李 鵬

(中共山東省委組織部，山東 濟南250001)

2010年3月，山東省黃河三角洲區(qū)域獲批國家可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)，成為我國第一個跨行政區(qū)域的國家級可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)。山東黃河三角洲可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)(以下簡稱實驗區(qū))包括山東省東營市和濱州市全部，以及與其相毗鄰、自然環(huán)境條件相似的濰坊市寒亭區(qū)、壽光市、昌邑市，德州樂陵市、慶云縣，淄博高青縣和煙臺萊州市，范圍覆蓋6個設(shè)區(qū)的市，共19個縣(市、區(qū))，土地總面積2．65萬km2，占山東全省的六分之一，區(qū)內(nèi)總?cè)丝诤偷貐^(qū)生產(chǎn)總值分別占山東全省的十分之一和七分之一，是山東省拓展經(jīng)濟發(fā)展空間，實現(xiàn)經(jīng)濟文化強省新跨越的優(yōu)勢和潛力所在。

黃河三角洲要實現(xiàn)高效生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展模式，必須走可持續(xù)發(fā)展之路，建設(shè)可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)就成為一種必然選擇。國家可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)是經(jīng)國務(wù)院同意，由國家科技部、國家發(fā)改委等18個政府部門共同推動的一項地方性可持續(xù)發(fā)展綜合示范試點工作，旨在依靠科技進步、機制創(chuàng)新和制度建設(shè)，全面提高實驗區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力，探索不同類型地區(qū)的經(jīng)濟、社會和資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的機制和模式，為不同類型地區(qū)實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提供示范。創(chuàng)建黃河三角洲國家可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)既符合國家戰(zhàn)略目標，又符合山東省委、省政府“一體三帶”發(fā)展的格局，非常必要。

實驗區(qū)建設(shè)通過解決制約黃河三角洲可持續(xù)發(fā)展的突出科技問題，從高效生態(tài)經(jīng)濟角度推進技術(shù)創(chuàng)新示范，建設(shè)一個高水平研究開發(fā)平臺，突破一批核心技術(shù)，建立一批高效生態(tài)經(jīng)濟技術(shù)示范基地，培育一批“低能耗、低(零)污染、低資源依賴”的“三低”科技企業(yè)，建立一個區(qū)域可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟，強化科技創(chuàng)新、機制創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，加強突破、示范和推廣，將生態(tài)經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟、可持續(xù)發(fā)展等內(nèi)容統(tǒng)一到黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟建設(shè)中。

黃河三角洲國家可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)是科技部與山東省政府“省部會商”的重要議題，是科技戰(zhàn)線貫徹落實國務(wù)院批復(fù)的《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》［1］的重要舉措。加快實驗區(qū)發(fā)展是一項跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的系統(tǒng)工程，管理體制、運行機制是關(guān)鍵，本文重點研究加快黃河三角洲國家可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)的機制創(chuàng)新問題。

1 加快實驗區(qū)發(fā)展的機制創(chuàng)新必須考慮環(huán)境和體制等制約因素的影響

1．1 生態(tài)因素對運行機制的設(shè)計有重要影響

黃河三角洲與長江三角洲、珠江三角洲并列稱為我國三大河口三角洲，是國務(wù)院批準上升到國家戰(zhàn)略的最后一個待開發(fā)大河三角洲，也是發(fā)展藍色經(jīng)濟的主戰(zhàn)場，實驗區(qū)區(qū)域范圍與國務(wù)院批復(fù)的黃河三角洲區(qū)域范圍吻合。建立促進實驗區(qū)加快發(fā)展的運行機制，必須突出“高效”和“生態(tài)”。高效和生態(tài)是建立實驗區(qū)的本質(zhì)要求、意義所在，在一定程度上，又是制約因素。各級政府特別是實驗區(qū)所在地方政府更期望發(fā)展高效經(jīng)濟，而現(xiàn)有工業(yè)基礎(chǔ)又多是對環(huán)境有影響的，因此，今后在引進項目的機制上，必須堅持生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展原則，充分考慮黃河三角洲自然環(huán)境既寬松可塑，又十分脆弱的問題。

1．2 區(qū)域協(xié)調(diào)問題對運行機制影響尤為突出

區(qū)域合作的關(guān)鍵是建立健全合作的體制和機制。實驗區(qū)涵蓋6市19縣(市、區(qū))，要建立協(xié)調(diào)一致的開放型運行機制，面臨諸多問題:一是區(qū)際行政壁壘較多，既有設(shè)區(qū)的市，又有縣(市、區(qū))，還有中央駐魯單位。例如，東營市河口區(qū)除當(dāng)?shù)氐暮涌趨^(qū)人民政府外，還有濟南軍區(qū)黃河三角洲生產(chǎn)基地、勝利油田管理局、東營港經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理局，性質(zhì)、級別、職能均不相同，協(xié)調(diào)聯(lián)動、資源整合難度比較大。二是部分縣(市、區(qū))高耗能、高污染的工業(yè)項目偏多，現(xiàn)有化工、紡織、造紙、機械等產(chǎn)業(yè)節(jié)能減排的壓力較大，不符合高效生態(tài)的發(fā)展要求，必須有一種機制來實現(xiàn)節(jié)能減排。三是各縣(市、區(qū))之間存在重復(fù)開發(fā)、重復(fù)建設(shè)等問題，也需要建立一種聯(lián)動機制，既避免惡性競爭，又促進形成產(chǎn)業(yè)鏈條。通過建立實驗區(qū)，建立并完善協(xié)調(diào)與聯(lián)動機制，明確責(zé)任，形成合力，共促發(fā)展，既是迫切需要，也是現(xiàn)實選擇。

2 山東省在實驗區(qū)管理體制和運行機制上的工作基礎(chǔ)

2．1 黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)管理體制和運行機制設(shè)計

《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)中明確提出黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)要創(chuàng)新區(qū)域管理模式［1］。山東省委、省政府高度重視黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的體制和機制問題，在《中共山東省委山東省人民政府關(guān)于貫徹落實〈黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃〉的實施意見》中規(guī)定，一要加強組織領(lǐng)導(dǎo)。省委、省政府成立黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)黃河三角洲發(fā)展全局性重大問題的研究決策和組織協(xié)調(diào)。二要明確各部門各級政府的責(zé)任分工。省直有關(guān)部門要加強與國家有關(guān)部門的溝通銜接，確?！兑?guī)劃》確定的重大政策的落實和重點項目的實施。按照職能分工加大支持力度，簡政放權(quán)、提高效率。三要充分調(diào)動各方面積極性。黃河三角洲地區(qū)6市、19縣(市、區(qū))要盡快制定詳細規(guī)劃和具體方案;創(chuàng)新合作方式，加強與周邊地區(qū)特別是天津濱海新區(qū)和遼寧沿海經(jīng)濟帶的緊密合作。省內(nèi)其他市要主動策應(yīng)，積極參與;6市之間加強協(xié)調(diào)配合，協(xié)商解決跨市域的重大問題;做好與省直部門的對接，通力合作，協(xié)調(diào)一致地推進黃河三角洲地區(qū)發(fā)展。四要加強績效考核。制定黃河三角洲地區(qū)發(fā)展指標體系及考核辦法，確?！兑?guī)劃》中的目標任務(wù)和工作責(zé)任落實到位。五要加強干部隊伍建設(shè)。逐步建立適應(yīng)高效生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展要求，激發(fā)生機和活力的選人用人機制［2］。常務(wù)副省長王仁元指出，“實踐證明，加快黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展重在體制創(chuàng)新［3］。

2．2 實驗區(qū)管理體制與運行機制的路徑選擇與存在的主要問題

實驗區(qū)的管理體制和運行機制同樣受到山東省政府高度重視。一是成立山東省黃河三角洲可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由分管科技的副省長任組長，科技廳、財政廳為副組長單位。二是通過省政府與國家科技部合作，形成“省部會商”機制，可以更多地得到國家有關(guān)部委支持。三是推動形成實驗區(qū)與國家大型科研單位合作創(chuàng)新的機制。四是成立“黃河三角洲可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟”，實驗區(qū)內(nèi)六市政府簽訂“共同推進實驗區(qū)及產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟發(fā)展協(xié)議”，建立聯(lián)合推進機制。

實驗區(qū)現(xiàn)有管理體制和運行機制仍存在一些問題，主要表現(xiàn)在:一是現(xiàn)有政府推動手段還不能形成自覺聯(lián)動機制，主要靠項目將6市19縣(市、區(qū))聯(lián)起來，由于財政科研經(jīng)費不足，很多生態(tài)科技問題不能有效組織科技攻關(guān)。二是特區(qū)不“特”，缺乏區(qū)域性推動政策，在項目審批、土地征用、資金匹配等方面，看不出與實驗區(qū)外的差別對待。三是地方政府各自為政，為追求本地區(qū)經(jīng)濟利益的最大化，惡性競爭問題依然存在，有些高耗能、高污染、高度資源依賴型項目，甲地不準開工，乙地有可能批準建設(shè)。

3 部分跨行政區(qū)域發(fā)展機制模式淺析

3．1 國外跨行政區(qū)域發(fā)展機制模式

國外跨行政區(qū)域可持續(xù)發(fā)展機制模式大體上分為三類:一類是制定多國、多區(qū)域自愿遵循的規(guī)程。例如，聯(lián)合國《21世紀議程》第28章要求，全世界大多數(shù)地方當(dāng)局要制定“地方21世紀議程”。二是通過一項計劃，將不同行政區(qū)域鏈接在一起，共同推動可持續(xù)發(fā)展。例如，地方環(huán)境行動國際理事會ICLEI與20多個國家組建一個地方21世紀議程行動，其中一部分是一個研究計劃，專門負責(zé)研制地方可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的工具與方法。再如，歐洲城市和地區(qū)理事會、歐洲城市、健康城市、ICLEI和聯(lián)合城鎮(zhèn)組織，在1994年與歐洲委員會聯(lián)合成立了歐洲可持續(xù)城鎮(zhèn)運動，90多個城鎮(zhèn)承諾實施嚴格的地方21世紀議程工作。三是地方行政管理層設(shè)立推動可持續(xù)發(fā)展的新行政機構(gòu)或者重組內(nèi)部機構(gòu)，創(chuàng)立跨市機構(gòu)，促進跨部門主義，解決跨地方轄界的問題，改革管理程序，開放市政規(guī)劃，便于公眾參與，確保城市公司遵守可持續(xù)發(fā)展的公共目標［4－5］。

3．2 國內(nèi)跨行政區(qū)域發(fā)展機制模式

國內(nèi)跨行政區(qū)域可持續(xù)發(fā)展機制還沒有形成，黃河三角洲是國家科技部批準的第一個跨行政區(qū)域?qū)嶒瀰^(qū)，正在進行相關(guān)研究與實踐。經(jīng)調(diào)查，珠江三角洲和長江三角洲這兩個區(qū)域的發(fā)展類型與黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟不同，沒有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機構(gòu)。只是在某些領(lǐng)域成立了松散型的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，如長江三角洲區(qū)域科研儀器設(shè)備協(xié)作網(wǎng)。華東地區(qū)設(shè)有可持續(xù)發(fā)展聯(lián)席會議，每年由一個省組織召開一次研討會，基本上不涉及實質(zhì)性合作。

4 加快跨行政區(qū)域?qū)嶒瀰^(qū)發(fā)展的機制探索

黃河三角洲未來五年的新型工業(yè)化發(fā)展方面，將堅持“新能源、新材料、新醫(yī)藥、新信息和海洋開發(fā)及高端裝備制造”的“四新一?！睉?zhàn)略。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是知識技術(shù)密集、物質(zhì)資源消耗少、成長潛力巨大的產(chǎn)業(yè)，正符合黃河三角洲“高效”、“生態(tài)”的建設(shè)原則［6］。因此，探討實驗區(qū)快速發(fā)展機制問題，應(yīng)既考慮產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略定位，又結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c，形成開放型多層聯(lián)動的促進機制模式。

4．1 政府推動機制

根據(jù)實驗區(qū)跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的特點，強化政府主導(dǎo)，建立完善的政府推動的組織協(xié)調(diào)機制。一是必須建立跨市的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機構(gòu)，加強組織領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)《國家可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)管理辦法》的有關(guān)要求，成立由省政府領(lǐng)導(dǎo)任組長，省有關(guān)部門和各相關(guān)市主要領(lǐng)導(dǎo)參加的實驗區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)實驗區(qū)建設(shè)綜合決策，統(tǒng)一部署重大事項，指導(dǎo)地區(qū)和部門協(xié)調(diào)行動，實行重大資源統(tǒng)一管理、重大設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、重大項目協(xié)調(diào)布局。按照歸口管理的原則，實驗區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在省科技行政部門，負責(zé)實驗區(qū)建設(shè)日常工作。黃河三角洲區(qū)域的各級政府也要設(shè)立相應(yīng)的上下聯(lián)動協(xié)調(diào)機構(gòu)。建立市縣政府聯(lián)席會議制度，通過實驗區(qū)研討會、高層論壇等多種形式，加強各市間多層次的交流協(xié)作，形成優(yōu)勢互補、有效對接、共建共享的利益協(xié)調(diào)機制。

4．2 決策咨詢機制

實驗區(qū)建設(shè)涉及眾多行業(yè)和專業(yè)，跨多個學(xué)科門類，必須組建由國內(nèi)外知名專家組成的實驗區(qū)建設(shè)專家指導(dǎo)委員會，匯聚高層專家作為決策體系，負責(zé)頂層設(shè)計、戰(zhàn)略咨詢和重點項目論證。建立健全開放式、技術(shù)性的決策咨詢支持系統(tǒng)，組成大網(wǎng)絡(luò)、高水平、交叉學(xué)科的決策咨詢體系，為實驗區(qū)相關(guān)決策和管理提供決策支持和參考。應(yīng)用高科技手段，開發(fā)數(shù)據(jù)層瀏覽、多條件查詢、統(tǒng)計分析、聲像資料、模擬演示、規(guī)劃與決策輸入、方案輸出等模塊，建立黃河三角洲建設(shè)和發(fā)展決策支持系統(tǒng)，重大問題必須啟動決策咨詢機制。

4．3 開放式聯(lián)動機制

實驗區(qū)各地要根據(jù)各自的產(chǎn)業(yè)特點，突出自身特色和發(fā)展高效生態(tài)經(jīng)濟主線，圍繞實驗區(qū)的開發(fā)建設(shè)，探索各市間實行融資拆借、互相擔(dān)保、采購讓利、基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)平臺共享共用以及對外集約化采購的多種運轉(zhuǎn)模式，實現(xiàn)六市市場利益的最大化。實驗區(qū)必須啟動6市19縣(市、區(qū))聯(lián)動機制，確保不重復(fù)上項目，不上高耗能、高污染、高度資源依賴型項目，確保形成技術(shù)鏈與產(chǎn)業(yè)鏈相銜接的產(chǎn)業(yè)群。經(jīng)市政府授權(quán)，實驗區(qū)可以指定鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)技術(shù)目錄、限制發(fā)展的產(chǎn)品目錄和禁止發(fā)展的產(chǎn)品目錄，強制實驗區(qū)所有的地方都執(zhí)行。6市19縣(市、區(qū))還要共同加強對外開放，形成共同招商引資的機制。建立新型區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新機制，組織所在地的有關(guān)企業(yè)、高等院校、科研機構(gòu)或其他組織機構(gòu)，成立以高效生態(tài)為特色的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，以實驗區(qū)和聯(lián)盟發(fā)展需求和各市共同利益為基礎(chǔ)，以提升實驗區(qū)和聯(lián)盟產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力為目標，優(yōu)化各自資源配置，共同申報國家和省經(jīng)濟、社會發(fā)展與科技計劃項目，形成聯(lián)合開發(fā)、優(yōu)勢互補、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新機制。

4．4 績效考核評價機制

探索建立績效考核評價機制，緊密結(jié)合實驗區(qū)建設(shè)實際，對實驗區(qū)綜合發(fā)展情況進行評估，科學(xué)設(shè)置各項考評指標和權(quán)重，突出考評重點，運用多維度測評、定量考核與定性評價相結(jié)合等辦法，對實驗區(qū)共建單位進行考評，切實將實驗區(qū)建設(shè)的各項要求具體化，增強針對性和可操作性。強化考評結(jié)果的運用，切實發(fā)揮考評的激勵導(dǎo)向作用，引導(dǎo)各級積極作為，充分調(diào)動和激發(fā)當(dāng)?shù)馗刹考涌鞂嶒瀰^(qū)建設(shè)的熱情。建立獎懲機制，定期進行總結(jié)表彰，對有突出貢獻的科技人員進行表彰，同時設(shè)立相應(yīng)的獎金額度分層次進行獎勵。對破壞資源環(huán)境的項目，誰破壞、誰恢復(fù)、誰賠償，并對責(zé)任人追究法律和行政責(zé)任。

4．5 市場機制

在堅持高效生態(tài)的原則下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展更多要依靠市場機制進行融資，形成產(chǎn)品市場。依據(jù)計劃管理和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合、社會效益和經(jīng)濟效益并重的原則，引入市場機制，實現(xiàn)市場要素在各行政區(qū)域間的自由流動。聚集社會力量共同興辦社會事業(yè)，逐步把社會發(fā)展事業(yè)由“公益型”、“福利型”辦成“經(jīng)營型”、“實業(yè)型”，促進社會發(fā)展。

4．6 創(chuàng)新型人才跨行政區(qū)合作機制

加強實驗區(qū)內(nèi)各市、各單位之間的政策銜接，加強科技人員的交流與合作，暢通人才流動渠道，促進人才智力資源合理流動，推動實驗區(qū)內(nèi)人才一體化發(fā)展，增強整體創(chuàng)新活力。探索建立實驗區(qū)人才智力信息平臺和高層次人才數(shù)據(jù)庫，匯集相關(guān)人才信息資源，整合優(yōu)勢科技力量，形成統(tǒng)一開放、暢通共享的人才信息網(wǎng)絡(luò)。組織實驗區(qū)內(nèi)各市、各單位與省直有關(guān)部門、高等院校、科研機構(gòu)和大型企業(yè)相關(guān)人才雙向掛職，有重點地選派優(yōu)秀人才赴國(境)外進修培訓(xùn)。積極開展與國內(nèi)外人才的交流合作，鼓勵國內(nèi)知名高校和科研機構(gòu)在實驗區(qū)內(nèi)設(shè)立科研創(chuàng)新平臺，對相關(guān)重大關(guān)鍵技術(shù)項目進行攻關(guān)，聘請高水平的海外專家和優(yōu)秀科技人才團隊與實驗區(qū)、聯(lián)盟開展合作研究、學(xué)術(shù)交流、技術(shù)和創(chuàng)新方法培訓(xùn)指導(dǎo)，探索建立長效機制，為實驗區(qū)產(chǎn)業(yè)持續(xù)創(chuàng)新提供人才支撐。

(編輯:劉照勝)

References)

［1］國務(wù)院批復(fù)《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》［EB/OL］．(2009 －12 －03)．http://www．gov．cn/jrzg/2009 －12/03/content－1479474．htm．［The State Council Ratified the Yellow River Delta Efficient Eco-Economic Zone Development Plan［EB/OL］．(2009 －12－ 03)．http://www．gov．cn/jrzg/2009 － 12/03/content－1479474．htm．］

［2］中共山東省委山東省人民政府關(guān)于貫徹落實《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的實施意見［EB/OL］．http://www．shandongbusiness．gov．cn．［Opinions of the Shandong Government on the Issue Concerning the Yellow River Delta Efficient Eco-Economic Zone Development Plan ［EB/OL］． http://www．shandongbusiness．gov．cn．］

［3］王仁元．加快黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展［N/OL］．大眾日報，2010－11 －23．［Wang Renyuan．Speed up the Development of Efficient Ecological Economic Zone in the Yellow River Delta［N/OL］．Dazhong Daily，2010 －11 －23．］

［4］United Nations Conference on Environment and Development(UNCED，1992)．Agenda 21［R/OL］．http://www．un．org/esa/sustdev/documents/agenda21/index．htm．

［5］United Nations World Commission on Environment and Development(WCED，1987)．Our Common Future:Report of the World Commission on Environment and Development［R/OL］．http://www．un-documents．net/wced-ocf．htm．

［6］牛宗起．省黃河三角州高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)辦公室解讀“十二五”［EB/OL］．http://hhsjz．dzwww．com/html/jsdt/2010 －12/n20101227902_4．html．［Niu Zongqi．Interpretation on the Tenth Five-Year Plan by the Office of the Yellow River Delta Efficient Eco-Economic Zone［EB/OL］．http://hhsjz．dzwww．com/html/jsdt/2010 － 12/n20101227902_4．html．］