周 云

(武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院,湖北武漢430065)

民國(guó)時(shí)期的中國(guó)醫(yī)療保障探研

周 云

(武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院,湖北武漢430065)

雖然以社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)為核心的醫(yī)療保障制度在我國(guó)的真正建立始于20世紀(jì)90年代末,但之前傳統(tǒng)的醫(yī)療保障制度早在建國(guó)前就已經(jīng)出現(xiàn)?？疾爝@段歷史過(guò)程有助于認(rèn)識(shí)中國(guó)醫(yī)療保障觀念和政策的沿革,對(duì)目前我國(guó)醫(yī)療保障制度改革具有歷史參考價(jià)值。

醫(yī)療保障;南京國(guó)民政府;北洋政府;共產(chǎn)黨

新中國(guó)成立以前,盡管出于各種原因在中國(guó)社會(huì)沒(méi)有形成真正意義上的現(xiàn)代醫(yī)療保障制度,但是民國(guó)政府所建立的不甚完善的社會(huì)保障體系和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展的解放區(qū)與根據(jù)地的衛(wèi)生保健事業(yè)仍然揭開(kāi)了中國(guó)近現(xiàn)代醫(yī)療保障事業(yè)的帷幕。

一、北洋政府和南京國(guó)民政府時(shí)期的醫(yī)療保障

雖然自古中國(guó)社會(huì)就有互助互濟(jì)的傳統(tǒng),歷朝政府也實(shí)施過(guò)各種醫(yī)療保障的措施,但從制度建設(shè)的角度來(lái)看,這些只是零散而不規(guī)范的醫(yī)療保障行為,談不上醫(yī)療保障制度的建立。清朝末期開(kāi)始了中國(guó)近代的法制建設(shè),從這個(gè)時(shí)候起才算開(kāi)始了社會(huì)保障制度化的進(jìn)程,不過(guò)直到民國(guó)初年中國(guó)也未能在勞動(dòng)保障立法方面取得進(jìn)展,近現(xiàn)代社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展相當(dāng)滯后。20世紀(jì)20年代北洋政府當(dāng)權(quán)期間,迫于國(guó)內(nèi)外的壓力,頒布了一系列勞動(dòng)保障的法規(guī)和條例,從而開(kāi)始了中國(guó)包括醫(yī)療保障在內(nèi)的社會(huì)保障制度近代化的歷程。

中華民國(guó)成立之初,盡管在《臨時(shí)約法》里宣布了人民有言論、集會(huì)、結(jié)社的自由,但并沒(méi)有提及勞動(dòng)保障的概念,更沒(méi)有涉及勞動(dòng)保障權(quán)利的規(guī)定。隨著第一次世界大戰(zhàn)期間中國(guó)資本主義的發(fā)展,工人隊(duì)伍不斷壯大,工人階級(jí)的勞動(dòng)保障意識(shí)不斷加強(qiáng)。為爭(zhēng)取自身權(quán)益,工人群眾展開(kāi)了各種形式的罷工活動(dòng),而當(dāng)時(shí)剛剛成立不久的中國(guó)共產(chǎn)黨制定的《勞動(dòng)法案大綱》也對(duì)工人運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展產(chǎn)生了積極的影響。與此同時(shí),西方社會(huì)正在掀起一場(chǎng)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的高潮,1919年旨在制定國(guó)際勞動(dòng)立法以改善各國(guó)工人勞動(dòng)狀況的國(guó)際勞工組織正式宣告成立,并于同年要求中國(guó)政府提交關(guān)于如何實(shí)施勞工保護(hù)原則的報(bào)告書。迫于國(guó)內(nèi)形勢(shì)和國(guó)際輿論的壓力,北洋政府不得不于1923年出臺(tái)了《暫行工廠通則》、《工會(huì)法草案》等勞動(dòng)法規(guī),在醫(yī)療方面對(duì)因工傷殘、女工孕產(chǎn)、工廠衛(wèi)生等作出了要求與規(guī)定。當(dāng)然勞動(dòng)法規(guī)是無(wú)法等同于社會(huì)保障制度的,只能說(shuō)明體現(xiàn)政府職責(zé)和國(guó)民權(quán)利的社會(huì)保障事業(yè)的起步。由于受當(dāng)時(shí)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和北洋政府自身性質(zhì)的制約,這一時(shí)期出臺(tái)的各項(xiàng)勞動(dòng)法規(guī)只是一些行政性的規(guī)章,既不具有普遍性和經(jīng)常性,也不具有權(quán)威性和強(qiáng)制性,基本上形同虛設(shè),無(wú)法起到應(yīng)有的保障效果[1]。

到了南京國(guó)民政府時(shí)期,在中國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命先驅(qū)孫中山先生社會(huì)保障思想的指導(dǎo)下,國(guó)民黨開(kāi)始了早期的社會(huì)保障實(shí)踐。孫中山社會(huì)保障思想與實(shí)踐的理論基石是他的“民本”、“民生”思想。“民本”、“民生”思想是中國(guó)傳統(tǒng)儒家政治思想的精華,強(qiáng)調(diào)民眾的基礎(chǔ)作用,其特點(diǎn)是重民力、順民意,注重民心向背,關(guān)心民生疾苦[2]。不過(guò)孫中山并不想給社會(huì)保障賦予太多的道德色彩,而是指出社會(huì)保障是國(guó)家和政府義不容辭的責(zé)任。所以他主張利用國(guó)家資本,借助行政的強(qiáng)制力量推行全面有效的社會(huì)保障,1912年孫中山在民國(guó)建立后首次宣稱要效仿西方國(guó)家利用政府財(cái)政收入擔(dān)負(fù)保障弱勢(shì)民眾生活的責(zé)任[2],并在之后多次指出社會(huì)保障要與發(fā)展實(shí)業(yè)相結(jié)合,只有實(shí)業(yè)得到發(fā)展才能為社會(huì)保障事業(yè)的開(kāi)展提供物質(zhì)保證。孫中山不僅將對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的救助事業(yè)列入國(guó)民黨黨綱和民國(guó)的基本政策里,還親自主持制定相關(guān)的政策法規(guī),使中國(guó)近現(xiàn)代的社會(huì)救助事業(yè)由此走上制度化、法治化。應(yīng)該說(shuō)孫中山的社會(huì)保障思想基本上是以社會(huì)救助為核心的,雖然離以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的現(xiàn)代社會(huì)保障還相去甚遠(yuǎn),但從其引導(dǎo)中國(guó)社會(huì)救助開(kāi)始走向制度化、法治化這個(gè)角度來(lái)看,其思想為中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)保障制度的建立打下了基礎(chǔ)。

在孫中山社會(huì)保障思想的指導(dǎo)下,加之受西方國(guó)家社會(huì)保障實(shí)踐的影響,國(guó)民黨政府開(kāi)展了一系列社會(huì)保障的立法活動(dòng),實(shí)行了一些以社會(huì)救濟(jì)為主的社會(huì)保障的措施,其中也不乏某些社會(huì)保險(xiǎn)的嘗試。

很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái),中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的醫(yī)療保障一直是以醫(yī)療救助為核心,到了南京國(guó)民政府時(shí)期亦是如此。南京國(guó)民政府時(shí)期的醫(yī)療救助主要是通過(guò)兩條路徑進(jìn)行的。一方面利用中國(guó)社會(huì)民間互助互濟(jì)的傳統(tǒng),發(fā)揮各類民間慈善機(jī)構(gòu)的作用,為城市貧民施醫(yī)送藥、防治疫情,在一定程度上起到了防止疾病的傳播與蔓延的作用;另一方面通過(guò)政府立法,借助法律的強(qiáng)制作用對(duì)勞工進(jìn)行疾病救助與工傷撫恤,例如在1932年國(guó)民黨政府頒布的《工廠法》中,就明確規(guī)定工廠要設(shè)置諸如醫(yī)療所、廁所、浴室、飲水處之類的衛(wèi)生設(shè)備,并且工廠要為勞工提供疾病救助和工傷撫恤。1946年至1948年間,國(guó)民黨資源委員會(huì)也就職工工傷、醫(yī)療、死亡、生育等分別作出了一些規(guī)定,如員工非因工疾病免費(fèi)診療并提供藥品,女職工生育給假6周、工薪照發(fā),等等。雖然迫于當(dāng)時(shí)的社會(huì)形勢(shì),國(guó)民黨政府關(guān)于醫(yī)療救助方面的法律規(guī)定最終并沒(méi)有落到實(shí)處,但不能否認(rèn)其在包括醫(yī)療救助在內(nèi)的社會(huì)保障立法方面所作的初步嘗試。

公醫(yī)制度是國(guó)民政府在國(guó)外醫(yī)療保障制度影響下,依照醫(yī)療衛(wèi)生界人士在部分地區(qū)試點(diǎn)取得的經(jīng)驗(yàn),結(jié)合中國(guó)社會(huì)的實(shí)際情況于20世紀(jì)30、40年代施行的醫(yī)療衛(wèi)生保障制度。南京國(guó)民政府時(shí)期的公醫(yī)制度的產(chǎn)生與發(fā)展有其自身的社會(huì)背景。當(dāng)時(shí)的中國(guó)衛(wèi)生狀況極其落后,勞苦民眾缺醫(yī)少藥且健康意識(shí)淡薄,而西方國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)達(dá),蘇聯(lián)也建立起衛(wèi)生保健制度,與此同時(shí),在國(guó)內(nèi)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的蘇區(qū)公共衛(wèi)生事業(yè)有了較快的發(fā)展,就連當(dāng)時(shí)的偽滿洲政府在醫(yī)療衛(wèi)生方面也采取了一些措施,推行了所謂的公醫(yī)制度。面對(duì)這樣的國(guó)內(nèi)外形勢(shì),國(guó)民政府不能不適應(yīng)當(dāng)時(shí)社會(huì)的要求,從民生主義的立場(chǎng)出發(fā),主動(dòng)推行公醫(yī)制度,以改善衛(wèi)生條件,提高醫(yī)療水平,鞏固其政治統(tǒng)治。國(guó)民黨五屆八中全會(huì)通過(guò)了《實(shí)施公醫(yī)制度以保證全民健康案》,將公醫(yī)制度的確立作為國(guó)家行政目標(biāo)之一。此后不久,公醫(yī)制度被納入《中華民國(guó)憲法》,用憲法形式規(guī)定“為增進(jìn)民族健康,應(yīng)普遍推行衛(wèi)生保健事業(yè)和公醫(yī)制度”(《中華民國(guó)憲法》第157條)。公醫(yī)制度規(guī)定全民健康由政府負(fù)責(zé),醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)由國(guó)家經(jīng)營(yíng),治療與預(yù)防并進(jìn),其目的在于降低人口死亡率,抑制傳染病流行,降低產(chǎn)婦及嬰兒死亡率,增進(jìn)國(guó)民健康。雖然在推行過(guò)程中該制度并沒(méi)有達(dá)到真正意義上的公醫(yī)制度標(biāo)準(zhǔn),但它在建立醫(yī)療機(jī)構(gòu)、防止傳染病、開(kāi)展衛(wèi)生宣傳、培養(yǎng)醫(yī)療人才、重視婦嬰衛(wèi)生等方面采取了一些措施,對(duì)于推進(jìn)近現(xiàn)代中國(guó)社會(huì)的衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展具有一定的現(xiàn)實(shí)意義[3]。不難看出國(guó)民政府公醫(yī)制度強(qiáng)調(diào)了國(guó)家和政府在醫(yī)療保障領(lǐng)域特別是公共衛(wèi)生方面的責(zé)任,很難斷言這是受了當(dāng)時(shí)西方凱恩斯主義的影響,還是對(duì)中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)的中央集權(quán)政治的傳承,且不論公醫(yī)制度施行過(guò)程中國(guó)民政府的實(shí)際作為與效果,但有一點(diǎn)是可以肯定的——國(guó)民黨意識(shí)到了政府必須在醫(yī)療保障領(lǐng)域發(fā)揮作用,而這一點(diǎn)對(duì)于我們現(xiàn)今的醫(yī)療保障制度改革是有所啟示的。

盡管南京國(guó)民政府時(shí)期的醫(yī)療保障仍然是基于醫(yī)療救助的,不過(guò)當(dāng)時(shí)的國(guó)民黨政府也開(kāi)始了一些關(guān)于疾病社會(huì)保險(xiǎn)的立法工作。南京國(guó)民政府執(zhí)政后不久便成立了勞動(dòng)法起草委員會(huì)。1929年春,該委員會(huì)編纂完成《勞動(dòng)法典草案》,其中最后一編就為“勞動(dòng)保險(xiǎn)草案”,由兩部分組成,第一章為“傷害保險(xiǎn)”,第二章為“疾病保險(xiǎn)”。疾病保險(xiǎn)以“減免勞動(dòng)者因疾病、分娩或死亡時(shí)所受經(jīng)濟(jì)上之損害為目的”[4]235,并且規(guī)定“凡為工資工作之勞動(dòng)者,除有特別規(guī)定之外,皆為強(qiáng)制被保險(xiǎn)人”[4]235,同時(shí)根據(jù)當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的實(shí)際情況,法案規(guī)定在強(qiáng)制保險(xiǎn)之外有任意被保險(xiǎn)人。對(duì)于疾病保險(xiǎn)的給付范圍,草案規(guī)定為“疾病給付,分娩給付,喪葬費(fèi)及家族扶助”[4]235,并分為正常給付與附加給付,正常給付為法律所規(guī)定的最少限度的給付,而附加給付則為當(dāng)財(cái)政有富余時(shí)在法律許可的范圍內(nèi)適當(dāng)增加給付。至于保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi),“地方疾病保險(xiǎn)社之事務(wù)費(fèi)由政府負(fù)擔(dān)之,事業(yè)疾病保險(xiǎn)社之事務(wù)費(fèi)由政府對(duì)于各社每年津貼500元”[4]228,256,疾病保險(xiǎn)金由事業(yè)主和勞動(dòng)者各負(fù)擔(dān)一半,其計(jì)算方法以各被保險(xiǎn)人之標(biāo)準(zhǔn)工資率乘以保險(xiǎn)金率。《勞動(dòng)保險(xiǎn)草案》應(yīng)該說(shuō)是中國(guó)近代最早的社會(huì)保險(xiǎn)法律文本,在中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)史上具有重要的意義,開(kāi)始了中國(guó)早期社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的嘗試。20世紀(jì)30年代隨著當(dāng)時(shí)勞工問(wèn)題的日益突出,國(guó)民政府為緩和社會(huì)矛盾,重新啟動(dòng)了社會(huì)保險(xiǎn)立法,于1932年完成了國(guó)民政府的第一部社會(huì)保險(xiǎn)單行法規(guī)《強(qiáng)制勞工保險(xiǎn)法草案》的起草工作?！稄?qiáng)制勞工保險(xiǎn)法草案》較之1929年的《勞工保險(xiǎn)草案》更具有強(qiáng)制性的色彩,并且對(duì)疾病保險(xiǎn)的費(fèi)用作了新的規(guī)定——疾病保險(xiǎn)費(fèi)由被保險(xiǎn)人每月交納工資的2%,業(yè)主負(fù)擔(dān)3%。1942年,在1929年國(guó)民政府衛(wèi)生部擬定的健康保險(xiǎn)計(jì)劃、同年的《勞動(dòng)保險(xiǎn)草案》和1932年的《強(qiáng)制勞工保險(xiǎn)法草案》的基礎(chǔ)上,國(guó)民政府社會(huì)法臨時(shí)起草委員會(huì)又根據(jù)1941年的《社會(huì)保險(xiǎn)法原則草案》的基本要求完成了《健康保險(xiǎn)法草案》的起草工作。可見(jiàn),國(guó)民政府在健康保險(xiǎn)的立法方面是較為積極的,雖然在推行健康保險(xiǎn)的過(guò)程中由于保險(xiǎn)覆蓋面過(guò)小,保險(xiǎn)給付低,故而效果不明顯,社會(huì)影響也很小,但我們?nèi)匀粦?yīng)該肯定國(guó)民政府健康保險(xiǎn)立法在中國(guó)醫(yī)療保障模式從傳統(tǒng)的以社會(huì)救濟(jì)為核心向以現(xiàn)代社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)為核心轉(zhuǎn)型過(guò)程中的樞紐地位[5],而且這種重視社會(huì)保險(xiǎn)立法的執(zhí)政態(tài)度也是值得我們今天借鑒的。

二、建國(guó)前共產(chǎn)黨的醫(yī)療保障主張和實(shí)踐

中國(guó)共產(chǎn)黨在其成立之時(shí)就根據(jù)馬克思的“六大扣除”理論從勞動(dòng)力再生產(chǎn)的角度深刻意識(shí)到社會(huì)保險(xiǎn)的重要性,在其一切重要會(huì)議和文獻(xiàn)中都表達(dá)了工人社會(huì)保險(xiǎn)的要求和主張,并組織工人群眾為爭(zhēng)取社會(huì)保險(xiǎn)利益同北洋政府和國(guó)民政府展開(kāi)斗爭(zhēng)。1927年6月,中國(guó)共產(chǎn)黨第四次全國(guó)勞動(dòng)大會(huì)通過(guò)的《經(jīng)濟(jì)斗爭(zhēng)決議案》中提出“為了保障工人的生活條件,對(duì)不可避免的疾病、死亡、事業(yè)、衰老等實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)”。在1929年11月召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨第五次全國(guó)勞動(dòng)大會(huì)上通過(guò)了《中華全國(guó)工人斗爭(zhēng)綱領(lǐng)》,進(jìn)一步提出“工人或工人家屬發(fā)生疾病傷害,應(yīng)有資本家給以醫(yī)藥費(fèi),聽(tīng)其自由醫(yī)愈為度;病假期間不得扣工資”,并強(qiáng)烈要求政府“立即舉辦工人社會(huì)保險(xiǎn)(失業(yè)、養(yǎng)老、疾病等保險(xiǎn));所有費(fèi)用應(yīng)由資方與政府分擔(dān)”。之后在歷次的會(huì)議和革命運(yùn)動(dòng)中,共產(chǎn)黨一直都在反復(fù)重申由政府舉辦社會(huì)保險(xiǎn)的主張。

從1927年起,中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始了革命根據(jù)地的創(chuàng)建工作,也從而拉開(kāi)了共產(chǎn)黨真正意義上的社會(huì)保險(xiǎn)立法與實(shí)踐工作,當(dāng)然也包括了醫(yī)療保障相關(guān)工作(即社會(huì)保險(xiǎn)中的疾病保險(xiǎn)和其他醫(yī)療保障工作)的開(kāi)展。1930年5月,在上海召開(kāi)的全國(guó)蘇區(qū)代表大會(huì)制定了《勞動(dòng)保護(hù)法》,該法規(guī)定：按照下列各項(xiàng)實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn),即疾病時(shí)的醫(yī)療津貼、暫時(shí)喪失勞動(dòng)能力的津貼、失業(yè)時(shí)的津貼、殘疾衰老的津貼、死亡失蹤工人的家屬津貼、生育結(jié)婚喪葬及意外災(zāi)難的津貼等;社會(huì)保險(xiǎn)基金的籌集,按工資成數(shù)由雇主出資繳付;社會(huì)保險(xiǎn)工作由工會(huì)負(fù)責(zé)辦理。1931年11月,第一次中華蘇維埃共和國(guó)工農(nóng)兵代表大會(huì)在瑞金召開(kāi),此次大會(huì)通過(guò)了《中華蘇維埃共和國(guó)勞動(dòng)法》(簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)法》),該法第十章就是關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)的?！秳趧?dòng)法》明確規(guī)定：“社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)于一切雇傭勞動(dòng)者,不論他在國(guó)家企業(yè)、協(xié)作社或私人企業(yè),不論工作時(shí)間之久暫及給付工資的形式如何,都得施及之”;“雇主以應(yīng)付的工資之外,支付全部工資的百分之十至百分之十五數(shù)目,作為社會(huì)保險(xiǎn)之基金”。《勞動(dòng)法》還特別規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)的優(yōu)恤種類包括“免費(fèi)的醫(yī)藥幫助——不論是普通病,或因工作致病,遇險(xiǎn)受傷,職業(yè)病,都支付醫(yī)藥費(fèi),其家屬也享受同樣的醫(yī)藥幫助”[6]。

進(jìn)入到抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期,為了調(diào)動(dòng)社會(huì)各階級(jí)各階層共同抗日,中國(guó)共產(chǎn)黨調(diào)整了其社會(huì)保險(xiǎn)的法規(guī)和政策,以增進(jìn)勞資雙方的利益,鞏固民族統(tǒng)一戰(zhàn)線,發(fā)展戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn),爭(zhēng)取抗戰(zhàn)勝利。在醫(yī)療保障方面,陜甘寧邊區(qū)的《邊區(qū)戰(zhàn)時(shí)工廠集體合同暫行準(zhǔn)則》就規(guī)定了“工人或?qū)W徒因病醫(yī)治或住院者,醫(yī)藥費(fèi)概由廠方負(fù)責(zé),病假在一個(gè)月內(nèi)者,工資照發(fā),病假至兩個(gè)月,發(fā)給工資一半,病假至三個(gè)月,發(fā)工資三分之一,三個(gè)月以上,停止發(fā)給工資,但醫(yī)藥伙食仍由公家設(shè)立之醫(yī)院負(fù)責(zé),并由廠方每月發(fā)給一元至三元的津貼費(fèi)及衣服,病愈時(shí)必須保存其工作地位”,“工人治病或住院,必須由政府建立之醫(yī)院或指定醫(yī)生檢查診斷決定之,如自請(qǐng)醫(yī)生或購(gòu)買藥品者,其費(fèi)用廠方概不負(fù)責(zé)”。而晉察冀北岳區(qū)對(duì)于工人因勞而病的處理原則是“除工資照發(fā)外,雇主應(yīng)幫助工人醫(yī)藥費(fèi)(但工資和醫(yī)藥費(fèi)都不能在一個(gè)月以上),醫(yī)治辦法只是以一般普通人做標(biāo)準(zhǔn)”[6]。不難看出,這一時(shí)期共產(chǎn)黨的社會(huì)保險(xiǎn)主張較之土地革命時(shí)期要?jiǎng)?wù)實(shí)得多,不再盲目追求“公平”,而是將對(duì)公平的追求與根據(jù)地的實(shí)際情況相結(jié)合,放寬了對(duì)工商業(yè)者的經(jīng)濟(jì)限制。當(dāng)然此時(shí)社會(huì)保險(xiǎn)策略的務(wù)實(shí)性尚未提升到“效率”的高度,主要還是出于鞏固民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的考慮,這種務(wù)實(shí)性在抗戰(zhàn)結(jié)束之后得以延續(xù)下來(lái),一直到新民主主義革命取得勝利。

其實(shí)從嚴(yán)格意義上來(lái)講,解放前共產(chǎn)黨的社會(huì)保險(xiǎn)主張和實(shí)踐與成熟的社會(huì)保險(xiǎn)制度和立法有著相當(dāng)?shù)牟罹?而且給付水平低,覆蓋面窄,效果并不顯現(xiàn),但是在當(dāng)時(shí)那種社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下還是對(duì)于促進(jìn)蘇區(qū)的生產(chǎn)發(fā)展和支持革命戰(zhàn)爭(zhēng)起到了一定作用,而且共產(chǎn)黨在解放前一直強(qiáng)調(diào)社會(huì)保險(xiǎn)中政府的作用,其社會(huì)保險(xiǎn)策略也從抗戰(zhàn)時(shí)期開(kāi)始逐漸轉(zhuǎn)向務(wù)實(shí),這些都對(duì)我們今天的醫(yī)療保障制度改革具有借鑒意義。當(dāng)然,醫(yī)療保障不僅僅指社會(huì)保險(xiǎn)中的疾病保險(xiǎn),還包括更為廣泛的內(nèi)容,公共衛(wèi)生和疾病預(yù)防就是非常重要的醫(yī)療保障途徑。事實(shí)上,在醫(yī)療保障領(lǐng)域,解放前共產(chǎn)黨在公共衛(wèi)生和疾病預(yù)防方面所做的工作的社會(huì)效果較之其疾病保險(xiǎn)方案更為突出。

早在20世紀(jì)30年代,中國(guó)共產(chǎn)黨就在其蘇區(qū)革命根據(jù)地開(kāi)展了群眾性的衛(wèi)生防疫運(yùn)動(dòng)。共產(chǎn)黨早期的革命根據(jù)地多處在氣候潮濕、自然環(huán)境惡劣的山區(qū),極易滋生瘧疾之類的流行性疾病;加之當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)文化條件落后,缺醫(yī)少藥,而且群眾普遍缺乏衛(wèi)生常識(shí),因此傳染性疾病在蘇區(qū)極易流行,不僅損害著當(dāng)?shù)乩习傩盏纳眢w健康,也危及在蘇區(qū)輾轉(zhuǎn)作戰(zhàn)的共產(chǎn)黨部隊(duì)的戰(zhàn)斗力。因而為了有效預(yù)防各類流行性疾病,保護(hù)蘇區(qū)軍民的身體健康,保障部隊(duì)的戰(zhàn)斗力,共產(chǎn)黨在蘇區(qū)提出了《衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)綱要》,并制定了一系列衛(wèi)生防疫政策,開(kāi)展群眾衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)以預(yù)防疾病,解決根據(jù)地缺醫(yī)少藥的問(wèn)題。通過(guò)在蘇區(qū)宣講衛(wèi)生知識(shí)、進(jìn)行健康教育、實(shí)施各項(xiàng)衛(wèi)生工作和開(kāi)展疾病防疫活動(dòng),有效地預(yù)防和控制了根據(jù)地的瘟疫疾病,保護(hù)了軍民身體健康,給予革命戰(zhàn)爭(zhēng)以很大支持;與此同時(shí)也促進(jìn)了蘇區(qū)人民形成良好的衛(wèi)生習(xí)慣,對(duì)消除當(dāng)?shù)胤饨孕诺挠廾了枷?改善蘇區(qū)的衛(wèi)生面貌也起到了積極的作用[7]。而到了解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期,共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的解放區(qū)非常重視醫(yī)療衛(wèi)生保健事業(yè)的建立與開(kāi)展,以促進(jìn)人民健康水平的提高。例如在東北解放區(qū),一方面不斷加強(qiáng)軍隊(duì)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè),為東北區(qū)解放戰(zhàn)爭(zhēng)的順利進(jìn)行提供堅(jiān)實(shí)的衛(wèi)生救援保障;另一方面做好解放區(qū)的城鄉(xiāng)衛(wèi)生保健工作,以提高人民的健康水平;此外解放區(qū)還建立起各級(jí)衛(wèi)生防疫組織,努力做好防疫工作。

總的來(lái)看,共產(chǎn)黨在解放前的革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代的醫(yī)療保障工作盡管不大成體系,也不盡規(guī)范,但還是做得比較全面、比較務(wù)實(shí)的,每一時(shí)期醫(yī)療保障工作的目的都非常明確,而且和當(dāng)?shù)厝罕姷睦嫦嗥鹾?正是因?yàn)槿绱?才能在其領(lǐng)導(dǎo)的根據(jù)地和解放區(qū)產(chǎn)生積極的作用,取得一定的成效。這一時(shí)期共產(chǎn)黨在其醫(yī)療保障工作中一直十分強(qiáng)調(diào)政府的作用,此外在抗戰(zhàn)開(kāi)始后注意到了根據(jù)地和解放區(qū)內(nèi)部各方利益的協(xié)調(diào),這兩點(diǎn)對(duì)于我們現(xiàn)今城市醫(yī)療保障制度的構(gòu)建仍是非常重要的。

三、結(jié)論與啟示

雖然民國(guó)時(shí)期的國(guó)民黨和共產(chǎn)黨在政黨綱領(lǐng)與執(zhí)政理念上彼此對(duì)立,但在醫(yī)療保障問(wèn)題上卻有著某些相對(duì)一致的觀念和舉措,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(1)通過(guò)立法的形式確立公民的醫(yī)療保障權(quán)利。不論是北洋政府的迫于外界壓力,還是民國(guó)政府對(duì)孫中山民生思想的秉承,前者在為數(shù)不多的勞動(dòng)法規(guī)中對(duì)工人的醫(yī)療衛(wèi)生事宜作出了規(guī)定,后者則在《中華民國(guó)憲法》中明確了公醫(yī)制度,并在《工廠法》和《勞動(dòng)法典草案》中對(duì)疾病救助和醫(yī)療保險(xiǎn)提出了要求。與此同時(shí),共產(chǎn)黨在其根據(jù)地和解放區(qū)也先后在多部勞動(dòng)法規(guī)中對(duì)保障工人的健康權(quán)益作出明文的規(guī)定和詳細(xì)的政策。盡管這些法律在權(quán)威性、強(qiáng)制性、規(guī)范性、普遍性、執(zhí)行力上存在著較大差異,但相對(duì)于之前剛被推翻的具有幾千年歷史的封建王朝來(lái)講,用法律的形式界定社會(huì)成員的醫(yī)療保障權(quán)利,無(wú)疑是中國(guó)法制史的飛躍,也是中國(guó)醫(yī)療保障史上的進(jìn)步。

(2)嘗試醫(yī)療保障由救助型向保險(xiǎn)型漸進(jìn)。在民國(guó)時(shí)期,不論是北洋政府還是國(guó)民黨政權(quán),醫(yī)療保障基本上是停留于救助階段,保障形式層次低。不過(guò),即便在這樣的總體格局下,國(guó)民黨政府依然在醫(yī)療保險(xiǎn)方面進(jìn)行了初步的嘗試,1929年的中國(guó)首部社會(huì)保險(xiǎn)法律《勞動(dòng)保險(xiǎn)法案》中的“疾病保險(xiǎn)”章節(jié)就是典型表現(xiàn),1941年的《健康保險(xiǎn)法草案》更是對(duì)戰(zhàn)后臺(tái)灣的健康保險(xiǎn)制度的建立奠定了基礎(chǔ)。與此同時(shí),共產(chǎn)黨也在其相對(duì)有限的占領(lǐng)區(qū)中展開(kāi)了更具影響的醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)方案,這突出體現(xiàn)在其《勞動(dòng)法》中對(duì)于雇主繳納保險(xiǎn)費(fèi)的強(qiáng)制規(guī)定中。

(3)十分強(qiáng)調(diào)政府在醫(yī)療保障中的地位和作用。無(wú)論是北洋政府、國(guó)民黨,還是共產(chǎn)黨,對(duì)于政府在醫(yī)療保障中的主導(dǎo)地位基本上是持一致認(rèn)同的,這可能與當(dāng)時(shí)中央集權(quán)的封建專制政權(quán)剛剛推翻,而中國(guó)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育不成熟有著密切關(guān)系,因此在醫(yī)療保障問(wèn)題上,各類政權(quán)都沒(méi)有提及利用市場(chǎng)機(jī)制,譬如商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)。對(duì)于政府在醫(yī)療保障中的作為,當(dāng)時(shí)的各個(gè)政權(quán)采用的介入方式基本相似,主要體現(xiàn)在醫(yī)療救助、治理公共衛(wèi)生、頒布衛(wèi)生及醫(yī)療保障相關(guān)的法律法規(guī)、組織建立具有社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)性質(zhì)的醫(yī)療保健制度等方面。

我國(guó)目前正在啟動(dòng)新一輪的醫(yī)療保障制度改革,相對(duì)始于20世紀(jì)80年代后期的衛(wèi)生體制改革,此次更加強(qiáng)調(diào)政府的作為,在此間回溯民國(guó)時(shí)期醫(yī)療保障中所突顯的政府介入,對(duì)實(shí)現(xiàn)以政府為主導(dǎo)建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保障體系的戰(zhàn)略目標(biāo)有著積極的啟示作用。

[1]王廣彬.中國(guó)社會(huì)保障法制史論[D].北京：中國(guó)政法大學(xué),2000.

[2]王娟.孫中山的社會(huì)保障思想與實(shí)踐[J].華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版,2005(1).

[3]黃慶林.國(guó)民政府時(shí)期的公醫(yī)制度[J].南都學(xué)壇：人文社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào),2005(1).

[4]吳耀麟.社會(huì)保險(xiǎn)之理論與實(shí)際[M].上海：大東書局,1932.

[5]呂偉俊,岳宗福.國(guó)民政府社會(huì)保險(xiǎn)立法述論[J].煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2005(1).

[6]宋士云.建國(guó)以前中國(guó)共產(chǎn)黨的社會(huì)保險(xiǎn)政策探析[J].河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2003(6).

[7]張曉麗.20世紀(jì)30年代蘇區(qū)衛(wèi)生防疫運(yùn)動(dòng)述論[J].安徽史學(xué),2004(4).

Medical security during the period of the Republic of China

Zhou Yun
(College of Humanities,Law and Economics,Wuhan University of Science and Technology,Wuhan 430065,China)

Though the formal establishment of modern medical security system in China,the core of which is social medical insurance,didn’t begin until the late 1990s,traditional medical security system has appeared long before the liberation.An investigation of the historical period can contribute to the understanding of the notion and policy evolution of medical security in China,and thus is of great historical reference value for the current reform of Chinese medical security system.

medical security;the Nanjing National Government;the Northern Government;the Communist Party of China

C913.7

：A

：1009-3699(2011)01-0084-05

[責(zé)任編輯 勇 慧]

2010-07-07

湖北省中小企業(yè)研究中心項(xiàng)目(編號(hào)：WH2009005);湖北省教育廳人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目(編號(hào)：2008y098).

周 云(1974-),女,江西臨川人,武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授,主要從事社會(huì)保障研究.