于 雪

（哈爾濱醫(yī)科大學圖書館 黑龍江省醫(yī)學文獻信息中心 黑龍江省醫(yī)學情報研究所 黑龍江 哈爾濱 150081）

隨著我國法制現(xiàn)代化進程的加快，高校不斷提升依法治校的水平，圖書館作為高校的重要組成部分，也在不斷完善自身的制度建設。然而，目前多數(shù)高校圖書館的自制規(guī)章①存在許多問題，尚不能滿足當前圖書館發(fā)展的需要，并且部分自制規(guī)章無法適應我國現(xiàn)行法律法規(guī)。面對這樣的現(xiàn)實問題，以法學視角進行剖析，將更有利于增強高校圖書館自制規(guī)章建設的規(guī)范性與有序性。

1 高校圖書館自制規(guī)章的內(nèi)涵及特征

1.1 高校圖書館自制規(guī)章的內(nèi)涵

當前中國法律體系由憲法、法律、行政法規(guī)和國務院部門規(guī)章、軍事法規(guī)和軍事規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章、民族自治地方的自治條例和單行條例、特別行政區(qū)基本法和法律、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)和規(guī)章、國際條約和國際慣例構成[1]。除這些法律規(guī)范之外，當代中國政府組織、企業(yè)組織、非政府組織（非營利組織）等各類社會組織具有的大量規(guī)章制度，統(tǒng)稱為“自制規(guī)章”[2]。高校圖書館制定的各項規(guī)章制度即屬于“自制規(guī)章”的范疇，可理解為：存在于圖書館內(nèi)部的、非法定的、具有自制性的、為保障圖書館日常管理和良性運行而制定的各種明文規(guī)定。自行制定、自主運行、自我管理、自行修訂和廢止是高校圖書館自制規(guī)章的描述性內(nèi)涵。

1.2 高校圖書館自制規(guī)章的特征

（1）非國家法律性 目前，我國尚未頒布《圖書館法》，涉及圖書館的法律法規(guī)主要散見于多部不同效力等級的普通法與特別法中。高校圖書館的自制規(guī)章均為館內(nèi)自制，這些自制規(guī)章本身并沒有法律效力。

（2）明文性、規(guī)范性 高校圖書館的自制規(guī)章是以一定的文字為載體，采用條文形式頒布和下發(fā)的、運行于圖書館的內(nèi)部規(guī)則，雖然有異于法律，但在圖書館內(nèi)部卻起著類似于法律的規(guī)范性作用和預期作用，能夠引導圖書館員及讀者的行為。

（3）自主性、自用性 高校圖書館制定的自制規(guī)章是依據(jù)各圖書館的具體實際，為管理圖書館而發(fā)布的具有約束力的內(nèi)部規(guī)則。是否需要自制規(guī)章及需要什么樣的自制規(guī)章，取決于不同高校圖書館的發(fā)展理念及制定規(guī)章的相關部門和有關領導的意愿。

2 高校圖書館自制規(guī)章存在的問題

2.1 制訂過程中存在的問題

2.1.1 制訂程序不規(guī)范

高校圖書館對自制規(guī)章缺乏必要性和可行性審查，高校圖書館的自制規(guī)章在制訂過程中往往不經(jīng)過調(diào)查、論證，少有民主討論及征求意見的過程，條文擬定在很大程度上受起草部門意愿及領導意志的影響。有些高校圖書館更是照搬、硬套其他圖書館成熟的規(guī)章制度，而不顧其與本館實際情況不相符等問題就開始試行（暫行）。另外，在高校圖書館自制規(guī)章的制訂過程中，缺少必要的頒布實施環(huán)節(jié)，加之法律顧問或?qū)I(yè)法律人員的參與極少，難以保證高校圖書館自制規(guī)章的合法性和實施效果。

2.1.2 自制規(guī)章中部分規(guī)定涉嫌侵權

目前高校圖書館自制規(guī)章在拓展服務項目、加強對違規(guī)讀者懲戒力度等方面的部分條款涉嫌侵權，極易引發(fā)讀者質(zhì)疑，影響圖書館形象，阻礙圖書館發(fā)展。例如，在圖書館借書逾期罰款、圖書丟失賠款等規(guī)定中，通常要求借書逾期的讀者按逾期天數(shù)交納相應的罰款；遺失圖書的讀者要按圖書原價的幾倍進行賠償，或賠償原書的同時還要增付技術處理費用等。我國各地文化、政治、經(jīng)濟發(fā)展水平不一，各高校圖書館的發(fā)展水平參差不齊，以致制訂自制規(guī)章的依據(jù)不同。目前黑龍江省各高校圖書館制定的賠、罰款標準就沒有物價部門的審批，缺少相應的法律依據(jù)，黑龍江省僅在黑價聯(lián)字（2003）17號《黑龍江省物價局、財政廳關于調(diào)整省圖書館借書證工本費標準的批復》中對圖書館借書證工本費設定了相應標準[3]；而有些省份則較為全面地對圖書館的服務費用設定了標準，如《海南省物價局關于海南省圖書館經(jīng)營服務性收費標準的批復》[4]、《貴州省物價局、省財政廳關于對省圖書館有關收費項目及標準的批復》[5]、《浙江省財政廳、浙江省物價局關于浙江圖書館收費問題的批復》[6]、《河南省物價局、財政廳對河南省圖書館有關收費標準的批復》[7]等。

多數(shù)高校圖書館都規(guī)定在提供文獻傳遞服務時以復制的形式、采用網(wǎng)絡傳輸?shù)姆椒▊鬟f，并收取相應的服務費用。例如，哈爾濱工業(yè)大學圖書館在文獻傳遞服務方面規(guī)定，“館際互借的文獻一般以掃描PDF電子版和復印件形式傳遞，收取服務費2元，我館為校內(nèi)外讀者提供本館及哈爾濱市各高校圖書館收藏的非保密的全文文獻復印服務”[8]?？梢?，高校圖書館對文獻傳遞過程中涉及的圖書館侵犯著作權人復制權和網(wǎng)絡信息傳播權等問題并沒有引起足夠的重視，加之不認真解讀我國《知識產(chǎn)權法》、《著作權法》等法律法規(guī)中的相關規(guī)定，極易在提供文獻傳遞服務的過程中出現(xiàn)侵權行為。例如，如果高校圖書館在傳遞文獻中獲利（圖書館根據(jù)材料和勞動的消耗或服務成果的實際效益收取適當費用），那么將涉嫌侵權，因為圖書館在傳遞文獻時也很難獲取到著作權使用許可，在用戶終端也沒有特別的著作權保護措施。

2.2 執(zhí)行過程中存在的問題

2.2.1 有章不循

目前，高校圖書館的自制規(guī)章建設相對滯后，不同程度地存在著“制度不管人、人不管制度”的現(xiàn)象，有些圖書館的領導和館員甚至拋開規(guī)章制度開展工作，一些自制規(guī)章形同虛設，“權力”大于“規(guī)則”，不公平等現(xiàn)象時有發(fā)生，使一些自制規(guī)章應有的權威得不到很好的維護。

2.2.2 監(jiān)督機制不健全

高校圖書館自制規(guī)章的監(jiān)督主體不明確，甚至存在無人監(jiān)督或者名義上有人監(jiān)督而實質(zhì)上無人監(jiān)督的局面。雖然有些高校圖書館賦予了讀者一定的監(jiān)督權，但并沒有規(guī)定具體的監(jiān)督程序，最終導致無法執(zhí)行監(jiān)督的尷尬局面。

3 原因分析

高校圖書館在全新的信息環(huán)境下，可利用的交流互動平臺增多，可運用的傳播手段多樣化，信息載體、技術工具、知識結構、服務都在發(fā)生變化，這就要求高校圖書館的自制規(guī)章也要不斷地更新、完善。然而，目前高校圖書館的自制規(guī)章建設正面臨著“內(nèi)憂未去、外患又來”的尷尬局面。因此，認真剖析自制規(guī)章存在問題的原因，對高校圖書館的發(fā)展具有重大意義。

3.1 圖書館立法相對滯后

“新中國圖書館事業(yè)的發(fā)展和建設經(jīng)歷了兩次高潮 ：第一次為1957年國務院第57次會議上批準了《全國圖書協(xié)調(diào)方案》，決定在國家科學規(guī)劃委員會下設圖書小組，負責圖書工作的全面規(guī)劃，統(tǒng)一安排；第二次是1980年5月，中央書記處聽取了國家文物事業(yè)管理局關于圖書館問題的匯報，通過了《圖書館工作匯報提綱》。隨后，中國圖書館事業(yè)的法制建設廣泛開展起來。文化部、教育部、科學院、團中央頒布了大量的圖書館事業(yè)法規(guī)性文件”[9]。從20世紀80年代至今，我國少有圖書館方面的法規(guī)出臺。由于一直缺乏基本法律的指導和規(guī)范，高校圖書館的管理仍然停留在主要依靠政策、依靠行政手段的階段，盡管近年來浙江、湖北、上海、北京等十幾個省、市都紛紛出臺了地方性圖書館管理條例和規(guī)章，但這些條例和規(guī)章的內(nèi)容普遍比較籠統(tǒng)，無法解決當前圖書館發(fā)展中一些亟需解決的問題。

3.2 自制規(guī)章的制訂缺乏相應法律依據(jù)

目前我國尚無專門針對高校圖書館的法律法規(guī)，只有教育部印發(fā)了《普通高等學校圖書館規(guī)程（修訂）》[10]，這導致高校圖書館在制訂自制規(guī)章時缺少相應的法律支持。從某種意義上講，高校圖書館制訂自制規(guī)章是一種立法行為，《高等教育法》明確規(guī)定學校有權通過制訂具體的規(guī)章制度進行管理，但其不能與國家法律和地方政府現(xiàn)行法規(guī)相抵觸，二者在目標與技術規(guī)程上應基本一致[11]。因此，高校圖書館自制規(guī)章的制訂和執(zhí)行過程應盡快納入法治視野。另外，目前我國《信息網(wǎng)絡權傳播保護條例》的有關規(guī)定并未被廣泛認知，嚴重阻礙了圖書館事業(yè)的發(fā)展。

3.3 高校管理者法治理念有待提高

法治理念是一種現(xiàn)代、科學、理性的法律觀念，是普遍的法律信仰、法律理想和法律終極目標等觀念或意識的總稱，是法或法治的精神方面[12]。當前，高校圖書館管理者往往任人唯親、重人情世故輕規(guī)章制度、法制意識淡薄，以此種理念開展工作、進行決策、解決問題勢必會暴露個人思想的狹隘與局限，使原本就缺少法律支持的自制規(guī)章更無規(guī)范性、科學性可言。

4 完善高校圖書館自制規(guī)章的法律對策

4.1 自制規(guī)章的制訂應遵循合法性原則

合法性原則是指高校圖書館在制訂自制規(guī)章時既要符合法治精神，又要符合現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，做到程序合法、內(nèi)容合法、執(zhí)行合法。首先，在制訂過程中要有嚴格的立項、起草、審核、實施和廢止等環(huán)節(jié)，遵守并嚴格執(zhí)行立法程序。只有按照合法的程序制訂、頒布的自制規(guī)章才相對穩(wěn)定，具有權威性、科學性和規(guī)范性。其次，要依據(jù)有關法律、法規(guī)或規(guī)范性文件的授權制訂相應的管理規(guī)則，并且文本要符合法律規(guī)定的格式，內(nèi)容不能違反法律、法規(guī)和規(guī)章的相關規(guī)定。在缺乏專門法律規(guī)制的前提下，應認真研究與讀者利益相關的法律法規(guī)（如《民法通則》、《消費者權益保護法》等），并將其作為處理圖書館與讀者關系的準則。再次，在自制規(guī)章的執(zhí)行過程中要由合法的執(zhí)行主體依據(jù)一定的程序進行。雖然高校享有處分權，但并不是學校的任何部門都可以行使處分權。圖書館是否具有處分權因不同校規(guī)而定，如果學校明確規(guī)定圖書館可以行使處分權，那么高校圖書館就要嚴格把握執(zhí)行的尺度，不能違反法律法規(guī)的相關規(guī)定。

4.2 保證自制規(guī)章的時效性

當前科技迅猛發(fā)展，高校圖書館在廣泛應用現(xiàn)代技術的同時也在不斷脫胎換骨，不僅設備管理、應用技術面臨新科技的沖擊，圖書館模式、管理理念等方面也面臨挑戰(zhàn)。由于高校圖書館正處于變革時期，大多自制規(guī)章制定后就掛在網(wǎng)站上，很少有人關注和執(zhí)行。面對新問題時往往采用領導隨機解決、館員權宜處理的方式，應付性、應急性很強，顯失公平，缺乏嚴肅性、權威性和時效性。只有對現(xiàn)行工作具有約束力、能夠促進管理功能的發(fā)揮、促進辦公資源的合理流通、提高辦事效率的圖書館自制規(guī)章才是有效的制度。因此，高校圖書館自制規(guī)章應伴隨圖書館工作的變化和事業(yè)的發(fā)展及時、適時地增刪和調(diào)整。圖書館各部門可以定期結合本部工作討論相應規(guī)章制度存在的問題，及時發(fā)現(xiàn)、適時修改、增補相關條款，自下而上擬訂，自上而下負責，使高校圖書館自制規(guī)章能夠與圖書館的管理和發(fā)展相適應，發(fā)揮更大的作用。

4.3 提高全體館員的法律素養(yǎng)

首先，要實現(xiàn)依法治校、規(guī)范高校圖書館的自制規(guī)章建設，提高高校圖書館領導干部的法律意識和法治理念是關鍵。圖書館領導要通過政治學習、法制講座或培訓提高自身的法律知識和法律意識，依法履行職責。只有增強領導的法律意識，才能實現(xiàn)圖書館的依法管理，才能改變“人治”的傳統(tǒng)管理模式。其次，高校圖書館的自制規(guī)章最終要靠廣大館員執(zhí)行、實施，所以注重館員的法制教育是保障自制規(guī)章具有有效性的前提和基礎。再次，高校圖書館還要注重增強讀者的法律意識，積極開展法制宣傳活動，宣傳有關知識產(chǎn)權等與圖書館密切相關、與讀者利益密切相關的法律法規(guī)，形成“學法、知法、守法”的良好風氣。圖書館可以通過漫畫、圖片等多樣化的表現(xiàn)形式將館規(guī)及相關法律知識匯編成冊，或?qū)⒔栝喴?guī)則、文明閱覽、館員服務等自制規(guī)章制作成可視的具有示范性的視頻或短片，供館員及讀者閱覽學習。

注 釋：

①國際上首位從法理學層面對自制規(guī)章的合法性問題進行專門研究的是陳福勝教授，我國學者在探討社會組織的規(guī)章制度時，多用“自治規(guī)章”一詞。但在談及“自治規(guī)章”與“自制規(guī)章”的區(qū)別時，陳福勝教授認為，“自治”針對“他治”而言，價值色彩較濃；嚴格來說，只有享有自治權的社會組織制定的規(guī)章制度才能稱為“自治規(guī)章”，而“自制”無價值色彩，是一種描述性的中性概念，所以將社會組織制定的規(guī)章制度統(tǒng)稱為“自制規(guī)章”較為合適。因此，本文采用“自制規(guī)章”一詞。

[1]劉作翔.法理學[M].北京:社會科學文獻出版社, 2005:95-100.

[2]陳福勝.當代中國自制規(guī)章論綱[J].黑龍江省政法管理干部學院學報, 2007(2):5-7.

[3]黑龍江省物價局、財政廳關于調(diào)整省圖書館借書證工本費標準的批復[EB/OL].[2010-12-01].http://www.lawyee.net/act/act_display.asp?rid=262627.

[4]海南省物價局關于海南省圖書館經(jīng)營服務性收費標準的批復[EB/OL].[2010-12-01].http://www.hnpi.net/news/news.asp?id=9679.

[5]貴州省物價局、省財政廳關于對省圖書館有關收費項目及標準的批復[EB/OL].[2010-12-01].http://law.law-star.com/txtcac/lar/440/lar440s102.htm.

[6]浙江省財政廳、浙江省物價局關于浙江圖書館收費問題的批復[EB/OL].[2010-12-01].http://www.lawyee.net/Act/Act_Display.asp?RID=260177.

[7]河南省物價局、財政廳對河南省圖書館有關收費標準的批復[EB/OL].[2010-12-01].http://www.lawyee.net/act/act_display.asp?rid=267831.

[8]哈爾濱工業(yè)大學圖書館文獻傳遞服務簡介[EB/OL].[2010-12-01].http://202.118.250.135/ywcd/index.htm.

[9]冷一江.中國圖書館法缺失原因探析[J].圖書情報知識, 2004(6):86-88.

[10]教育部關于印發(fā)《普通高等學校圖書館規(guī)程(修訂)》的通知[EB/OL]. [2010-12-01]. http://www.lawyee.net/Act_Display. asp?RID=94275.

[11]中華人民共和國高等教育法[EB/OL].[2010-12-01].http://www.people.com.cn/item/flfgk/rdlf/1998/111603199802.html.

[12]劉旺洪. 依法治國與公民法律觀念[J].法學家, 1998(5):43-46.