身的不成熟有關(guān)。從方法論的角度來看，政治學(xué)要么被簡單地等同于馬克思主義或者階級斗爭學(xué)說，要么機械地照搬照抄經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)的一些框架與概念，鮮有方法與理論上的獨創(chuàng)與貢獻。因此，找準(zhǔn)屬于中國自己的政治學(xué)研究課題，尋找適合我們自己的研究方法，形成可以推廣的政治學(xué)研究理論，進而建立自己獨特的政治學(xué)方法論和學(xué)科體系，是今天中國政治學(xué)學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)性課題。

二、中國公共預(yù)算研究的起步：方法論的覺醒

長期以來，中國學(xué)術(shù)界對公共預(yù)算的研究是由財政學(xué)家主導(dǎo)的，其代表人物有高培勇、茍燕楠、劉尚希、樓繼偉、王雍君、馬國賢等。他們的研究基本上是從技術(shù)視角入手，盡管形成了許多有價值的成果，但其缺陷是明顯的。一是這些研究都致力于實踐性問題，忙于追蹤或者解決各種政策或者預(yù)算事件，且局限于預(yù)算制度本身，而沒有深入追究導(dǎo)致現(xiàn)實的預(yù)算問題或者形成具體的預(yù)算制度背后的因素或者根源。二是這些研究都致力于解釋或者描述預(yù)算文本，而不是深入現(xiàn)實的預(yù)算過程，從而缺乏對公共預(yù)算世界的真實了解。三是這些研究還沒有形成方法論上的自覺，沒有吸收和運用現(xiàn)代西方社會科學(xué)研究一些新的方式與方法，這就導(dǎo)致其研究即使在一定層面上涉及了預(yù)算管理的具體過程，也無法達到對經(jīng)驗事實進行分析與總結(jié)應(yīng)有的深度①馬 駿、於 莉：《公共預(yù)算研究：中國政治學(xué)和公共行政學(xué)亟待加強的研究領(lǐng)域》，載《政治學(xué)研究》2005年第2期，第112頁。。

應(yīng)該說，中國學(xué)術(shù)界真正意義上的公共預(yù)算研究是由中山大學(xué)馬駿教授所開創(chuàng)的。自2003年以來，馬駿帶領(lǐng)他的團隊，開始倡導(dǎo)中國學(xué)術(shù)界從政治學(xué)和公共行政學(xué)的視角來研究公共預(yù)算。具體地說，這些研究包括這樣幾個方面：一是積極組織翻譯與引進西方發(fā)達國家的政治學(xué)、公共行政學(xué)包括公共預(yù)算研究的最新成果，這包括“公共預(yù)算經(jīng)典與前沿譯叢”（上海人民出版社2008年）、“公共行政學(xué)規(guī)范理論譯叢”（中央編譯出版社2008年）、“公共行政學(xué)經(jīng)典論文譯叢”（中國人民大學(xué)出版社2006年）、“當(dāng)代政治學(xué)理論前沿譯叢”（任劍濤、馬駿等，中國人民大學(xué)出版社2006年）、《西方公共行政學(xué)理論前沿》（馬駿等，中國社會科學(xué)出版社2004年），通過這種翻譯、介紹與引進，使中國學(xué)術(shù)界對公共預(yù)算的研究置于政治學(xué)、公共行政學(xué)發(fā)展的大視野之下。二是從反思中國公共行政學(xué)身份危機與重建該學(xué)科的角度，倡導(dǎo)對公共預(yù)算的研究，如《反思中國公共行政學(xué)危機與重建》（馬駿等，中央編譯出版社2009年）、《呼吁公共預(yù)算——來自政治學(xué)、公共行政學(xué)的聲音》（馬駿等，中央編譯出版社2008年），都是站在反思本學(xué)科建設(shè)的角度，呼吁中國學(xué)術(shù)界加強對公共預(yù)算的研究，以徹底改變此前對公共預(yù)算研究的“自我放棄”。三是利用西方發(fā)達的公共預(yù)算理論來解釋與理解中國現(xiàn)實的公共預(yù)算實踐，并致力于普及相關(guān)的公共預(yù)算知識，如《公共預(yù)算讀本》（馬駿等，中國發(fā)展出版社2008年）、《國家治理與公共預(yù)算》（馬駿等，中國財政經(jīng)濟出版社2007年），即屬于此類著作。四是根據(jù)西方公共預(yù)算理論的基本原則與理念，倡導(dǎo)中國的公共預(yù)算改革，如《中國公共預(yù)算改革：理性化與民主化》（馬駿，中央編譯出版社2005年），就是這方面的代表作。

從方法論的角度而言，政治學(xué)視角的中國公共預(yù)算研究盡管起步較晚，但具有明顯的方法論覺醒特征。這種覺醒首先表現(xiàn)在研究團隊公開的倡議中。如2006年10月中山大學(xué)和北京大學(xué)聯(lián)合在廣東南海召開的“第一屆中國公共預(yù)算研究全國學(xué)術(shù)研討會”公開了他們達成的四點共識：“公共預(yù)算的本質(zhì)是政治，是關(guān)乎國家治理的大事，而不僅僅是一個簡單的技術(shù)問題。因此，政治學(xué)和公共行政學(xué)應(yīng)該加緊公共預(yù)算研究。政治學(xué)和公共行政學(xué)的加盟不僅僅是增加一個公共預(yù)算研究的視角，而是有助于我們更深入地理解真實世界中的公共預(yù)算之本質(zhì)。……公共預(yù)算同時是一個多學(xué)科的研究領(lǐng)域，政治學(xué)、公共行政學(xué)和財政學(xué)從不同的角度研究公共預(yù)算，各自的側(cè)重點是不同的，但是，相互之間應(yīng)該建立積極的、開放的、建設(shè)性的對話?！瓱o論從哪個學(xué)科出發(fā)研究中國公共預(yù)算，我們都必須轉(zhuǎn)變研究方法。一方面我們需要開展大量而且艱苦的實證研究，描述和解釋真實世界中的中國公共預(yù)算，我們的理論必須扎根于現(xiàn)實世界；另一方面，我們需要開展高質(zhì)量的規(guī)范研究，結(jié)合政治哲學(xué)的思想，探索公共預(yù)算在建立和諧美好社會中的角色?！瓱o論從哪個學(xué)科出發(fā)研究中國公共預(yù)算，我們的研究都應(yīng)該有助于通過預(yù)算改革來實現(xiàn)國家治理重構(gòu)，有助于推動中國預(yù)算改革實現(xiàn)理性化和民主化，有助于進一步建設(shè)和完善責(zé)任政府。”①馬 駿等：《呼吁公共預(yù)算——來自政治學(xué)、公共行政學(xué)的聲音》，中央編譯出版社2008年，前言第2～3頁。這可以看做是對公共預(yù)算研究方法論的一個公開的宣言。

當(dāng)然，他們的這種方法論覺醒更多地是表現(xiàn)在其研究實踐中。具體而言，可以概括為這樣幾個方面：

（一）以現(xiàn)實中的中國公共預(yù)算改革進程為研究對象，積極感受預(yù)算改革實踐

中國公共預(yù)算研究的起步直接得益于現(xiàn)實生活中如火如荼地開展的中國公共預(yù)算改革實踐。因此，現(xiàn)實中的中國公共預(yù)算改革進程就直接成為了其研究對象，如近年來對浙江溫嶺參與式預(yù)算的研究與反思，構(gòu)成研究者們討論中國公共預(yù)算如何走向民主化的一個突破口②包括：蔣招華、何包鋼：《協(xié)商民主懇談：參與式重大公共事項的決策機制——溫嶺市澤國鎮(zhèn)公共參與2005年城鎮(zhèn)建設(shè)資金使用安排決策過程的個案報告》，載《學(xué)習(xí)時報》2005年第308期；陳家剛、陳奕敏：《地方治理中的參與式預(yù)算——關(guān)于浙江溫嶺市新河鎮(zhèn)改革的案例研究》，載《公共管理學(xué)報》2007年第3期；洪其華：《“參與式”預(yù)算改革：“溫嶺模式”溯源》，載《第一財經(jīng)日報》2007年4月17日；朱圣明：《溫嶺參與式預(yù)算的衍進與深化——基于預(yù)算民主懇談“實驗場景”的解讀》，載《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2008年第3期；林 龍、胡國強：《公共預(yù)算改革：澤國的“N”個第一》，載《浙江人大》2008年第4期；周紅云：《公共預(yù)算中的公民制度化參與——以浙江溫嶺市新河模式為例》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報》2008年第5期；朱圣明：《溫嶺新河公共預(yù)算改革的“陽光試驗”》，載《地方財政研究》2008年第8期；張學(xué)明：《深化公共預(yù)算改革 增強預(yù)算監(jiān)督效果——關(guān)于浙江省溫嶺市參與式預(yù)算的實踐與思考》，載《人大研究》2008年第11期；馬蔡琛、李紅梅：《參與式預(yù)算在中國：現(xiàn)實問題與未來選擇》，載《經(jīng)濟與管理研究》2009年第12期；李 凡主編：《溫嶺試驗與中國地方政府公共預(yù)算改革》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2009年；潘長勇：《參與式預(yù)算與地方政治制度的發(fā)展——以溫嶺市澤國鎮(zhèn)參與式預(yù)算為案例的比較研究》，浙江大學(xué)2010年碩士學(xué)位論文；張學(xué)明：《從政府預(yù)算到公共預(yù)算——關(guān)于浙江省溫嶺市參與式預(yù)算的實踐與思考》，載《人大研究》2010年第2期；林應(yīng)榮：《浙江省溫嶺市2010年參與式公共預(yù)算改革的新動向》，載《人大研究》2010年第9期；陳文正：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與式預(yù)算改革：浙江溫嶺的經(jīng)驗》，載《人大研究》2010年第9期；汪 瑋：《地方治理視域中的參與式預(yù)算——關(guān)于溫嶠鎮(zhèn)公共預(yù)算改革的案例研究》，載《中共浙江省委黨校學(xué)報》2011年第2期；劉再杰、李 艷：《論中國參與式預(yù)算實踐的經(jīng)驗與啟示》，載《當(dāng)代經(jīng)濟》2011年第3期；《公共預(yù)算是可能的嗎？——溫嶺市參與式預(yù)算案例研究》，載《陰山學(xué)刊》2011年第3期；等。。所謂溫嶺參與式預(yù)算，是指從2005年開始，浙江省溫嶺市在新河、澤國兩鎮(zhèn)基于國家既有的法律框架以及民主懇談制度平臺，率先在澤國、新河兩鎮(zhèn)試水參與式預(yù)算改革，通過“預(yù)算民主懇談”來激活現(xiàn)有的人大制度，為基層人代會審查預(yù)算服務(wù)，不斷強化對預(yù)算的審查和監(jiān)督，公開政府“錢袋子”，逐漸形成了對預(yù)算進行實質(zhì)性審查監(jiān)督的“參與式預(yù)算”模式，在國內(nèi)首開先河。2008年后，溫嶺又將這種參與式預(yù)算從兩個鎮(zhèn)向外推廣，成為中國地方政府創(chuàng)新的典范，以及當(dāng)代中國公共預(yù)算改革的重要實驗場。

除溫嶺改革外，另外一些預(yù)算改革進程，如廣東佛山南海區(qū)的“專家參與”模式，重慶和四川的預(yù)算公開，四川省巴中市巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)政府“政府財政開支全裸第一例”③《公共預(yù)算改革向縱深推進》，載《中國新聞周刊》2011年1月25日。等，都是公共預(yù)算研究的重要對象④包括彭宗超、李 洺：《我國公共預(yù)算改革的新視角：“合和式民主”案例與路徑探微》，載《改革》2008年第9期；周梅燕、何俊志：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共預(yù)算改革的起步與思考——上海市南匯區(qū)惠南鎮(zhèn)“公共預(yù)算制度改革”案例研究》，載《人大研究》2008年第11期；陶慶：《憲法財產(chǎn)權(quán)視野下的公民參與公共預(yù)算——以福街商業(yè)街的興起與改造為例》，載《浙江省委黨校學(xué)報》2009年第2期；黃舒婷、李永久：《我國公共預(yù)算信息公開的瓶頸與突破——基于深圳公民預(yù)算之旅的反思》，載《地方財政研究》2010年第5期；楊文濤、任中平：《參與式預(yù)算的地方實踐——公共預(yù)算改革中的焦作模式》，載《湖南工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2010年第5期；吳少龍：《從控制到結(jié)果：中國預(yù)算改革能跨越嗎？——A市財政支出績效評價案例研究》，載《公共管理研究》2010年；陳統(tǒng)奎：《從議事到議財?shù)霓D(zhuǎn)變——上海閔行區(qū)公共預(yù)算改革觀察》，載《廉政瞭望》2011年第6期；等。。

（二）以田野調(diào)查與實證分析為公共預(yù)算研究的主要方法，兼有理論構(gòu)建的努力

馬駿等學(xué)者倡導(dǎo)，中國的公共預(yù)算研究需要“更多的關(guān)于中國公共預(yù)算的描述性研究”?！@種描述性的公共預(yù)算研究主要致力于描述“真實的”中國公共預(yù)算過程的發(fā)展趨勢、事件順序，識別出不同預(yù)算過程之間的一致性或者多樣性，并推導(dǎo)出原因⑤馬 駿等：《呼吁公共預(yù)算——來自政治學(xué)、公共行政學(xué)的聲音》，第28頁。。這既是宣言，也是行動。近年來，馬駿教授的研究團隊經(jīng)常運用“田野調(diào)查”的方法，通過對預(yù)算過程中涉及到的主要相關(guān)人員進行深度訪談，試圖深入到“中國預(yù)算過程到底是怎樣決定的”這一傳統(tǒng)財政學(xué)研究的盲區(qū)，剖析預(yù)算官員、支出部門的官員等在預(yù)算中的作用和角色，觀察和分析預(yù)算過程中人大的作用，用“白描”的研究方法，試圖揭開中國預(yù)算過程的“黑箱”，描述中國預(yù)算的真實狀況，形成了大量研究成果⑥包括：馬 駿：《中國公共預(yù)算改革：理性化與民主化》，中央編譯出版社2005年；馬 駿等：《中國省級預(yù)算中的政策過程與預(yù)算過程：來自兩省的調(diào)查》，載《社會經(jīng)濟體制比較》2005年第5期；馬 駿：《中國的零基預(yù)算改革：來自某財力緊張省份的調(diào)查》，載《中山大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2005年第1期；於 莉：《省會城市預(yù)算過程中的黨政首長：三個省會城市的調(diào)研》，載《公共管理學(xué)報》2007年第1期；周 燕：《中國省級政府投資中的正式與非正式制度比較》，載《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2006年第6期；等。。比如，馬駿的《中國預(yù)算改革的政治學(xué)：成就與困惑》一文，就是直接建基于他自2003年以來在5個省和4個市的調(diào)研，并因此分析了預(yù)算改革對權(quán)力結(jié)構(gòu)和決策方式的影響，并提出一個“中國預(yù)算改革的政治困惑”。其中他提到的河北省的部門預(yù)算改革、浙江溫嶺的預(yù)算改革以及廣東省、福建省、江蘇省、深圳市、廈門市人大在預(yù)算監(jiān)督方面的進步，都來自于第一手的調(diào)研，根據(jù)這些實際的調(diào)研，他最后得到結(jié)論，中國預(yù)算改革政治學(xué)包含著一個“預(yù)算改革的政治困惑”。一方面，預(yù)算改革的確在改變著政治過程，另一方面，政治過程的核心部分似乎不是純粹的預(yù)算改革所能改變的，恰恰相反，預(yù)算改革的推進需要對中國政治過程的某些部分進行改革①馬 駿：《中國預(yù)算改革的政治學(xué)：成就與困惑》，載《中山大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2007年第11期，第74頁。。

在這種田野調(diào)查與實證研究過程中，個案研究是中國公共預(yù)算研究的重要實踐工具。盡管個案研究一般不適宜作直接的總體性推論，但仍然可以得出某些結(jié)論性認(rèn)識或者假說。這類認(rèn)識或假說的學(xué)術(shù)價值，首先在于它是一種探索性的研究成果，通過調(diào)查所做的分析以及由此得出的分析結(jié)論能夠為將來進一步的研究、為將來從樣本推論總體提供學(xué)術(shù)知識基礎(chǔ)；其次，通過選擇合適的角度，能夠比較有效地檢驗我們相應(yīng)的研究假設(shè)，為我們了解和掌握總體的一些情況和變化提供一個可靠的樣本依據(jù)；再者，它能夠為我們今后進一步的研究以及在更大范圍內(nèi)的隨機抽樣提供依據(jù)②彭擁軍、姜婷婷：《個案研究中的學(xué)術(shù)抱負(fù)——兼論個案的拓展與推廣》，載《西南交通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2010年第6期，第88頁。。因此，大量的公共預(yù)算的實證研究運用了個案這一分析工具。

（三）以理性化與民主化為公共預(yù)算研究的最終歸依，從理論介入現(xiàn)實

起步階段的中國公共預(yù)算研究從一開始就正視中國公共預(yù)算研究缺乏理論化努力的現(xiàn)狀，因此，在描述現(xiàn)實與理論建構(gòu)的同時，還提出了理論介入現(xiàn)實的抱負(fù)，力圖構(gòu)建一些解釋性的預(yù)算理論，并通過實踐來檢驗國外的預(yù)算理論是否可以解釋中國的預(yù)算行為，以及關(guān)于中國公共預(yù)算的各種理論哪一種最有解釋力，即在關(guān)于真實世界的描述性研究的基礎(chǔ)上……開始理論化的努力③馬 駿等：《呼吁公共預(yù)算——來自政治學(xué)、公共行政學(xué)的聲音》，第29頁。。而理性化與民主化，正是起步階段的研究者們對公共預(yù)算理論的基本要求。

出于理性化的考量，研究者們不僅關(guān)注中國的預(yù)算進程，預(yù)算的現(xiàn)實境遇，也同樣關(guān)注跟預(yù)算密切相關(guān)的法律制度的研究。正如林尚立所主張的，規(guī)范人類生活的各種制度，越是發(fā)展，越是理性化。在民主政治條件下，任何制度建構(gòu)都必然通過文字將其規(guī)范下來，形成相應(yīng)的制度文本，即法律文件。所以，現(xiàn)實中的任何制度，都首先在文本之中，其次在實踐之中，從而形成文本制度與實踐制度差異。這種差異的根由在于制度背后的行動者。行動者的觀念、價值取向、利益結(jié)構(gòu)以及權(quán)力關(guān)系，都將直接影響制度的實際運行效度④林尚立：《行動者與制度效度：以文本結(jié)構(gòu)為中介的分析——以全國人大預(yù)算審查為研究對象》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2006年第5期，第75頁。。正因如此，他以本文分析的方法，通過對全國人大預(yù)算審查制度所形成的預(yù)算審查報告的分析和考察，研究了中國預(yù)算實踐中行動者與制度效度之間的關(guān)系，得出了一系列重要的結(jié)論。

當(dāng)然，更多的研究著眼于民主化的考量，關(guān)注預(yù)算具體過程中的參與和表達，關(guān)注這種參與和表達如何保證預(yù)算過程的民主，進而如何促進整個制度的民主化轉(zhuǎn)型。這是由研究的環(huán)境與研究者的使命意識所決定的?；貞?yīng)現(xiàn)實，回饋社會，是社會科學(xué)研究的基本動力所在。政治體制改革，包括預(yù)算制度改革，是當(dāng)前最大的社會現(xiàn)實。而民主化是政治體制改革包括預(yù)算制度改革的一個重要價值目標(biāo)，因此，關(guān)注民主化的指標(biāo)，熱衷于研究類似于溫嶺的預(yù)算民主現(xiàn)象，致力于形成中國特色的預(yù)算民主理論，是起步階段公共預(yù)算研究的一個顯著特點。

三、西方公共預(yù)算研究的經(jīng)驗：方法論的自覺

公共預(yù)算研究是以美國為主的西方國家政治學(xué)和公共行政學(xué)的重要內(nèi)容。尤其是自20世紀(jì)六七十年代以來，美國公共預(yù)算理論開始走向全面繁榮。這種理論繁榮背后的一個重要原因，就是公共預(yù)算研究的方法論自覺。既積極回應(yīng)現(xiàn)實，參與實踐，同時注重理論本身的構(gòu)建，在批判繼承的基礎(chǔ)上發(fā)展出公共預(yù)算研究的新問題、新方法，繼而形成新的理論，是西方公共預(yù)算研究方法論自覺的重要特點。

（一）從研究對象的角度而言，西方公共預(yù)算研究不是局限于研究靜態(tài)的數(shù)據(jù)表格，而是強調(diào)研究動態(tài)的預(yù)算過程，兼顧公共預(yù)算的技術(shù)性與政治性

預(yù)算是一個極其復(fù)雜的研究對象。正如阿曼·卡恩所言，“作為政治問題，預(yù)算是在多元沖突和競爭利益中分配社會稀缺資源；作為經(jīng)濟和財政問題，預(yù)算是評估管轄區(qū)的收入再分配、刺激經(jīng)濟增長和發(fā)展、促進充分就業(yè)、抑制通貨膨脹和保持經(jīng)濟穩(wěn)定的首要工具；作為會計問題，預(yù)算提供了政府開支的上限，使其在法律約束的可分配資金范圍內(nèi)活動；最后，作為管理和行政問題，預(yù)算詳細說明了提供公共服務(wù)的途徑和方法，確立其監(jiān)督、測量和評價標(biāo)準(zhǔn)”①阿曼·卡恩等：《公共部門預(yù)算理論》，世紀(jì)出版集團2010年，第2～3頁。。但不管是什么問題，局限于數(shù)據(jù)與成本計算的“經(jīng)濟學(xué)不能說明和解決所有的預(yù)算問題，因為預(yù)算在很大程度上是一個政治問題，預(yù)算權(quán)力是一種非常重要的政治權(quán)力，預(yù)算制度是政治制度的重要組成部分”。預(yù)算與其說是研究資源配置的問題，倒不如說是研究權(quán)力配置的問題。所以，威爾達夫斯基概括道：預(yù)算所研究的基本問題是，社會如何進行組織協(xié)調(diào)以決定政府和私人活動的相對主導(dǎo)地位，以及誰獲利，誰損失，誰受益，誰支付②阿倫·威爾達夫斯基等：《預(yù)算過程中的新政治學(xué)》，上海財經(jīng)大學(xué)出版社2006年，譯者的話第1～2頁。。以美國為例，公共預(yù)算系統(tǒng)就是一種作為選擇社會目的和手段的工具，是由眾多的參與者以及使參與者產(chǎn)生互動的過程構(gòu)成的③羅伯特·D.李等：《公共預(yù)算系統(tǒng)》，清華大學(xué)出版社2002年，第46頁。。

對預(yù)算的這種政治本質(zhì)的確定，使得西方公共預(yù)算研究不是局限于預(yù)算的技術(shù)性研究，而是把公共預(yù)算當(dāng)做政治過程，公共預(yù)算研究因而轉(zhuǎn)變?yōu)閷︻A(yù)算的行為、運轉(zhuǎn)、程序及其與利益團體之間的關(guān)系的實證性研究。這種研究的一個典型的特征就是動態(tài)性，重在描述和解釋現(xiàn)實的預(yù)算政治現(xiàn)象，不僅從技術(shù)的角度告訴人們預(yù)算是什么，而且從政治的角度向人們展示現(xiàn)實的預(yù)算過程事實上是什么，在現(xiàn)實的預(yù)算過程中不同利益集團的相互作用和討價還價，往往成為西方公共預(yù)算研究的鮮活的素材。

（二）從研究方法的角度而言，西方公共預(yù)算研究遵從技術(shù)與意識形態(tài)的雙重規(guī)范，既重視預(yù)算技術(shù)的客觀描述，更重視預(yù)算過程意識形態(tài)意義的提升

預(yù)算首先表現(xiàn)為一系列的技術(shù)表格。具體地說，一份預(yù)算以文字和數(shù)字的形式描述了為實現(xiàn)一定的目標(biāo)和意圖所需要的支出。文字描述了支出的不同形式或者支出的目的，數(shù)字則附在每一項文字后④阿倫·威爾達夫斯基等：《預(yù)算過程中的新政治學(xué)》，第1～2頁。。因此，大部分的西方公共預(yù)算研究首先是技術(shù)性的描述，致力于展示政府預(yù)算的普遍特點：一是公開透明，包括預(yù)算的編制到執(zhí)行全過程公開，預(yù)算過程的日程、行為主體和行為內(nèi)容全部明確公布；二是法制預(yù)算，強調(diào)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的每一過程，每一個支出項目都有嚴(yán)格的法律授權(quán)；三是完整詳細，涵蓋所有政府收支，細化的支出標(biāo)準(zhǔn)，詳細的支出項目和金額甚至使用者等等⑤何金發(fā)：《美國地方政府預(yù)算范本——弗吉尼亞州〈預(yù)算法案〉（2003會期修正案）》，東南大學(xué)出版社2005年，前言。，靜態(tài)地展示西方公共預(yù)算的整體狀況。

但技術(shù)的描述不足以表達預(yù)算的完整過程，太多的意識形態(tài)意義反映在預(yù)算過程當(dāng)中。事實上，就美國預(yù)算而言，威爾達夫斯基認(rèn)為使用任何單個詞語或概念都不能充分概括美國政府的預(yù)算過程。他認(rèn)為，美國預(yù)算過程是復(fù)雜的，反映了各種收入和支出，以及各種互相影響的參與者，然而在可預(yù)測的模式下，又存在著潛規(guī)則，這些規(guī)則使得決策支離破碎⑥阿倫·威爾達夫斯基等：《預(yù)算過程中的新政治學(xué)》，第408頁。。因此，在公共預(yù)算研究中，技術(shù)與意識形態(tài)是相輔相成的。公共預(yù)算研究既要詳細地描述公共預(yù)算的實時過程，更需要關(guān)注預(yù)算顯規(guī)則底下的潛規(guī)則，關(guān)注名義數(shù)字和“實際”數(shù)據(jù)之間的區(qū)別⑦阿倫·威爾達夫斯基等：《預(yù)算過程中的新政治學(xué)》，第409頁。，向我們展示不一樣的權(quán)利觀念、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及蘊含其中的政治文化。如美國的公共預(yù)算過程，首先是一個權(quán)利保護的過程，但權(quán)利的實現(xiàn)是需要成本的，權(quán)利的成本產(chǎn)生了資源分配過程中民主責(zé)任與透明的問題⑧史蒂芬·霍爾姆斯等：《權(quán)利的成本——為什么自由依賴于稅》，北京大學(xué)出版社2004年，第169頁。，這就使得預(yù)算這樣的技術(shù)過程與權(quán)利觀念聯(lián)系起來了。其次，美國的預(yù)算過程更是一個權(quán)力斗爭的過程。在預(yù)算過程中，許多團體和個人都有權(quán)力增加、刪減預(yù)算，有權(quán)要求更多的資金，有權(quán)否決預(yù)算，有權(quán)對預(yù)算進行討價還價，有權(quán)阻礙預(yù)算的通過，或者影響預(yù)算的結(jié)果。換句話說，預(yù)算是有孔的，并且是向利益相關(guān)者敞開的①阿倫·威爾達夫斯基等：《預(yù)算過程中的新政治學(xué)》，第410頁。。憲法賦予國會撥款、借款和提高稅收的權(quán)力，但總統(tǒng)可以否決國會的決定。立法和行政機構(gòu)具有自主權(quán)，但又必須分享權(quán)力②阿倫·威爾達夫斯基等：《預(yù)算過程中的新政治學(xué)》，第411～412頁。，整個預(yù)算程序其實就是一個利益相關(guān)者權(quán)力斗爭的秀場。而黨派交易、基本人權(quán)、分權(quán)、黨派通過集體行動的影響力等概念，共同構(gòu)成了民主的含義。被稱作公共預(yù)算的行為正反映了這種觀念文化。這些以技術(shù)為依托的預(yù)算現(xiàn)象與過程，其意義遠超于技術(shù)之外。正如有學(xué)者所說，預(yù)算系統(tǒng)看上去是一門技術(shù)，但實際上它卻是政治，是政治和技術(shù)的結(jié)合，而且技術(shù)位于最低層面，政治卻處于最高位置③羅伯特·D.李等：《公共預(yù)算系統(tǒng)》，第V頁譯者序。。因此，公共預(yù)算研究的技術(shù)手段，必須服務(wù)或服從于意識形態(tài)的更高需要。技術(shù)只是表象，效率也只是工具，民主才是目的，正義才是社會制度的首要價值……某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除④約翰·羅爾斯：《正義論》，中國社會科學(xué)出版社1988年，第1頁。。因此，西方公共預(yù)算研究不僅遵從技術(shù)性的規(guī)范，更服務(wù)或服從于公共預(yù)算制度本身所蘊含的制度倫理或者正義的原則。

（三）從研究結(jié)論的角度而言，西方公共預(yù)算研究既堅持解釋并指導(dǎo)現(xiàn)實，又能夠超然乃至批判現(xiàn)實，保持了公共預(yù)算研究對既有理論與預(yù)算實踐不斷的雙重超越

公共預(yù)算研究是以美國為主的西方國家政治學(xué)和公共行政學(xué)的重要內(nèi)容。應(yīng)該說，1940年以前在公共預(yù)算理論領(lǐng)域引領(lǐng)風(fēng)騷的是歐洲的英、法、德等國。當(dāng)時美國的公共預(yù)算理論還嚴(yán)重落后于現(xiàn)實，并沒有形成有影響的系統(tǒng)的理論體系。1940年，身為政治學(xué)家的V.O.Key發(fā)表《預(yù)算理論的缺乏》一文，指出了當(dāng)時美國公共預(yù)算理論落后于現(xiàn)實的狀況，從而引發(fā)了美國學(xué)術(shù)界對公共預(yù)算理論的研究。但受當(dāng)時研究的局限，60年代以前的美國公共預(yù)算理論研究主要還是經(jīng)濟學(xué)家在研究政府資源的分配問題，公共預(yù)算過程沒有被看成是一個政治過程，公共預(yù)算過程中的政治問題并沒有得到應(yīng)有的關(guān)注，政治學(xué)和公共行政學(xué)視角的公共預(yù)算理論研究還嚴(yán)重缺乏。1961年公共行政學(xué)家瓦爾達夫斯基出版了《預(yù)算過程中的政治》一書，指出公共預(yù)算不只是單純的資源分配問題，更是在各種相互沖突的政治需求中互相妥協(xié)所形成的漸進性決策。此后，研究公共預(yù)算中的政治問題，成為一些政治學(xué)家和公共學(xué)家們的共同選擇，導(dǎo)致了公共預(yù)算理論的極大繁榮，并形成了預(yù)算理論中的漸進主義學(xué)派。

漸進預(yù)算理論的規(guī)范方法在獲得廣泛支持的同時，也于1970年代開始面臨挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)既來自理論，也來自實踐。同時，這種挑戰(zhàn)也引發(fā)了學(xué)術(shù)界與實務(wù)界對漸進預(yù)算理論的各種完善方案與超越，開始出現(xiàn)各種超越漸進預(yù)算理論的實證研究，形成了許多新的公共預(yù)算理論派別。一是以布萊克、唐斯和尼斯坎南等為代表的公共選擇理論。它運用的是與漸進預(yù)算理論不同的演繹法，但因其結(jié)論是建立在相關(guān)假設(shè)基礎(chǔ)上的，因此引發(fā)大量學(xué)者為之進行經(jīng)驗論證，并因無法完全證實而招致了致命的批評。但這種論證和批評的過程，卻促進這一時期美國公共預(yù)算理論的繁榮與發(fā)展。二是以魯賓為代表的政策過程模型。它拋開漸進預(yù)算理論與公共選擇模型而另辟蹊徑，綜合研究宏觀預(yù)算與微觀預(yù)算過程，既研究預(yù)算過程中的角色，也研究預(yù)算的具體過程以及環(huán)境對于預(yù)算決策的影響，其實質(zhì)就是將預(yù)算過程當(dāng)成一個特定的政策過程。三是以尋租理論、委托—代理理論和交易費用理論等為代表的制度理論。這種理論嘗試根據(jù)尋租理論、委托—代理理論和交易費用理論，來研究預(yù)算過程，把政府預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)中的交易行為以及由此產(chǎn)生的交易費用、預(yù)算過程中預(yù)算管理結(jié)構(gòu)的設(shè)置、立法部門與行政部門之間的關(guān)系等作為研究對象，使公共預(yù)算理論得到較大的發(fā)展。四是公共預(yù)算研究中的文化理論或詮釋理論。即在公共預(yù)算研究中引進文化和意識形態(tài)的視角，為解讀公共預(yù)算的政治涵義提供一些更具拓展性的分析方式，更加關(guān)注文化與政治的關(guān)系以及預(yù)算過程的政治意義。五是公共預(yù)算研究中的新科學(xué)。即把集中研究不確定性、不穩(wěn)定性、不可預(yù)測性和復(fù)雜性的理論領(lǐng)域的“新科學(xué)”，其中包括混沌理論、復(fù)雜性理論、新進化論和量子理論等，用以解釋和分析預(yù)算過程。這些技術(shù)和理論上的雙重革命，使得西方公共預(yù)算研究視野迅速擴大，技術(shù)手段得以更新，研究理論得以擴展。

從現(xiàn)實的角度而言，自1930年起，為了建立公共預(yù)算的最優(yōu)體系，美國公共預(yù)算開始了一系列的預(yù)算改革，始終圍繞著預(yù)算的三個功能，即控制、管理和計劃而轉(zhuǎn)換，其基本特點就是螺旋式演進，而這種螺旋式演進過程正好反映了現(xiàn)實主義和理性主義兩大預(yù)算理論的競爭過程。在現(xiàn)實主義者看來，將完全理性引進公共預(yù)算是不可能的，而且無視或者回避預(yù)算的政治過程也是不可行的?，F(xiàn)實主義與理性主義之爭始終貫穿于美國歷次預(yù)算改革的過程中。

可以說，目前西方主流的公共預(yù)算理論是在應(yīng)對各種理論批判與現(xiàn)實挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上形成與發(fā)展的。在其發(fā)展過程中，西方公共預(yù)算理論始終堅持既回應(yīng)現(xiàn)實，解決預(yù)算實踐中提出的問題；同時著眼于公共預(yù)算理論本身的建設(shè)，超然于現(xiàn)實之上，超越現(xiàn)實，批判既有理論，成就了目前繁榮的局面。

四、中國公共預(yù)算研究的未來：方法論的革命

有人曾對中國公共預(yù)算研究的現(xiàn)狀做了一個總體性的評價，認(rèn)為“從政治學(xué)的角度研究公共預(yù)算還處于起步階段，相關(guān)研究的學(xué)科來源較為單一，研究更多是概念化的、非經(jīng)驗性的和非理論取向的。研究質(zhì)量不高、研究規(guī)范性不強、科學(xué)研究方法缺位、既缺乏對公共預(yù)算真實世界的了解又缺乏公共預(yù)算的本土化理論努力，同時也缺乏相應(yīng)的研究規(guī)范，缺乏衡量研究質(zhì)量的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對基礎(chǔ)理論關(guān)注程度不高，沒能在相應(yīng)的知識體系內(nèi)進行積累性研究?！雹傥溆窭ぃ骸吨袊差A(yù)算研究述評：對期刊論文的評估（1998－2007）》，載《公共行政評論》2009年第1期，第78頁。另有學(xué)者提到，關(guān)于公共預(yù)算的公共性——也就是政治性，學(xué)界很少關(guān)注，也是問題之一②唐海生：《中國公共預(yù)算研究現(xiàn)狀分析》，載《安陽工學(xué)院學(xué)報》2008年第3期，第54頁。。這些評價不一定精到，但至少指出了目前的中國公共預(yù)算研究還存在不足，與國外相關(guān)研究比較，還存在一定的差距。這種差距，具體而言，主要表現(xiàn)在：

一是理論建構(gòu)仍嫌幼稚。目前，中國公共預(yù)算理論構(gòu)建中還存在幼稚化的問題，缺乏統(tǒng)一的權(quán)威的教科書、工具書，甚至缺乏統(tǒng)一的權(quán)威的專用術(shù)語，都是其重要表現(xiàn)。如馬蔡琛認(rèn)為，預(yù)算術(shù)語翻譯中的不統(tǒng)一，已然嚴(yán)重地影響了中國公共預(yù)算研究的推進。這使得本來就為數(shù)不多的公共預(yù)算研究者的大量精力，花費于確認(rèn)各種預(yù)算術(shù)語（主要是預(yù)算研究中的外來語）的母語含義這樣一種不必要的重復(fù)性勞動上③馬 駿等：《呼吁公共預(yù)算——來自政治學(xué)、公共行政學(xué)的聲音》，第53頁。。公共預(yù)算研究術(shù)語的不統(tǒng)一，是目前研究中存在的一個重要問題。在有些書中，有一些關(guān)鍵的術(shù)語存在誤譯。如將The Progressive Era（進步時代）翻譯成“革新派時代”，將進步時代的muckrakers（扒糞者）翻譯成“流行報紙和書籍作者”，將Budget and Accounting Act of 1921（《1921年預(yù)算與會計法》）翻譯成“1921年的預(yù)算和會計行動”，都極大地影響了讀者和后來的研究者對公共預(yù)算歷史在美國興起、發(fā)展的客觀歷程的了解。而且，很多早期的公共預(yù)算類譯著中，并不重視從政治學(xué)和公共行政學(xué)角度來解讀公共預(yù)算這一獨特的研究對象，所以在很多譯著的“詞語集釋”中，多數(shù)是預(yù)算程序中涉及技術(shù)方面的會計術(shù)語，而很少有涉及制度層面的政治學(xué)或者行政學(xué)術(shù)語。

二是研究隊伍并不整齊。由于“中國政治學(xué)和公共行政學(xué)在公共預(yù)算領(lǐng)域的‘自我放棄’”④馬 駿：《中國公共預(yù)算改革：理性化與民主化》，第263～322頁。，目前中國公共預(yù)算研究的隊伍不夠充實，受過系統(tǒng)的公共預(yù)算理論訓(xùn)練的研究者鳳毛麟角。

郁建興、張建民曾提出，我國行政學(xué)研究的發(fā)展目標(biāo)，是在國際比較視野下運用科學(xué)方法研究中國本土公共行政現(xiàn)象、構(gòu)建和創(chuàng)新公共行政理論，旨在有效地解釋和理解本土行政現(xiàn)象、指導(dǎo)公共行政實踐，并為國際公共行政學(xué)的知識增長做出貢獻⑤郁建興、張建民：《中國公共行政學(xué)的發(fā)展目標(biāo)和途徑：評〈反思中國公共行政學(xué)：危機與重建〉》，載《公共行政評論》2010年第3期，第193～194頁。。這其實也應(yīng)該是公共預(yù)算研究的目標(biāo)。從方法論的角度而言，中國公共預(yù)算研究今后應(yīng)從以下方面努力：

一是確立具有政治學(xué)意義的公共預(yù)算研究論題。改革的時代蘊育了科學(xué)研究的重大課題，正如“美國公共行政學(xué)的理論源泉就在進步時代”⑥馬 駿等：《美國進步時代的政府改革及其對中國的啟示》，世紀(jì)出版集團2010年，第94頁。，中國政治學(xué)包括公共預(yù)算研究的理論源泉就在中國目前的政治體制改革實踐當(dāng)中。扎根現(xiàn)實，擁抱實踐，拋棄預(yù)算研究中的數(shù)字官僚，使預(yù)算不再成為專業(yè)特權(quán)，就能定位公共預(yù)算研究的獨特選題，形成與時俱進的理論成就。

二是凝聚有政治學(xué)理想情懷的公共預(yù)算研究隊伍。目前，一部分有見識的政治學(xué)和公共行政學(xué)者已經(jīng)意識到對于公共預(yù)算研究領(lǐng)域的“自我放棄”既不利于目前我國預(yù)算改革實踐的發(fā)展，更不利于政治學(xué)和公共行政學(xué)自身的建設(shè)，已經(jīng)紛紛加入到公共預(yù)算研究隊伍中來。正如托馬斯·D.林奇所言，在一個民主社會中，預(yù)算是構(gòu)建許多公共政策的工具，因而政治家的視角是重要的①托馬斯·D.林奇：《美國公共預(yù)算》，中國財政經(jīng)濟出版社2002年，第4頁。。多種研究方法的并用，多學(xué)科的融合，政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、會計學(xué)、行為科學(xué)、財務(wù)學(xué)和其他學(xué)科的綜合運用，能為公共預(yù)算研究提供多種不同的視角，也必將是今后中國公共預(yù)算研究的最佳選擇。

三是掌握科學(xué)的公共預(yù)算研究方法。中國公共預(yù)算研究迫切需要解決的是研究方法的選擇與運用問題。這些方法，既包括規(guī)范的方法，也包括實證的方法。正如有學(xué)者所言，無論我們的研究取向如何，我們的研究都必須遵守這些研究最基本的學(xué)術(shù)規(guī)范、學(xué)術(shù)準(zhǔn)則和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。在此前提下，具體研究方法與研究技術(shù)的運用只是一種基于不同學(xué)術(shù)訓(xùn)練、不同問題體驗而做的選擇。對于中國公共預(yù)算研究來說，沒有“最好的方法”，只有“最合適的方法”②馬 駿等：《反思中國公共行政學(xué)：危機與重建》，中央編譯出版社2009年，第6頁。。因為任何一種研究方法都不可能完美無缺。如果一種研究方法沒有改進的空間，它完全可能失去生命力③彭擁軍、姜婷婷：《個案研究中的學(xué)術(shù)抱負(fù)——兼論個案的拓展與推廣》，第85頁。。至于如何找到“最合適的方法”，郁建興等學(xué)者主張，在學(xué)界廣泛討論和爭鳴的基礎(chǔ)上，就科學(xué)研究的基本質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)達成共識；根據(jù)所研究問題的類型選擇合適的研究方法，才能達到有效地進行描述性推斷或因果推斷的科學(xué)研究目的④郁建興、張建民：《中國公共行政學(xué)的發(fā)展目標(biāo)和途徑：評〈反思中國公共行政學(xué)：危機與重建〉》，第196頁。?？梢?，無論何種方法，有效的解釋甚至預(yù)測，才是最終的目的。

四是形成具有中國特色的公共預(yù)算研究結(jié)論。引進西方先進的公共預(yù)算觀念與理論，只是理論化的第一步。今后的研究，應(yīng)當(dāng)著眼于提煉我們自己的概念和分析框架，構(gòu)建我們自己的理論模型，從實踐中嘗試推導(dǎo)出一些屬于我們自己的理論結(jié)論，在實踐中檢驗這些結(jié)論，并最終用這些結(jié)論去解釋、說明、指導(dǎo)并且預(yù)測未來的中國公共預(yù)算改革趨勢。

總之，今后中國的公共預(yù)算研究需要遵循三個方向：解釋現(xiàn)實問題，嘗試?yán)碚摌?gòu)建，實現(xiàn)方法論的自覺。要突破此前將公共預(yù)算局限于經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域、局限于財政學(xué)領(lǐng)域，過分看重公共預(yù)算的技術(shù)層面而忽視其政治性的習(xí)慣性思維，將公共預(yù)算研究重新定位到政治學(xué)和公共行政學(xué)研究的視野當(dāng)中來。

五、結(jié)語：從政治學(xué)視角的公共預(yù)算研究到中國預(yù)算政治學(xué)

有學(xué)者提出，理解美國預(yù)算首要的背景因素是民主思想、資本主義、聯(lián)邦主義、決策理論和經(jīng)濟學(xué)⑤托馬斯·D.林奇：《美國公共預(yù)算》，第2頁。。對于中國，同樣如此，理解中國公共預(yù)算，破解“中國預(yù)算改革的政治困惑”⑥馬 駿：《中國預(yù)算改革的政治學(xué)：成就與困惑》，第69頁。，離不開政治學(xué)的努力。因此，我們的使命在于樹立自覺的方法論意識，從政治學(xué)的視角研究公共預(yù)算，集結(jié)可靠的研究團隊，為公共預(yù)算研究找到確當(dāng)?shù)膶ο?，選擇可操作的方法，提煉可推廣的研究結(jié)論，繁榮和推廣中國的公共預(yù)算研究，繼而發(fā)展一門中國自己的預(yù)算政治學(xué)。

葉娟麗，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，政治學(xué)博士，博士生導(dǎo)師，中山大學(xué)中國公共管理研究中心

研究員；湖北 武漢430072。

教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目（2009JJD810017）；國家哲學(xué)社會科學(xué)基金重點項目（10AZZ002）

涂文遷