梁 艷

（河南工程學院 人文社會科學系，河南 鄭州 451191）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革問題論析

梁 艷

（河南工程學院 人文社會科學系，河南 鄭州 451191）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無論是在推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方面，還是在維持鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定方面，都起到了不容忽視的作用。因此，關注三農(nóng)問題就必然要關注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革。該文通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的描述與分析，試圖檢討既往鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革得失，探索今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出路。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革；機構；人員；精簡

上世紀八十年代中期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革一直是農(nóng)村改革的重要方面。改革的基本目標是，政府運行與經(jīng)濟社會變遷相適應，精簡機構人員，轉變政府職能，提高工作效率?，F(xiàn)在，二十年改革已成既往，改革效果有喜有憂：在順乎市場、操作民主等方面有諸多長進；但在化解沖突、自我規(guī)制等方面仍有一些不盡人意之處。

一、二十年的改革路徑

鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的內(nèi)容，可以從三個方面加以考察，即精簡程度、效率狀況和職能轉變。這三個方面是內(nèi)在聯(lián)系的，也是有區(qū)別的，精簡了未必效率提高，效率提高了未必職能轉變。本文集中于分析機構精簡。機構精簡從狹義上來說，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部機構的精簡；而從廣義上來說，則既包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部機構的精簡，也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并。下面將分別闡述鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部機構精簡與鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并這兩個方面。

（一）機構精簡

確切地說，精簡可以分為兩個方面，即機構精簡和人員精簡。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡的現(xiàn)狀來看，許多年來不斷精簡的基本特征是，機構方面的部門數(shù)量趨勢是減少的，人員卻是不斷增加的。

從人員來說，精簡的成效主要表現(xiàn)在兩個方面：第一是精簡了一批臨時聘用人員，這些人有不少原來是村干部；第二是精簡了部分年齡偏大的工作人員，一般是提前離崗或者退休。

考察些年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革走過的道路，主要有如下幾種表現(xiàn)：第一，改革有所動作，但無法深入。精簡有所體現(xiàn)，但是，人浮于事的狀況并未改變，原來的問題依然存在。第二，改革落實在紙上。這種改革沒有任何真動作，基本上是“文字游戲”，精簡工作都落實在給上級的匯報材料中。第三，人員有所精簡，但財政開支沒有減少。機構改革的目標之一是減少財政開支，但是從現(xiàn)在的情況看，這個目標被大打折扣，有的甚至南轅北轍。對于那些改革停留在紙上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，財政開支依然如故，對于那些改革有所動作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，財政效果也很微弱。分流人員工資照拿，財政負擔依舊；清退臨時工要補發(fā)歷年積欠工資，還要給部分補償費，提前離崗退休人員要交養(yǎng)老保險，這些則導致財政開支驟然增加。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并

近幾年，中國進行了較大幅度的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)也是重要的政府體制改革，這場改革現(xiàn)在還在進行中。這個改革承載了人們豐富的預期和沉重的希望，但是，現(xiàn)在的作用主要還是行政區(qū)劃調整的作用。

1.撤并之利

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合經(jīng)濟實力和財政實力增強了，有利于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展；能集中財力、人力搞建設，便于發(fā)展大產(chǎn)業(yè)，便于調配資源；也可以減少管理成本，提高效率。

二是領導干部職數(shù)減少。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并中，一般工作人員數(shù)量并沒有明顯減少，主要是領導職數(shù)減少，如原來兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領導班子合并為一個，黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和其他副職領導都明顯減少了，從而降低行政成本。當然，從財政供養(yǎng)人員的總量上并沒有明顯減少，如那些沒有實職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導依然是政府人員，級別待遇還在。但這只是暫時的，從長遠來看，領導干部職數(shù)還是減少了。

2.撤并之弊

一是人員精簡的目標沒有達到，財政負擔并沒有減輕。當然，這也是暫時的，合并之初人員不減是為了追求穩(wěn)定，從長遠來看，人員還是會減少的，相應的財政負擔也會減輕的。

二是政府效率并沒有提高，相反，由于管理幅度加大，給工作安排造成新的不便。有的地方增設了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村之間的新管理機構，如管區(qū)或者管片等，這個層次又增加一些工作人員。對于那些丘陵和山區(qū)以及交通不便的地方來說，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)還為那些距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府比較遠的老百姓辦事帶來了麻煩。

二、改革中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府狀況

（一）領導集團變化不大

為了分析的方便，我們把副科級以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人員的集成稱為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導集團。撤消人民公社建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構不僅規(guī)模上經(jīng)歷了奇跡般的擴張，內(nèi)部結構也發(fā)生了重要變化。但是，比較而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導集團變化不大。

從建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府構成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本權力架構。上個世紀九十年代初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大主席團普遍建立，一般由主席、副主席和秘書三個人組成，人大工作機構在形式上也正式化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的安排有三種情況，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記兼任，或者專職安排。部分地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有政協(xié)聯(lián)絡組，但是沒有正式機構。上個世紀九十年代中期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導集團的規(guī)模有所縮小。過去，一個黨委通常有三個或者四個副職（不包括擔任黨委副書記的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長），現(xiàn)在，通常是一個或兩個；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的副職，過去通常五六個甚至更多，現(xiàn)在一般是三四個。另外，有些部門負責人過去也明確是享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導待遇的，如企業(yè)委員會主任、經(jīng)濟聯(lián)合社主任等等，現(xiàn)在這些部門或者不復存在，或者規(guī)格降低。

（二）部門設置仍在變動中

由于各地實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的時間、力度和方案不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中的機構設置主要有以下三種情況：

首先，基本上沿用了以前的站、所、辦公室的設置，部門設置比較細、比較多。這些部門通常包括黨政辦、財政所、經(jīng)管站、農(nóng)業(yè)辦、計生辦、招商辦、土地所、林業(yè)站、農(nóng)技站、司法所、統(tǒng)計站、水利站、農(nóng)機站、文化廣播站、民政辦、社會保障所、司法調解中心、團委、婦聯(lián)、武裝部、信訪辦等等。這些部門還不包括設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是不由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理的單位，如派出所、工商所、稅務所之類。

其次，對職能相近的部門進行了大規(guī)模的合并調整。行政編制部門稱為“辦公室”，如黨政綜合辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、社會事務辦公室、小城鎮(zhèn)建設辦公室等。事業(yè)編制部門稱為“中心”或者“站”“所”，如農(nóng)業(yè)服務中心、農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計服務站、計生服務所、文化廣播服務中心、財政所、畜牧獸醫(yī)站。

再次，按行政或者照事業(yè)編制的劃分，只對其中一個方面進行了合并。有的只對事業(yè)單位進行了合并，將所有的事業(yè)單位合并為幾個中心，行政部門基本沒動；有的只對行政單位進行了合并，成立幾個“辦公室”，事業(yè)單位基本沒有動。

三、改革中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的編制原則由省級機構編制部門制定，縣市根據(jù)這些原則具體確定各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的編制、崗位、職數(shù)。通常情況下是先有編后有崗。從編制的角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的身份可以劃分為四類，行政編制、事業(yè)編制、工勤編制和編制外?；旧希I導集團成員全部都在行政編制內(nèi)，行政管理方面的“所”或者“辦”的主要人員在行政編制內(nèi)；各個“站”或者“中心”的主要人員一般在事業(yè)編制內(nèi)；司機、食堂人員在工勤編制內(nèi)；編外人員情況殊異，需要具體分析。從工作人員本身來講，編制的意義主要有兩個方面。第一是與工資有關。如行政編制人員的工資由財政全部負擔，并且工資標準略高；事業(yè)編制人員工資標準由財政全部負責或者差額撥款、自收自支，財政負責的工資標準略低，差額撥款、自收自支情況下則可高可低。第二是與管理權限有關。行政編制者不論是否屬于領導職位，都由縣委組織部統(tǒng)一調度安排；事業(yè)編制者一般副科級以下人員（不含副科級）由人事部門調配，副科級以上則由縣委組織部直接調配；工勤人員由勞動部門調配；編制外人員，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身有比較充分的安排權力。

（一）撲朔迷離的崗位關系

從正式文本看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構設置和定崗定員情況很明確也正規(guī)，如每一個部門有幾個人，有什么職責，都規(guī)定得很清楚。但是，真實的運行則不是這樣的。這里的情況有兩種：一是實際崗位和編制崗位是兼職關系。比如，他的定崗是團委書記，但實際上，他的真正崗位是某個村的支部書記。他作為團委書記的工作僅僅是一個兼職，一年當中可能只有幾天在做青年團的工作。即便有些副鄉(xiāng)長、副書記，也往往是完全在某項具體工作上。二是實際崗位和編制崗位完全沒有關系。比如，一個土地所有十五個人，但是真正在土地所工作的可能就是四五個人，其他人都完全是在另外的崗位上。

（二）錯綜復雜的人員構成

與縣市政府比較，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然結構比較簡單、規(guī)模比較小的基層政府，但是，要搞清楚他們的人員情況是很困難的，一二百人的政府大院，其人員構成很給人混沌之感。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中不正常方式存在的人員，基本上有這四類：

第一，超編。超編是個普遍現(xiàn)象，情況往往是這樣的：正式的編制是不滿的，編制外多余人員很多，一方面編制未滿，另一方面是超編很嚴重，原因是那些無編制人員無法進入編制內(nèi)。

第二，在編，但是不在崗。這里的“不在崗”是指編制內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員沒有任何正式理由而不上班的情況。這其中的多數(shù)人并不是長期不露面，他們可能不時到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關來轉一下。

第三，在崗，但是不在編。主要指是那些按照上級規(guī)定應該清退但是沒有清退的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員，多數(shù)原來是“合同制干部”，而且合同已經(jīng)到期。

第四，不在編也不在崗，但是在冊?！霸趦浴钡暮x是還在拿工資。這是一個特殊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人群，數(shù)量比較少，但是頑強地依附在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構里。他們基本上都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時工作人員，既不在編制之內(nèi)，也沒有具體的工作崗位。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構精簡難的原因

考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的擴張過程，至少可以發(fā)現(xiàn)以下四個方面的原因：

（一）編制框架本身龐大

說起來編制的確定是從精簡效能出發(fā)，其實，現(xiàn)在的編制框架本身就是臃腫的，編制本身造成了人浮于事，或者機構龐大的基本原因首先就在編制內(nèi)。編制的問題有兩個方面：一是人員多，本身就造成人浮于事；二是部門全，無論多么小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不論當?shù)氐馁Y源狀況怎樣，都是設置十幾個甚至二十多個部門。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的擴張沖動強烈，編制約束力有限

因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)有自己的財政，能夠自己發(fā)工資。從根本上說，只要有人員想進來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導愿意用，就可以招進來。雖然沒有編制，但是可以解決工資。對于那些新畢業(yè)的青年人，從部隊上回來的復員兵，絕大多數(shù)人的首選目標是進政府，縣級部門進不了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就成為主要目標。上任領導調走了，后任也不能把他安排的人員辭退，但是后任也有一些人需要安排，這樣就成了一個循環(huán)，冗員不斷積累。

（三）整個政府體制的推動

雖然原則上說機構設置不要求上下對口，但是專項資金、項目等都由上級部門控制，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有這個部門，就要受到種種牽制。同時，上級部門在考核方面也掌握主動，因為沒有相應部門，考核就要扣分甚至不及格，就可能直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導人的政績。如此種種顧慮，下級只有把上級要求的種種部門都設置上。更有甚者，一個口號就要出一批機構，有的地方正在抓“改善投資環(huán)境、樹立新形象”工作，縣鄉(xiāng)就出現(xiàn)了“形象辦”；有的地方提出“加強干群魚水關系工作”，縣鄉(xiāng)就出現(xiàn)了“魚水辦”；有的地方提出“要帶著感情做群眾工作”，縣鄉(xiāng)就出現(xiàn)了“帶感辦”。

（四）出于對社會穩(wěn)定的考慮

各級政府不愿意看到在下崗失業(yè)人員的上訪隊伍和農(nóng)民上訪隊伍之外，再增加一支鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的上訪隊伍。早些年出現(xiàn)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)電話員事件”很能說明問題。程控電話在鄉(xiāng)村的普及，導致原來手工電話時代的電話員成為一個多余的崗位。于是，在機構改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)電話員自然成為精簡對象。省里專門發(fā)了文件，明確要求精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)電話員。于是，各地開始執(zhí)行。但是，隨后絡繹不絕的電話員上訪隊伍出現(xiàn)在省政府門前，于是，又發(fā)文取消原來的決定，電話員照常上班，沒有電話可守，就改為打水、掃地等活計。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，多幾個人發(fā)工資，或者少幾個人發(fā)工資，一年中欠發(fā)一個月工資，還是三個月工資，都沒有多大區(qū)別，不關乎鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導個人的根本利益。但是，如果鬧出“不穩(wěn)定”，事情就大了。在此情況下，很少有人愿意為了這個所謂“精簡”的目標，給上級領導也給自己找麻煩。

五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的新思路

雖然這些年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革在某些方面有一定效果，但是，如果站在政府體制創(chuàng)新與經(jīng)濟市場化進程相適應的高度來考察，并未達到理想的目標。因此，必須認真考慮探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的新理念和新思路。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革息息相關的人，這些人面對問題的彷徨、思考和探索，給了我們巨大啟發(fā)。關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的出路，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人提出了自己的意見與建議，主要概括為以下三點：

（一）把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級政府派出機構

提出這種意見的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人認為，現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最重要的功能是收取稅費，稅費改革之后，這一功能極大地被削弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以做的事情更少了。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行徹底改革的時機基本成熟。當然，他們也看到了這樣改革的問題所在：撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最大的問題是富余人員的安置和鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的處理。他們認為，這樣的問題僅憑縣鄉(xiāng)政府的努力不可能得到解決。特別是富余人員的處理。

（二）創(chuàng)造條件實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

提出這種意見的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人認為，現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該撤消，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的層面上不能沒有政府，撤消現(xiàn)在政府之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一個自治政府。但是他們并不認為現(xiàn)在就可以直接實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，而是認為還需要一個過程創(chuàng)造條件。在條件還不具備的時候，就先不要忙于撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。如果急于撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，最大的問題是農(nóng)民成了一盤散沙，農(nóng)村很多事沒人管，縣政府根本管不過來，面對幾十萬人，鞭長莫及，征兵、計生這些工作難落實。

（三）繼續(xù)精簡

提出這種意見的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人不主張把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級政府派出機構，也不認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以逐步自治。他們主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構應該繼續(xù)精簡，關鍵是真正精簡人員。主張繼續(xù)精簡的基本思路是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只要保住幾個重要的部門就行，比如民政、司法、派出所、計生所、財政所等，別的部門、站所都可以撤掉。但這樣做的困難也在于精簡下來的人員去哪里，目前可以推行的辦法主要有：第一，保留3年工資，到學校里去進修，然后再到人才市場上去競爭；第二，一次性買斷工齡，自謀職業(yè)；第三，鼓勵辭職下海，條件具體商量；第四，提倡提前離崗退休，離崗退休前適當提高一下級別待遇等。

目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正處在改革之中。雖然改革方案推進了一輪又一輪，但是，功能職責遠沒有到位；與此同時，稅費改革正在沖擊鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運行，民間力量成長正在突破原有鄉(xiāng)村治理結構，農(nóng)民政治覺醒正在挑戰(zhàn)原有的政府行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部已經(jīng)處于惶惑迷茫之中，可以說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的變數(shù)不斷增多。我們感到，當前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革猶如一個人走進了一塊沼澤地，前進不易，后退殊難，但眼前也沒有沉淪之災。改革說了很多年，不斷有所動作，但是基本運行機制沒有變，預期目標沒有實現(xiàn)；多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府困難重重，前景并不明朗。問題不會隨風而去，變革遲早總要到來，與其被動地改革，不如主動地改革，要積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的新思路并在實踐中摸索著前進，只要我們努力，相信鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革一定能走出沼澤，開創(chuàng)一個美好的未來。

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2011—03—29

梁 艷（1982－），女，河南輝縣人，河南工程學院人文社會科學系，助教，碩士。

聞禮）