胡曉東

（中國勞動關系學院,北京 100872）

評述美國（聯(lián)邦）政府公務員管理的人性假設之嬗變邏輯

胡曉東

（中國勞動關系學院,北京 100872）

美國（聯(lián)邦）政府對公務員的管理從華盛頓建國開始已經(jīng)歷四個時期。從政治學的角度來看,這四個時期的更替是制度的不斷完善過程;從管理學的角度來看,這四個時期是美國聯(lián)邦政府對人性深層次理解之使然。在“異質(zhì)性”有限理性經(jīng)濟人的人性假設背景下,美國聯(lián)邦政府開展了卓有成效的公務員管理,建立了行之有效的管理制度并將其付諸執(zhí)行,這些都對我國政府的公務員管理起到借鑒作用。

美國（聯(lián)邦）政府公務員;人性假設;借鑒意義

美國1776年7月4日大陸會議在費城正式通過《獨立宣言》,獨立后,聯(lián)邦政府在選拔和管理公務員方面經(jīng)歷了四個關鍵時期：以“道德”為基礎的管理時期[1];以“政黨恩賜”為基礎的管理時期;以“功績制”為基礎的管理時期和以“績效管理”為基礎的管理時期。美國聯(lián)邦政府在這四個公務員管理的時期中,分別采用了不同的管理手段和方法：“道德自律”管理、“政黨內(nèi)部”管理、“功績制”管理和“績效”管理。其中,每一個時期的管理理念和管理方法都是對前一個時期管理理念和方法的繼承和揚棄,最終集大成者是第四個時期。

一、美國聯(lián)邦政府“以道德為基礎”的公務員管理

（一）公務員管理的歷史背景

從喬治·華盛頓總統(tǒng)到安德魯·杰克遜總統(tǒng)（第七任）（1829-1837）,這一時期稱為“資歷制”時期。在這個時期出現(xiàn)了“政黨分贓制”的管理雛形,但是,基本上還是基于“資歷”的選拔和管理政府公務員。1789年,喬治·華盛頓當選為美國第一任總統(tǒng),他組織機構(gòu)精干的聯(lián)邦政府,頒布司法條例,并成立了聯(lián)邦最高法院,對公務員的績效管理主要依靠公務員個人的道德操守和自律行為。

（二）公務員管理的特征表現(xiàn)

華盛頓在位時期,要求政府的所有任職人員,哪怕是最低職務的公務員,都必須經(jīng)得起最嚴峻的檢驗。他任命不同政治傾向的著名人物擔任領導職務,以求各個地區(qū)、各種觀點的平衡,維系國家的和平統(tǒng)一[2]。而且,當時公眾遵循清教倫理思想,認為“在這個新世界存在的前一個多世紀中,幾乎沒有人對政府的道德命令表示過懷疑。在清教徒生活的地方,政府有責任確保教會的道德規(guī)則被執(zhí)行,因此政府不過是精神社會的世俗形式,是上帝之國在塵世的反映”[3]。聯(lián)邦政府的公務員錄用主要是由總統(tǒng)任命的,總統(tǒng)選拔的標準是官員的品德、能力、家庭背景、教育程度和社會地位,同時也要求這些公務員在政治上同自己保持一致,這種選拔標準使平民很難進入政府擔任高級職務,也使當時的美國政府成為一個上等階級的政府,“這種現(xiàn)狀在后來引起人民的強烈不滿”[4]。

當時,政府對公務員的管理是通過“品德標準”來進行的,“華盛頓總統(tǒng)為其任命的政府官員制定了‘品德的適當標準’”。可以說,這個時期的政府對公務員的管理是一種自律性的管理,是通過公務員自身的素質(zhì)和道德來約束自己的行為,當公務員做出了違背道德的行政行為時,會在自己內(nèi)心深處有一種道德的譴責給予懲罰,總的說來,“此時政府官員總體上是講廉潔的”[3]。

在這個時期,政府對公務員的管理沒有嚴格意義上的績效管理?？冃Ч芾淼那疤崾翘幱诮M織職位上的人不情愿做出努力以達到或?qū)崿F(xiàn)組織目標,而必須使用績效管理使其工作目標與組織目標保持一致。實際上,這一時期政府內(nèi)部的公務員完全依靠“道德”約束來進行公共管理工作,其工作目標與組織目標保持了高度的一致,不需要政府采取績效管理來設置目標來約束和激勵人們的行為。主要原因在于,當時美國政府公務員不需要具備專業(yè)知識水平等要求,只需要“道德忠誠”就能夠把工作做好?；仡?9世紀30年代的美國社會,“雖然工業(yè)制度已經(jīng)生根,但當時美國仍是農(nóng)場與小城鎮(zhèn)構(gòu)成的國家,1830年只有1/15的居民是居住在超過8000人的城市中。在南部以外,絕大多數(shù)人是獨立的財產(chǎn)擁有者……生產(chǎn)活動大部分還是在小單位中進行,其雇主就像作坊主,手下有一批學徒……小制造商與熟練工匠們?nèi)匀粷M懷希望,認為會興旺發(fā)達起來”[5]（pp.56-57）。在這樣一種農(nóng)場與小城鎮(zhèn)的社會里,公共管理工作簡單而明了,因而,公務員的專業(yè)知識與工作積累顯得并不是非常重要。在以“道德”為基礎的公務員管理時期,美國政府對整個公務員隊伍的管理完全建立在“道德”基礎之上,公務員的道德自律行為保證了公共行政的政治性和有效性,從而促進了政府效率。這個時期,政府公務員公共行政行為的有效性是通過政治性來體現(xiàn)的,這個時期美國聯(lián)邦政府對公務員沒有績效管理,只是一般性的公務員管理。

（三）公務員管理的人性假設——公共人

在這一時期,美國聯(lián)邦政府把公務員視為公共人,公共人是具有公共精神的人,現(xiàn)代之公共精神當源自社會公共領域的道德和理想,一切公共領域是相對于私人或私密領域而存在的。從近現(xiàn)代世界歷史來看,公共領域首先是指向社會學和文化政治學等意義上。其理想范式的基點是在“我們每一個人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指導之下;作為共同體,我們把每個成員都作為整體的不可分割的一部分來接納”（盧梭《社會契約論》第一卷,第六章）。公共領域的概念是在十八世紀中葉前后形成的,它是在西方近代社會形態(tài)及國家政治體制的重大變革中形成的重要命題。公共領域“首先指我們的社會生活的一個領域,在這個領域中,像公共意見這樣的事物能夠形成。公共領域原則上向所有公民開放”[6]（p.125）。

公共人基于人性善的假設,認為公共行政人都具有同情心、愛心和公利心。在公共行政領域,公共人也可稱為倫理人、政治人、道德人。針對“公共人”的道德意義,張康之教授認為,“公共人”的一面在一定程度上表現(xiàn)為人的道德性的一面,人作為一個社會共同體中的一員而進行著的“公共支付”也是一種道德化了的支付。如果把行政人員看做是“公共人”的話,就會尋求行政道德的建設,就會提出“以德行政”的要求。這也是確立行政人員“公共人”特性的目的所在,即通過建立起一種行政人員追求個人利益的非正當性的觀念,而把行政人員引導到公共利益至上的道德自覺上來。

無論是“倫理人”、“政治人”還是“道德人”,美國聯(lián)邦政府把公務員視為“公共人”,把“公共人”的假設用到公共行政領域,認為公共行政人是“公共人”,應該具有較高的政治思想覺悟,公正、廉潔,集體主義觀念強,有全心全意為人民服務的思想,等等。這實際上反映人們繼承了傳統(tǒng)上對公共行政人的一種道德認識定位。這種視角的局限是顯而易見的,那就是道德抽象化和空洞化：離開了道德的經(jīng)濟基礎,把道德與功利絕對對立;將道德原則理想化、道德內(nèi)容空洞化,所提倡的不是日常生活的倫理準則或真實的人際交往規(guī)則,而是用一種高標準的、超越的、準宗教化的虛假道德來規(guī)范人們的日常生活。在“以道德為基礎”的管理后期,這種公共人假設的非現(xiàn)實性和不合理性日益明顯,一些行政人員缺乏道德約束和制度約束,有的行政人員甚至已完全放松對自己的道德要求,是非不分、設租尋租、貪污腐化、以權(quán)謀私,使自己的行為嚴重地偏離了“公共人”的精神,徹底地粉碎了“公共人”精神的形象。

二、美國聯(lián)邦政府“以政黨恩賜為基礎”的公務員管理

從安德魯·杰克遜總統(tǒng)就任到1883年《彭德爾頓法》頒布之前為“政黨分贓制”時期。在這一時期,美國政府把執(zhí)政黨的黨員作為公務員,這時政府對公務員的管理主要依靠對本黨派成員的管理來實現(xiàn),但是,到了后期,由于缺乏必要的監(jiān)督,造成了此時對公務員的管理形成了黨派“保護主義”[7]（p.324）,公務員整體績效低下。

（一）公務員管理的歷史背景

“政黨恩賜制”的產(chǎn)生。1800年是美國的一個大選年。這次大選進行得十分激烈,最后民主共和黨人托馬斯·杰斐遜經(jīng)眾議院投票,以一票多數(shù)當選美國第三任總統(tǒng)。而即將卸任的總統(tǒng)、聯(lián)邦黨人亞當斯為削弱對方勢力,在下臺前把許多本黨人士緊急塞進了政府和法院。當時任命這些官員倉促而草率,在歷史上留下了“星夜受命人”的典故。1801年初,杰斐遜上臺后,也毫不含糊地以其人之道還治其人之身。他立即按“政治上可接受性”的標準撤換了大批聯(lián)邦黨官員,代之以新執(zhí)政黨的人士。由此開啟“政黨分贓制”的先河,使這個“習慣性的制度”在相當長時期內(nèi)成為美國政府錄用公務員的基本方式。安德魯·杰克遜贊成分贓制度（Spoilssystem）而遭指控,在美國政治體系中引入“分贓制度”,或稱“恩賜”?！胺众E制度”一詞由紐約州聯(lián)邦參議員威廉·馬西（William Learned Marcy）所提出,引自其“敬分贓下的勝利者”一句。杰斐遜當選總統(tǒng)后,撤換一大群聯(lián)邦官員,代之以自己的支持者與友人。杰斐遜認為,獎賞所屬派系并鼓勵其他人加入有助于推行民主。

其實,“政黨恩賜制”也是歷史的必然選擇。政黨恩賜制作為一種原則和制度形成并發(fā)展,在很大程度上是政府協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的一個要求。政府的各個機構(gòu)之間要想?yún)f(xié)調(diào)運轉(zhuǎn),就必須在國家意志的表達機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)之間尋求某種協(xié)調(diào),亦即F.J.古德諾所言的政治對行政的控制[8]（p.15）。

（二）公務員管理的特征表現(xiàn)

“政黨恩賜制”對公務員的選拔和管理。這個時期官員的選拔基本上是以政黨意識的政治考慮和私人利益為標準,不問其是否勝任。在這一時期,政府與政黨同性,在政治權(quán)力的庇護下,把行政權(quán)力分給自己黨派的人員,而對其成員行使的行政權(quán)力沒有任何的約束機制,造成了用人不當、任人唯親,從而引起行政效率低下,政府浪費嚴重,官吏貪污舞弊,黨派傾軋,政爭激烈。每一次選舉后便發(fā)生一次人事大變更,產(chǎn)生了行政管理混亂,政治不穩(wěn)定等問題。

“政黨恩賜”實際變成了“政黨分贓”[9]（p.234）,政府原本想用本黨派可靠的黨員來進行公共事務的管理,但造成了監(jiān)督的失控,再加上人性的弱點,導致了最后“政黨恩賜制”的失敗,其弊端表現(xiàn)為：

第一,大大降低了行政效率。由于黨派紛爭、輪流執(zhí)政,政府官員和其他公務人員處于極不穩(wěn)定的狀態(tài),無法保證政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。由于流動性很大,官員們無從積累經(jīng)驗,行政能力普遍低下。

第二,導致權(quán)力腐敗。在兩黨制“輪流坐莊”的政治格局下,執(zhí)政黨一上臺便盡力利用掌握的權(quán)力攫取資源,以鞏固自己的政治基礎。在“政黨分贓制”之下,不僅執(zhí)政黨要謀一黨之私,各級官員個人的腐敗更是變本加厲?！罢h分贓制”下面政治錄用的標準基本上是單純政治性的,只看對象是否效忠本黨,特別是看他們在競選中是否做出過“貢獻”。因此,政治錄用實際上演化為相當直接的權(quán)錢交易,執(zhí)政黨對大選中的支持者、贊助人投桃報李,論功賞爵;這些人做官之后,便以權(quán)謀私、中飽私囊。加之任期有限,官員行為趨于短期化,腐敗行為近乎掠奪。

兩黨政治下的“政黨恩賜制”造成了美國歷史上空前的腐敗。美國南北戰(zhàn)爭時期,運籌帷幄,指揮千軍萬馬與南方叛軍艱苦奮戰(zhàn)的林肯總統(tǒng)的身邊經(jīng)常跟著一群“跑官要官”的“金主”。搞得這位偉大的總統(tǒng)不勝其煩、狼狽不堪,一次林肯總統(tǒng)忍無可忍指著辦公室外成群的求職政客憤憤地說：“分贓制對共和國的危險可以比叛亂還大。”“政黨恩賜制”的實行使政府官員能力低、素質(zhì)差,影響了行政效率和國家機器的高效運轉(zhuǎn);造成政府行政管理缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性“黨爭起兮皆無道,主義橫兮塵麓兵”正是這個時期的真實寫照。

第三,嚴重地影響了總統(tǒng)的正常工作。幾乎每一個總統(tǒng)當選后都會被求職的黨魁所包圍,總統(tǒng)不得不花費大量的時間與精力來應付這些將其推上寶座的黨魁。皮爾斯當選總統(tǒng)分配官職時,發(fā)現(xiàn)每一個州里的民主黨人都分裂得相當厲害,民主黨的聯(lián)邦派與南部權(quán)利派都聲稱自己是應該得到官職的人。因此他不得不花大量的時間在各派之間周旋。他希望在各派之間平衡官職的分配,卻兩派不討好。布坎南也遇到同樣的情況。而克利夫蘭總統(tǒng)曾經(jīng)在私下里說：“看到鉆營職位這種可怕的、該死的情形,就像是在做噩夢……（又像是）患一場病?！盵10]（pp.126-127）克利夫蘭不得不花相當多的時間去審查那些很低職位的推薦,他承認：“為了官職而進行喋喋不休的爭吵……使我恨不得辭職,鬼才愿意去干這個封官許愿的勾當?！盵10]（pp.185-186）加菲爾德當選總統(tǒng)后,估計有1/3的時間被求職者占去,他的秘書約翰·布朗看到他為求職者所包圍終于明白了“一個人像古時候殉難者那樣被扔進野獸巢穴意味著什么了”[11]（p.88）。后來,加菲爾德因未能滿足一個瘋狂求職者的要求而被刺身亡,不能不說是一個由政黨分肥制造成的悲劇。

從行政管理上看,前兩個時期都比較注重政府的政治性功能,而對政府的行政效率考慮得比較簡單?！斑@是由美國聯(lián)邦政府當時的現(xiàn)狀所決定的”。隨著美國工業(yè)化的進行和資本主義大工業(yè)的發(fā)展,有必要對聯(lián)邦政府的人事制度和管理體制進行改革,使美國政府由前期簡單的監(jiān)督和管理一些國內(nèi)的行政事務發(fā)展到總攬國內(nèi)經(jīng)濟、政治、文化和社會等方方面面的事務,對國內(nèi)和國際事務進行科學化管理。在這個時期,美國聯(lián)邦政府中雖然沒有公務員績效管理,但是,正在醞釀著改革公務員人事制度的氛圍,廢除“政黨恩賜制”,建立以功績制的政府公務員制度蓄勢待發(fā)?！罢h恩賜制”是美國聯(lián)邦政府公務員績效管理發(fā)展沿革的一個歷史性選擇,廢除“恩賜制”建立“功績制”勢在必行。以“功績制”為發(fā)端的績效管理制度因為1883年《彭德爾頓法》的頒布實施而得以成立,因此,美國聯(lián)邦政府公務員管理也由一般管理走向了績效管理。

（三）公務員管理的人性假設——經(jīng)濟人

經(jīng)濟人假設來自西方經(jīng)濟學,經(jīng)濟學視閾內(nèi)的個體利益也就是個體的經(jīng)濟利益。因此,當唐斯等人將經(jīng)濟人假設作為公共管理理論的基本假設時,人們自然地沿用了西方經(jīng)濟學對經(jīng)濟人假設的理解,其中的個體利益也就被單純地理解為經(jīng)濟利益。事實上,從政治學視閾出發(fā)考察,政治活動中的個體利益既包含個體的經(jīng)濟利益也包含個體的政治利益,經(jīng)濟利益是實現(xiàn)政治利益的基礎,政治利益是獲取經(jīng)濟利益的保障。

所謂利益,乃是“人們?yōu)榱松?、享受和發(fā)展所需要的資源和條件”[12]。因此,個體利益也就是個體為了生存、享受和發(fā)展所需要的資源和條件。在唐斯的理性人假設中,個體利益包含兩個含義：對于個人,個體利益也就是個人利益;對于政黨,個體利益也就是政黨的利益。在經(jīng)濟活動領域,個體利益可以簡單地理解為個體的經(jīng)濟利益。但是,在政治活動領域,無論是對于個人還是政黨,個體利益絕不僅僅是經(jīng)濟利益,它也包含著政治利益。首先,我們來分析個人。按照馬斯洛的需求層次說,人的需求包括生理需求、安全需求、友誼需求、尊重需求與個人價值實現(xiàn)的需求。其中,生理需求是物質(zhì)需求,而安全需求、友誼需求、尊重需求與自我價值的實現(xiàn)都屬于精神需求。馬斯洛的需求層次說不僅在經(jīng)濟活動中成立,在政治活動也同樣成立。在政治活動中,人們追求物質(zhì)需求的滿足仍然是追求經(jīng)濟利益,追求精神需求的滿足則主要是追求政治利益。政治活動中的個人利益既包括經(jīng)濟利益也包括政治利益,這一結(jié)論也符合“人是天生的政治動物”這一政治學名言。其次,我們來分析政黨。按照馬克思主義政治學原理,政黨是由階級的先進分子所構(gòu)成、具有自己的綱領、旨在參與或執(zhí)掌國家政權(quán)的有紀律的組織。其中,階級的先進分子是政黨的本質(zhì),綱領是政黨的目標,參與或執(zhí)掌國家政權(quán)是政黨實現(xiàn)其綱領的途徑。顯然,政黨作為由特定階級的先進分子組成的政治組織,其宗旨是代表本階級全體成員的利益。從政黨的功能上分析,政黨只有獲取足夠的政治利益即參與或執(zhí)掌國家政權(quán)才可能實現(xiàn)這一宗旨。正因為如此,唐斯才認為,“政黨是一個以執(zhí)政為目的的團體”[13],也就是說政黨的目標是追求政治利益。經(jīng)濟人對于政府公務員來說已經(jīng)演變?yōu)檎卫?但是,經(jīng)濟人的特殊性依然存在,在這種經(jīng)濟利益與政治利益共生的狀態(tài)下,公務員追求著經(jīng)濟利益和政治利益的最大化,成為“政黨恩賜”這一時期,美國聯(lián)邦政府對公務員人性假設的突出特點。

三、美國聯(lián)邦政府“以功績制為基礎”的公務員管理

為了廢除“政黨恩賜制”,并建立一種新型的公務員管理制度,美國聯(lián)邦政府和社會上的一些有識之士在苦苦尋找一種解決政府腐敗和官員低素質(zhì)與低效率的辦法,最終他們在古代中國和近代英國選官制度的經(jīng)驗中找到了解決的辦法,實行公開競爭考試制度和“功績制”原則。

（一）公務員管理的歷史背景

美國國會通過的《彭德爾頓法》實行功績制,廢止政黨分贓制。隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展,政黨分贓制已陸續(xù)被各國否定。《彭德爾頓法》的頒布標志著美國文官制度進入了第三個時期,即“功績制”時期[14]（p.234）。

（二）公務員管理的特征表現(xiàn)

《彭德爾頓法》是根據(jù)當時美國國會參議院議員彭德爾頓的名字而得名的（全稱《調(diào)整與改革文官制度的法律》）,該法案確定了政府公務員的錄用、晉升、職位分類和確立行政身份,這些內(nèi)容共同構(gòu)成了公務員績效管理的前提。

第一,確立錄用原則,“就是競爭考試原則”[15]。在美國歷史上,盡管1883年之前的許多改革家都曾建議在美國聯(lián)邦政府的文官制度改革中引進競爭考試的做法,但是,由于種種阻力,這一努力始終沒有能夠成為現(xiàn)實?！八?直到1883年《彭德爾頓法》頒布,競爭考試原則才被正式啟用”。該原則主要強調(diào)在錄用官員的時候,通過競爭考試而不是政治或其他因素考察應試者的能力與表現(xiàn)再補充政府職位。競爭考試制度促進了文官的知識化和專業(yè)化。從1884年1月到1896年6月,聯(lián)邦各部門通過競爭考試的文官,受過大學教育的有10%～13%。1897年度,通過考試被任命到華盛頓的666個文官中,159個上過大學。如果考慮到晚至1952年,美國18歲以上的成年人中進過大學的才不過15%這個事實的話,當時美國文官的文化水平達到這個程度就很不錯了[16]（p.314）。

第二,確立晉升原則,即功績制原則。在美國歷史上,第一次把行政官員任的任用與晉升建立在“功績制”的基礎之上。為了有效地保障公開競爭考試與“功績制”原則,根據(jù)《彭德爾頓法》,美國聯(lián)邦政府建立了主管文官考試與管理的新機構(gòu)“文官制度委員會”,同時政府還強調(diào)聯(lián)邦文官職位在任何層次上向全社會所有階層開放的原則。

美國文官任何官階將是一個沒有任何禁律的向任何人“開放”的文官結(jié)構(gòu)。任何試圖在年齡、身份或其他方面限制文官被錄用或流動的行為,都將被視為是“不民主”的,特別強調(diào)政府均勻分布與職位輪換的思想,即在已錄用的華盛頓聯(lián)邦政府文官中,將以人口為基礎在各個州中進行分布。

第三,確立職位分類,就是職務常任原則。職務常任原則在美國歷史上第一次把聯(lián)邦政府官員分成兩個集團：“職業(yè)文官”與“政治官員集團”[17]（p.212）。前者是通過競爭考試被選用的,并被劃入“職位分類”系統(tǒng)中,成為終身任職的官員,不與總統(tǒng)共進退;后者是由總統(tǒng)提名和國會參議院三分之二的多數(shù)通過批準任命,并劃入政治官員行列的,他們不是終身任職,而與總統(tǒng)共進退。實際上,在以往美國歷史上的官吏制度改革運動中,改革家們也都試圖從行政與政治官員的劃分上為政府的高效與穩(wěn)定找到一種好辦法,但是,他們沒有能夠成功,“其原因一方面在于當時的政府規(guī)模與職能還沒有后來那么龐大,另一方面也在于那時的政治與行政的分工與界限也不像后來那樣明顯”。

從政治學角度分析,《彭德爾頓法》通過以后,聯(lián)邦政府兩種官員集團的劃分,不僅是行政與政治在美國聯(lián)邦政府中開始變得比較清楚的一種標志,而且也是美國社會與政治發(fā)展的必然結(jié)果。雖然文官制度在建立之初,劃入職業(yè)文官系統(tǒng)的官員數(shù)量還不是相當可觀（大約占聯(lián)邦政府官員總數(shù)的10%～15%,后來發(fā)展85%～90%）,但是,它代表一種發(fā)展的趨勢與方向,特別是它為行政官員擺脫政治家的控制奠定了法律與制度的基礎。由于文官終身任職,就使美國聯(lián)邦政府改變了過去那種在政黨分贓制度下由于政府更迭而帶來的政治動蕩與政治混亂,保證了政府工作的連續(xù)與穩(wěn)定。

第四,確立行政身份[15],即政治中立原則。美國第一次把行政官員從政治的控制與束縛中解放出來,使之成為獨立的“行政力量”。實際上,在美國以往的官吏制度改革中,許多改革家也試圖解決政治和政黨對行政工作干擾的問題,由于《彭德爾頓法》頒布以后,劃入職業(yè)文官行列的行政官員不再是由總統(tǒng)或是部門長官任命,也不再與政治家的選舉或任命共進退,而是終身任職,顯然為文官在政治上擺脫政治家的控制創(chuàng)造了條件。

《彭德爾頓法》規(guī)定：政府公務員在政治上必須采取中立態(tài)度,禁止參加競選等政治活動?！杜淼聽栴D法》把文官從政治與政黨的紛爭中剝離出來,這就為文官“政治中立”提供了法律的依據(jù),而文官的中立又為政府的連續(xù)與穩(wěn)定創(chuàng)造了條件,特別是在政黨紛爭的激烈大選中,政府的運轉(zhuǎn)很大程度上恰恰是依賴于這些沒有政治傾向和在政治上保持“中立”的職業(yè)文官[18]（p.314）。

以《彭德爾頓法》通過為標志的文官制度改革,不僅正式建立了美國文官制度,而且也通過采納競爭考試、職務常任和政治中立的做法,確立了美國文官制度的三項基本原則。雖然《彭德爾頓法》確立的“功績制”原則在聯(lián)邦政府對公務員的實踐管理中沒有即刻體現(xiàn)出來,但是它所確立的三項基本原則為日后的公務員管理依靠“功績制”起到了奠基性的作用,也為聯(lián)邦政府對公務員施行科學的績效管理創(chuàng)造了組織氛圍,為績效管理的順利實行奠定了組織基礎。

（三）公務員管理的人性假設——有限理性經(jīng)濟人

“有限理性經(jīng)濟人”假設已被理論和實踐多次證明。隨著人類社會的發(fā)展,現(xiàn)實生活越來越豐富,豐富的現(xiàn)實生活要求經(jīng)濟理論與之相適應,于是經(jīng)濟理論與現(xiàn)實發(fā)生了沖突。這種沖突促使經(jīng)濟學家創(chuàng)造與發(fā)展新的經(jīng)濟理論以適應現(xiàn)實,這就需要批判與修正作為經(jīng)濟理論賴以建立和作為理論邏輯分析起點的基本假設。寓于古典和新古典經(jīng)濟理論之中的“經(jīng)濟人”人性假設首當其沖受到了批評和修正。

赫伯特·西蒙首先提出了“有限理性”理論——把那類考慮到活動者信息處理能力限度的理論[19]（pp.89-91）——對充分完全信息條件下的“個人完全理性”進行了批判和修正。西蒙認為有限理性可能是由于人類自身神經(jīng)、生理、語言等方面的限制,信息的不完全性,或者是人類所處環(huán)境的復雜性和不確定性。因此,有限理性是“把決策者在認識方面的局限性——包括知識和認識能力的局限性在內(nèi)的理性選擇”。

于是,有限理性條件下的人類行為特征是：（1）經(jīng)常調(diào)整行為目標。由于行為環(huán)境不確定、人們知識和理性能力的增進或價值觀念的變化,人們行為的目標會隨之改變。（2）經(jīng)常調(diào)整實現(xiàn)目標的行為。隨著客觀環(huán)境的變化與人們認知能力的提高,人們會加深對周圍環(huán)境的認識,在此基礎上,人們會調(diào)整實現(xiàn)目標的行為,以便更好地實現(xiàn)目標。（3）在決策中采用“滿意原則”或“次優(yōu)原則”。西蒙根據(jù)其“有限理性”引出“尋求滿意的人”假說,認為在“滿意原則”下的人類決策或選擇行為模式就成為“假定決策者對于應當尋找一個好到什么程度的方案,已經(jīng)形成了一定的欲望水平（不一定是最佳的）,一旦發(fā)現(xiàn)符合其欲望水平的備選方案,便結(jié)束搜尋并選定方案。[19]（pp.89-91）”從“經(jīng)濟人”假設到“有限理性經(jīng)濟人”假設,經(jīng)濟學關于人性的假設越來越豐滿,也越來越接近現(xiàn)實。

在這一時期,美國政府對公務員的管理建立在“有限理性經(jīng)濟人”的基礎之上,為了限制人的個人利益最大化給政府帶來的不利影響,從建立公務員制度開始就圍繞著如何最大程度地避免公務員的“經(jīng)濟人”行為,從各個角度和層面出臺了大量的法律規(guī)范制度,以限制和規(guī)范政府公務員的行為。

1.針對公務員必須公開、公平和公正的行政行為,美國政府1966年制定了《情報自由法》,此后相繼制定了《陽光下的政府法》、《聯(lián)邦政府機構(gòu)會議公開法》、《隱私權(quán)法》、《信息自由法》等一系列有關政務信息公開的法律法規(guī),尤其是《信息自由法》規(guī)定極為完備,已成為世界各國模仿的典范。

2.針對公務員的錄用、晉升等管理行為,于1883年制定了《彭德爾頓法》,從此開始建立了美國公務員的文官制度,關于錄用、晉升、功績、職業(yè)化等都做出了具體的規(guī)定,并一直沿用到今天。1923年正式通過了美國第一個《職位分類法》,并成立了人事分類委員會,推行職位分類制度。

3.針對公務員的行政行為的程序,美國國會制定了專門的成文法律——1946年的《聯(lián)邦行政程序法》,規(guī)定了行政機關作出行政行為的基本程序,它是美國最基本的行政法。任何違反該法律的行政行為,包括各級行政機關制定的行政法規(guī)都有可能被行政法庭、聽證辦公室或司法法院裁定無效。

4.針對重視公務員的績效結(jié)果,美國政府在1978年頒布了《公務員改革法案》,并于1993年制定了《政府績效與結(jié)果法案》,緊接著于1994年《政府審計準則》開始以法律的形式由美國審計總署（General Accounting O ffice,GAO）對政府績效進行審計。前副總統(tǒng)戈爾辦公室于1993年、1994年發(fā)布了三個重要文件：《國家績效評價報告：創(chuàng)造優(yōu)異的領導與管理》、《國家績效評價報告：政府服務的改革建議與行動》、《國家績效評價報告：顧客至上──為美國人民服務的標準》。

5.針對公務員的職業(yè)道德問題,美國聯(lián)邦政府道德規(guī)范局制定了《政府倫理道德法》,并于1978年根據(jù)《政府倫理道德法》設立了獨立機構(gòu),直接向總統(tǒng)負責,它是美國政府道德管理制度化的產(chǎn)物,標志著美國道德監(jiān)督機制的強化。

6.針對公眾對公務員行政行為的監(jiān)督,美國政府于1993年9月11日,由時任總統(tǒng)的克林頓簽署了《設立顧客服務標準》的第12862號行政令,要求聯(lián)邦政府部門制定顧客服務標準?！对O立顧客服務標準》體現(xiàn)了以公民為中心,以公民滿意為目標,依靠公民評價和公民監(jiān)督提高公共服務質(zhì)量的理念。

四、美國聯(lián)邦政府“以績效為基礎”的公務員管理

從1978年卡特政府的《公務員制度改革法》到1993年美國前副總統(tǒng)戈爾的三個績效評價報告政策,再到2005年美國人事管理局（OPM）的公務員績效管理操作手冊[20]（p.212）,美國聯(lián)邦政府從根本上確立了公務員績效管理制度,從此,美國政府對公務員的管理真正走上了績效管理的軌道。

（一）公務員管理的歷史背景

馬克斯·韋伯的“官僚制理論”決定著政府公務員績效管理理念、方向和方法。1911年的馬克斯·韋伯提出的官僚制理論,現(xiàn)在的主流思想和論述都把其作為組織理論來對待,但是,我們認為,官僚制理論在很大程度上應該屬于組織設計理論,它主要強調(diào)的是政府組織設計思想,科層制管理,權(quán)力分配等內(nèi)容,而這些內(nèi)容直接與政府公務員的管理有關系,因此,我們更愿意把官僚制理論歸為公務員管理理論,它對政府的公務員管理思想和實踐起到了前所未有的作用。

韋伯的官僚制理論是基于19世紀70-80年代英美兩國先后建立了文官制度而形成的,是對公務員管理制度在理論上的概括和總結(jié)。文官制度所建立的人事管理原則,如法制化、職業(yè)化、專業(yè)化、價值中立、政務官與業(yè)務官分離等原則,在韋伯官僚制理論中都有體現(xiàn)。如官僚制的技術(shù)理性表現(xiàn)在文官的職業(yè)化、專業(yè)化原則,而形式理性表現(xiàn)在法制化、價值中立、政務官與事務官的相分離原則。理論原本來源于實踐,而高于實踐。如果說《彭德爾頓法》是現(xiàn)代公務員制度建立的實踐性標志的話,那么,馬克斯·韋伯的官僚制理論則是現(xiàn)代政府對公務員管理的開山理論之作。而且,韋伯的“官僚制”理論有利于政府公務員管理理念形成并得到充分發(fā)展;特別是20世紀的公務員實踐基本上是在官僚制理論的指導下運行的[21]。

（二）公務員管理的特征表現(xiàn)

卡特政府的《公務員制度改革法》確立了政府公務員的績效管理,1978年是美國公務員歷史上十分重要的里程碑。這一年,卡特政府對美國公務員制度進行了比較全面的改革,通過了著名的《公務員制度改革法》,廢除了公務員委員會,并建立了人事管理辦公室（Office of Personnel management,OPM）和功績制保護委員會（M erit system p rotection board,M SPB）行使其職能[22]（p.318）。改革的內(nèi)容很廣,提供了人才公平、平等、競爭發(fā)展的環(huán)境,功績制的進一步完善乃是改革的重點。具體來說：第一,確立了功績制的九項原則。強調(diào)公務員必須以能力、知識和技術(shù)決定錄用和晉升等。同時在制度上堅決貫徹了評價制,工作表現(xiàn)和績效不良者,必須改進工作或予以解雇。實行了功績工資制,除一部分基本工資外,另一部分工資為“可比性工資”,其數(shù)額由工作成績來決定。第二,強調(diào)公務員工作中的道德素質(zhì)和品質(zhì),要求公務員應保持高度的正直、高尚行為,要關心公眾利益。第三,改革高級公務員的職位分類制度,設立“高級行政職位”（Senior Executive System,SES）。它包括原屬于職位分類體系中16至18職等的高級公務員職位,計9200個;實行官隨人走的品位分類方法,加大任用彈性,同時要求全面提高高級公務員的綜合素質(zhì)。第四,改革公務員人事主管機構(gòu)。撤銷文官委員會,建立新的人事管理機構(gòu),即“人事管理局”、“功績制保護委員會”、“聯(lián)邦勞工關系局”等三個獨立機構(gòu)。同時下放了一些人事管理權(quán)限,擴大了政府各機關用人權(quán)。第五,建立了聯(lián)邦文官學院,專門培訓政府公務員,提高其績效水平。第六,確認和強化了公務員的權(quán)利。他們擁有了程序改進后的申訴權(quán)利和監(jiān)督行政首長管理公務員的權(quán)利。公務員可以組織工會,有權(quán)向行政當局爭取和交涉關于公務員權(quán)利的事宜,妥善解決政府中的勞工關系問題。1978年的改革使美國的公務員制度進入了一個新的階段。

近一百年以來,美國政府逐步地對公務員的績效管理實行了規(guī)范化、法制化和科學化的管理機制,并且取得了良好的效果。但是,在20世紀末,在公務員績效管理的實踐中,表現(xiàn)出許多不盡如人意的地方,出現(xiàn)公務員缺乏主動性、責任不清、官僚主義盛行等問題。美國政府在這個時期開始關注政府績效和公務員績效,但是績效管理不論是在政府方面,還是在公務員管理方面都表現(xiàn)出了力不從心的態(tài)勢,其主要原因是“政府面臨著財政來源減少而公眾需求增多的雙重壓力”[23]。

20世紀80年代的美國政府在一定程度上陷入困境,80年代初,聯(lián)邦政府的部級機構(gòu)總數(shù)多達110個以上,聯(lián)邦政府的公務員總數(shù)達到280萬。伴隨龐大政府的是巨額的財政開支,至80年代末,聯(lián)邦政府的財政赤字上升至3500億美元。整個20世紀80年代,美國經(jīng)濟始終處于低迷不振的徘徊之中,政府對此卻束手無策。在政府提供的服務方面,醫(yī)療保險、公共教育、社會治安等公共事業(yè)的財政開支連年增加,但服務質(zhì)量和財政投入的效益每況愈下。到80年代末,仍有約3000多萬人得不到醫(yī)療保險;公立學校學生的測試成績趨于下降,學生的退學率上升,美國公立學校似乎成為發(fā)達國家中最差的學校;犯罪率持續(xù)上升。民眾怨聲載道,公眾對政府的信任度創(chuàng)下歷史新低。20世紀80年代末,美國《時代周刊》甚至提出了“政府死亡了嗎?”的嚴厲質(zhì)問。當時,正在實行的績效管理方法從管理目標到績效指標的評價,再到績效評價的方法等方面與現(xiàn)實的管理目標表現(xiàn)出極大的不對應性,“南轅北轍”的績效管理必須進行改革。

從20世紀70年代末和80年代初開始,美國各州及地方陸續(xù)出現(xiàn)了重塑政府的改革。州和地方政府通過自身改革來尋求出路：除了增加稅收或減少服務這兩種選擇之外,政府如果想選擇既不增加稅收又不減少服務,即少花錢多辦事,就必須對政府的運作方式和對公務員管理的方式進行改革。從實踐中可以看出,州和地方政府的重塑在很大程度上是一種自發(fā)的、各自為政的改革活動,改革前并沒有預先設計出一整套系統(tǒng)的改革方案。許多州和地方政府往往是在面對一個和幾個實際問題時,如減少政府財政支出、改進公務員的服務質(zhì)量、改變公務員的工作行為、解決公眾的具體難題等,這些問題的解決思路和方法都突破了傳統(tǒng)政府管理和公務員管理的思維觀念、行為模式以及規(guī)章制度的束縛,于是,聯(lián)邦和州地方政府在公務員的管理目標和績效指標上大膽地采用了一些公務員管理的新手段、新方法和新途徑。

在這個時期,聯(lián)邦政府對公務員進行績效管理的組織氛圍和現(xiàn)實基礎已經(jīng)基本形成,并且從法律制度方面確立了公務員績效管理的制度,并在實踐中加以摸索和應用,使得聯(lián)邦政府對公務員的績效管理更加完善,更加科學。

（三）公務員管理的人性假設——異質(zhì)性有限理性經(jīng)濟人

“異質(zhì)性經(jīng)濟人”理論是在有限理性經(jīng)濟人的基礎上發(fā)展起來的,是對之前人性假設理論的完善與補充。該理論認為,作為經(jīng)濟主體的人,由于遺傳基因、教育和環(huán)境等因素的差異,人的素質(zhì)甚至人的能力（或智力）是不同的,即人是異質(zhì)的。世界上的任何事物都是千差萬別和形態(tài)各異的。人類是大千世界和物質(zhì)范疇的一個有機組成部分,人的素質(zhì)差異性是其必然的存在形態(tài)。在美國的政府公務員管理中,這種異質(zhì)性的表現(xiàn)也不乏其人,美國多位總統(tǒng)的行為都體現(xiàn)了“異質(zhì)性”的經(jīng)濟人。因此,“異質(zhì)性經(jīng)濟人”的組織人假設是成立的,它不僅在實踐中表現(xiàn)如此,在理論上也多次被學者所證實。心理學家通過智力測驗發(fā)現(xiàn)這樣一個事實：沒有血緣關系,即使在相同的環(huán)境中長大,智商之間的相關性也很低,而先天遺傳基因相同的同卵雙生子,即使在不同的生活環(huán)境中長大,智商之間的相關性仍然很高。這表明,遺傳是人的素質(zhì)高低的一個重要的潛在因素。這樣,由于人的遺傳基因以及胎兒環(huán)境的不同,在天賦上就出現(xiàn)了個體差異性。而素質(zhì)本身是天賦與環(huán)境相結(jié)合的產(chǎn)物,二者缺一不可[24]（p.123）。費英秋（1994）也認為素質(zhì)是天賦與環(huán)境的耦合。他認為影響素質(zhì)的天賦因素主要是指父母的遺傳基因、胎兒在母腹中的營養(yǎng)狀況兩個方面。素質(zhì)離不開遺傳,已為越來越多的實驗與事實證明。影響人素質(zhì)的環(huán)境因素主要包括社會環(huán)境、自然環(huán)境和地理區(qū)位環(huán)境等附帶環(huán)境因素。

“異質(zhì)性經(jīng)濟人”在美國聯(lián)邦政府公務員管理中的表現(xiàn)較為廣泛。“異質(zhì)性經(jīng)濟人”就是組織人本身是經(jīng)濟人,追求利益的最大化,但是,由于所處環(huán)境的不同,而把個人利益縮小到最?。ㄒ苍S只要維持生計即可）,而把公共利益放大到最大。例如,美國第三任總統(tǒng)托馬斯·杰斐遜農(nóng)場主出身,卸任后債臺高筑,不得不賣掉土地和自己心愛的藏書還債,當杰斐遜經(jīng)濟極其困難的消息傳開之后,美國各地為他捐款16000美元,但這并不足以償還他的債務和醫(yī)療費用。第五任總統(tǒng)詹姆斯·門羅也出身于農(nóng)場主家庭,離任后也像杰斐遜總統(tǒng)一樣,賣地還債,最后連居身之地都沒有了,只得搬到紐約的女兒女婿家居住,依賴女兒生活。第七任總統(tǒng)安德魯·杰克遜是個莊園主,離任后無法還清自己的債務,在他的遺囑中要求把他剩余的所有財產(chǎn)出售用以償還債務及利息,只留給后人3柄劍,要求他的子孫們在必要時用劍保衛(wèi)合眾國憲法。第十一任總統(tǒng)詹姆斯·波爾克出身于家境殷實的莊園主,在任總統(tǒng)期間積勞成疾,離任不久就去世了,妻子只得變賣莊園的土地生活,后來國會給她一筆救濟金,使她勉強維持生計。第十三任總統(tǒng)米勒德菲爾·莫爾由于總統(tǒng)任期內(nèi)入不敷出,離任時已經(jīng)債臺高筑,無力償還,所幸他1858年2月獲得一位富有的寡婦卡羅琳的愛情,婚后,卡羅琳替他還清了債務[25]。而克林頓總統(tǒng)到了后期竟連打官司支付律師的費用都沒有,靠朋友捐款給他請律師。現(xiàn)任總統(tǒng)小布什也不富裕,妻子經(jīng)常因為經(jīng)濟拮據(jù)而和他吵架[26]。

異質(zhì)性有限理性經(jīng)濟人在美國聯(lián)邦政府公務員績效管理中的應用表現(xiàn)為：第一,根據(jù)異質(zhì)性的特點,對公務員的考核分為政務官考核和事務官的考核。對政務官的考核,采取一次性年終獎金和單獨項目獎金的考核方法;而對于事務官的考核采取類似于企業(yè)績效考核的方法。第二,對事務的績效考核也根據(jù)異質(zhì)性的特點,進行分類考核。例如,在績效考核改革前,各行政機構(gòu)只擁有確定非貨幣化獎賞和榮譽獎賞的權(quán)力,貨幣化的獎賞項目由聯(lián)邦政府統(tǒng)一規(guī)定,即由人事管理辦公室根據(jù)法律對不同類別雇員貨幣化獎賞的規(guī)定,制定出更為具體的實施規(guī)則,同時也制定出指導機構(gòu)制定和管理生產(chǎn)力分享項目的文件,各行政機構(gòu)按照法律和規(guī)則、文件的規(guī)定對雇員進行獎賞。從1978年的公務員改革以來,一般職位（GS）序列公務員實行薪酬及獎勵與績效相聯(lián)系的績效薪酬及獎賞制度。一般職位（GS）序列中 GS13、GS14、GS15三個職等的管理者職位雇員,實行力度較大的功績薪酬制及獎勵項目。這三個職等公務員的績效評定分為5等,凡是被評定為3等及以上者可以正常提薪;其中,被評為4～5等者還可以獲得相當于薪酬2%～10%的“績效獎”,做出杰出貢獻者可以獲得1萬～2.5萬美元的年度“杰出貢獻獎”;被評定為l～2等者不得提薪或只能增加非正常提薪幅度的50%。該功績薪酬制于1993年10月31日被廢止。一般職位（GS）序列中 GS14職等及以下的非管理職位雇員,實行與績效相聯(lián)系的職等內(nèi)晉級提薪獎賞制度。被評定為3等及以上者可以在任職等內(nèi)按照規(guī)定的任職年限正常提薪,績效突出的雇員還可以獲得每年一次的額外職等內(nèi)提薪,即“高績效提薪”（Quality step Increases）[9]。同樣,被計定為1～2等者不得提薪或只能增加正常提薪幅度的50%。

綜上所述,美國聯(lián)邦政府自獨立以來,在政府公務員管理方面經(jīng)歷了四個關鍵時期,每一個時期都隨著對人性的不同理解采取了不同的管理理念、管理方式、管理方法和管理技術(shù),制度的完善是對人性理解的結(jié)果,尤其是“異質(zhì)性有限理性經(jīng)濟人”的人性假設對我國公務員采取分層分類的管理方法起到了借鑒意義。

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D0 < class="emphasis_bold">文獻標識碼：A文章編號：

1008-7168（2011）03-0086-09

10.3969/j.issn.1008-7168.2011.03.013

2010-09-20

中國勞動關系學院校級課題基金資助項目（10YYB011）。

胡曉東（1976-）,男,山西太原人,中國勞動關系學院公共管理系講師,博士。

劉瓊蓮]