■樊繼達(dá)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式“久推難轉(zhuǎn)”，推進(jìn)難度大，部分地區(qū)和領(lǐng)導(dǎo)干部“不愿意轉(zhuǎn)”、不知道“向哪里轉(zhuǎn)”以及應(yīng)該“怎樣轉(zhuǎn)”。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式究竟難在何處？

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式知易行難。從“九五”到“十二五”，已走過(guò)了15年，但總體來(lái)看，效果并不盡如人意。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式能否真正轉(zhuǎn)變，關(guān)系到“十二五”規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。領(lǐng)導(dǎo)干部怎樣看轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式？轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式緣何缺少動(dòng)力?轉(zhuǎn)變之路應(yīng)如何走？

為真實(shí)、全面了解領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的認(rèn)識(shí)、困惑及思考，前不久，國(guó)家行政學(xué)院課題組對(duì)在學(xué)院培訓(xùn)的百名廳局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，發(fā)放并回收有效問(wèn)卷108份。從樣本的分布情況看，既有來(lái)自中央各部委的學(xué)員，也有來(lái)自地方政府及職能部門(mén)的學(xué)員，具有較為廣泛的代表性，基本能夠反映我國(guó)廳局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的看法。

難在何處？

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式“久推難轉(zhuǎn)”，推進(jìn)難度大，部分地區(qū)和領(lǐng)導(dǎo)干部“不愿意轉(zhuǎn)”、不知道“向哪里轉(zhuǎn)”以及應(yīng)該“怎樣轉(zhuǎn)”。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式究竟難在何處呢？

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，超過(guò)7成的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，GDP考核與財(cái)稅體制不合理，是目前各地仍堅(jiān)持粗放發(fā)展的重要原因。

在問(wèn)卷列出的主要原因中，73.2%的領(lǐng)導(dǎo)干部將其歸因于“財(cái)政體制、政績(jī)考核體制不合理，地方政府不得不崇拜GDP”，說(shuō)明財(cái)政收入及GDP考核對(duì)地方強(qiáng)大的“指揮棒”效應(yīng)；66.7%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“傳統(tǒng)發(fā)展方式的巨大慣性”；39.8%的領(lǐng)導(dǎo)干部選擇“資源價(jià)格長(zhǎng)期扭曲，粗放型發(fā)展仍有一定市場(chǎng)”；6.5%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“企業(yè)稅負(fù)過(guò)重，創(chuàng)新動(dòng)力不足導(dǎo)致不愿轉(zhuǎn)變發(fā)展方式”。另有部分領(lǐng)導(dǎo)干部補(bǔ)充指出，“地方政府急功近利”、“各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)考核評(píng)價(jià)、提拔使用的機(jī)制不科學(xué)”等。

總的來(lái)看，大多數(shù)受訪(fǎng)廳局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，現(xiàn)有政績(jī)考核方式不利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。那么，現(xiàn)行考核方式中存在哪些不足呢？調(diào)查結(jié)果顯示，78.7%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“反映GDP增值的指標(biāo)權(quán)重太大”。74.7%的領(lǐng)導(dǎo)干部選擇“重顯績(jī)輕潛績(jī)”，致使有些地方熱衷做“表面文章”，民眾無(wú)法有效共享發(fā)展的成果。53.7%的領(lǐng)導(dǎo)干部選擇“‘一票否決’項(xiàng)目太多”，地方領(lǐng)導(dǎo)有時(shí)畏手畏腳，難以全力以赴推動(dòng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。51.9%的領(lǐng)導(dǎo)干部選擇“考評(píng)指標(biāo)繁多”。

調(diào)查結(jié)果顯示，超過(guò)8成的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式“久推難轉(zhuǎn)”與動(dòng)力機(jī)制缺失存在直接關(guān)系。

在當(dāng)前存在哪些阻礙轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的因素中，45.4%的領(lǐng)導(dǎo)干部選擇“政府引導(dǎo)力度不夠”，41.7%的領(lǐng)導(dǎo)干部選擇“地方政府缺乏動(dòng)力”，兩者合計(jì)達(dá)87.1%，充分表明地方政府轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式動(dòng)力不足，中央也缺乏對(duì)地方政府有效激勵(lì)。67.6%的領(lǐng)導(dǎo)干部選擇“缺少必要的財(cái)稅政策和融資方面的支持”。另有28.7%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，“企業(yè)積極性不高”是阻礙轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要原因。

低碳經(jīng)濟(jì)已成為“倒逼”發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要抓手。我國(guó)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)面臨哪些挑戰(zhàn)？

80.6%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“財(cái)力投入和技術(shù)支撐是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，企業(yè)技術(shù)研發(fā)能力與資金投入不足”。66.7%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“地方政府發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)尚待提高，推動(dòng)積極性不高”。62.9%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)同“企業(yè)擔(dān)心生產(chǎn)成本上升，產(chǎn)品喪失競(jìng)爭(zhēng)力”。58.3%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“全民對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)還不統(tǒng)一，還需要在思想上加以提高”。

收入分配問(wèn)題既是社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的難點(diǎn)。在當(dāng)前收入分配結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題中，“部分壟斷集團(tuán)的收入過(guò)高”成為受訪(fǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部最關(guān)注的問(wèn)題，89.8%的領(lǐng)導(dǎo)干部選擇這一選項(xiàng)。

調(diào)查中，也有75%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“政府收入的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于居民收入的增長(zhǎng)”。68.5%的領(lǐng)導(dǎo)干部選擇“城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民的收入差距過(guò)大，且存在不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)”。53.7%的領(lǐng)導(dǎo)干部選擇“資本收益過(guò)高，勞動(dòng)者工薪收入過(guò)低”。34.3%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“一些私營(yíng)企業(yè)主的收入過(guò)高”。

路如何走？

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是一場(chǎng)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化、生態(tài)領(lǐng)域的深刻變革。調(diào)查中，66.7%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為我國(guó)應(yīng)轉(zhuǎn)向“資源節(jié)約、環(huán)境友好型經(jīng)濟(jì)”，表明中國(guó)應(yīng)走資源節(jié)約、環(huán)境友好、國(guó)民幸福的共享式發(fā)展道路，已得到大多數(shù)人的認(rèn)可。

也有47.2%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)走“包容性增長(zhǎng)、國(guó)民福利能夠持續(xù)增進(jìn)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，反映出越來(lái)越多的領(lǐng)導(dǎo)干部開(kāi)始意識(shí)到協(xié)調(diào)發(fā)展，表明非均衡的發(fā)展模式已經(jīng)過(guò)時(shí)。另有領(lǐng)導(dǎo)干部補(bǔ)充認(rèn)為中國(guó)發(fā)展的目標(biāo)應(yīng)是“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、生態(tài)文明、社會(huì)和諧、人民富裕、國(guó)家強(qiáng)盛”。沒(méi)有人選擇“繼續(xù)堅(jiān)持GDP增長(zhǎng)型經(jīng)濟(jì)”和“政府主導(dǎo)、企業(yè)參與型經(jīng)濟(jì)”選項(xiàng)，這是一個(gè)積極的、值得肯定的信號(hào)。

自主創(chuàng)新是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型提升的重要標(biāo)志。怎樣闖出一條內(nèi)生增長(zhǎng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的新路呢？

在列出的選項(xiàng)中，按照占比高低排序，依次是“建立健全有助于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的稅收政策（75.9%），完善市場(chǎng)準(zhǔn)入政策（62.1%），健全金融服務(wù)政策（53.7%），創(chuàng)業(yè)扶持引導(dǎo)政策（46.3%），切實(shí)有效的擴(kuò)大內(nèi)需政策（38.9%）；產(chǎn)品出口政策（31.5%），境外投資政策（20.4%），土地政策（13.9%）。另有領(lǐng)導(dǎo)干部建議：加強(qiáng)自主創(chuàng)新能力建設(shè)，改革自主創(chuàng)新的投入、分配、管理評(píng)價(jià)體系；以法律形式保護(hù)創(chuàng)新成果，并在財(cái)政、金融貨幣政策方面給予引導(dǎo)、扶持。

調(diào)查結(jié)果表明，財(cái)稅金融與市場(chǎng)準(zhǔn)入政策對(duì)企業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式至關(guān)重要，“十二五”期間必須在這些領(lǐng)域有所作為。而土地政策與企業(yè)創(chuàng)新并不存在正相關(guān)關(guān)系，對(duì)企業(yè)轉(zhuǎn)變方式效力不大。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證明，需求是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根本動(dòng)力，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，必須有利于實(shí)現(xiàn)居民消費(fèi)率逐步提高，實(shí)現(xiàn)由外需為主向內(nèi)需為主的轉(zhuǎn)型。

95.4%的領(lǐng)導(dǎo)干部指出“增加居民的勞動(dòng)收入和財(cái)產(chǎn)性收入，尤其是中低階層的收入”是擴(kuò)大消費(fèi)需求的重要途徑。92.6%的領(lǐng)導(dǎo)干部選擇“完善社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。40.7%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)同“鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，發(fā)展消費(fèi)金融，刺激居民消費(fèi)”。32.4%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)可“轉(zhuǎn)變居民傳

統(tǒng)的消費(fèi)理念，鼓勵(lì)他們敢于花錢(qián)”；另有14.8%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“降低儲(chǔ)蓄利率，降低居民的儲(chǔ)蓄傾向，鼓勵(lì)他們?cè)黾酉M(fèi)”。

關(guān)于促進(jìn)“低碳經(jīng)濟(jì)”發(fā)展，89.8%的領(lǐng)導(dǎo)干部建議從長(zhǎng)遠(yuǎn)著手，科學(xué)規(guī)劃，“政府制定正確規(guī)劃，積極引導(dǎo)”。78.7%的領(lǐng)導(dǎo)干部建議“產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，加快發(fā)展低碳產(chǎn)品與低碳技術(shù)”。75.9%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“制定相關(guān)法律法規(guī)加以約束”。69.4%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為需要“加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，推動(dòng)群眾觀(guān)念特別是消費(fèi)習(xí)慣的改變”。45.4%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為需要“開(kāi)展低碳發(fā)展試點(diǎn)”。44.4%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)同“開(kāi)征碳稅和推行碳交易”。

關(guān)于怎樣調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)？78.7%的領(lǐng)導(dǎo)干部建議“改善勞資關(guān)系，著力提高工資在GDP中的比重”。63.9%的領(lǐng)導(dǎo)干部建議應(yīng)該“規(guī)范壟斷行業(yè)收入，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分紅收租”，表明壟斷行業(yè)職工收入過(guò)高已成為收入改革必須攻克的堡壘。50.9%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為要“切實(shí)提高農(nóng)民收入”。38.9%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為應(yīng)“明顯降低財(cái)政在GDP中的比重，降低行政成本”。38.9%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為要“改善就業(yè)環(huán)境，增加就業(yè)機(jī)會(huì)”。25.9%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為要“加大人力資本投入，使勞動(dòng)者作為財(cái)富創(chuàng)造者的能力普遍提升”。

在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的過(guò)程中，57.4%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“政府必須率先轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)變自身職能，提供更好的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)”，表明政府職能轉(zhuǎn)型是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的“牛鼻子”。23.2%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為政府應(yīng)“主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，當(dāng)好區(qū)域發(fā)展的‘總經(jīng)理’”，反映出經(jīng)濟(jì)發(fā)展在有些領(lǐng)導(dǎo)心目中仍占重要地位。17.6%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為需要“改革審批制度，提高行政運(yùn)行效率”。還有部分領(lǐng)導(dǎo)干部建議政府應(yīng)“制訂產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向目錄，逐步淘汰落后管理”、“通過(guò)制定相關(guān)的財(cái)稅、金融政策實(shí)施激勵(lì)和約束”。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，超過(guò)8成的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式首先必須消除行政體制障礙。

政府怎么辦？

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是一項(xiàng)宏大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須通過(guò)深化改革來(lái)推動(dòng)，當(dāng)務(wù)之急是消除影響轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的各種體制性障礙。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，超過(guò)8成的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式首先必須消除行政體制障礙。

82.4%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，行政體制改革滯后已成為我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的掣肘，“十二五”期間行政體制改革能否取得突破是關(guān)鍵，在所有的選項(xiàng)中位列第一。75.9%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“金融財(cái)稅體制”是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重大制約，在“十二五”期間必須有所突破。48.2%的領(lǐng)導(dǎo)干部選擇必須完善“社會(huì)保障體制”。48.2%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為必須突進(jìn)“壟斷性行業(yè)體制改革”。另有19.4%的領(lǐng)導(dǎo)干部選擇“土地管理體制”。

“十二五”期間是否應(yīng)該實(shí)行省直管縣的行政體制，42.6%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為應(yīng)“根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況區(qū)別對(duì)待，不宜在全國(guó)采取同一種模式”。35.2%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“具備條件，并且應(yīng)當(dāng)作為“十二五”行政體制改革的重點(diǎn)之一”。27.8%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“條件尚不成熟，可以試點(diǎn)推進(jìn)，但是不宜全面鋪開(kāi)”。4.6%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“這項(xiàng)改革弊大于利，不能繼續(xù)推進(jìn)?！?/p>

財(cái)稅體制對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的制約日益明顯。“十二五”規(guī)劃提出，要積極構(gòu)建有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的財(cái)稅體制。32.4%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“新一輪財(cái)稅改革條件已趨成熟，應(yīng)盡快推進(jìn)”；57.4%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“條件基本具備，宜逐步推進(jìn)改革”，兩者合計(jì)達(dá)89.8%。表明大家對(duì)財(cái)稅體制改革已達(dá)成基本共識(shí)，受訪(fǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部總體上認(rèn)為財(cái)稅體制改革在“十二五”期間能夠取得突破。

針對(duì)“十二五”時(shí)期稅制改革的重要任務(wù)，76.6%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為資源稅改革迫在眉睫，建議首先“完善資源稅”。64.8%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為稅收政策可以在環(huán)境保護(hù)上發(fā)揮重要作用，建議“開(kāi)征環(huán)境稅”；41.7%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)同“加強(qiáng)稅收監(jiān)管制度”,反映出我國(guó)的征稅制度仍有很大的改善空間。37.9%的領(lǐng)導(dǎo)干部建議“不斷完善個(gè)人所得稅”；25%的領(lǐng)導(dǎo)干部贊同“開(kāi)征房產(chǎn)稅”；22.2%的領(lǐng)導(dǎo)干部支持“征收社會(huì)保障稅”；僅有9.3%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)可“完善營(yíng)業(yè)稅”。

針對(duì)“十二五”時(shí)期社會(huì)體制改革的重點(diǎn)任務(wù)，87.1%的領(lǐng)導(dǎo)干部選擇“完善社會(huì)再分配制度”，表明當(dāng)前日益擴(kuò)大的貧富差距成為眾矢之的，是下一步改革的重中之重。86.1%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為人民群眾對(duì)于提升公共服務(wù)的需求日益強(qiáng)烈，應(yīng)“實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)教育、醫(yī)療、文化、社會(huì)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的改革”。49.1%的領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)注就業(yè)體制改革，選擇“完善就業(yè)服務(wù)體制”。33.3%的領(lǐng)導(dǎo)干部選擇“培育社會(huì)組織，健全社會(huì)利益表達(dá)機(jī)制”；另有22.2%的領(lǐng)導(dǎo)干部選擇“加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù)制度”。

（國(guó)家行政學(xué)院課題組）