李惠民 馬 麗 齊 曄

(清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100084)

中美應(yīng)對(duì)氣候變化的政策過(guò)程比較

李惠民 馬 麗 齊 曄

(清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100084)

中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策過(guò)程具有明顯的自上而下特征，美國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策過(guò)程則呈現(xiàn)出自下而上的特點(diǎn)。中美之所以形成兩種截然不同的氣候變化政策過(guò)程，主要原因在于兩國(guó)政治制度和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的不同。中國(guó)集中式民主使中央政府具有絕對(duì)的政治權(quán)威，中央政府的決策能夠迅速地傳遞到各級(jí)政府并得以實(shí)施。作為一個(gè)代議制國(guó)家，美國(guó)中央政府的決策受各種利益集團(tuán)的影響較大，立法過(guò)程更為復(fù)雜和漫長(zhǎng)。在以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為基礎(chǔ)的政治錦標(biāo)賽下，中國(guó)的地方政府更關(guān)心經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);美國(guó)的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)高度發(fā)達(dá)，民眾對(duì)氣候變化的關(guān)心程度更高，同時(shí)，美國(guó)的地方政府在環(huán)境立法上擁有更多的自主權(quán)，這導(dǎo)致美國(guó)的地方政府紛紛出臺(tái)各自的應(yīng)對(duì)氣候變化政策。美國(guó)的應(yīng)對(duì)氣候變化政策過(guò)程過(guò)于緩慢，但自下而上的政策形成體系使地方政府提出的減排目標(biāo)更適合于自身情況，有助于實(shí)現(xiàn)較低的減排成本;中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策過(guò)程具有高效性，但自上而下的政策形成體系忽視了地區(qū)差別，對(duì)各地方政府造成了較大的減排壓力，從而不得不付出更高的減排成本。

氣候變化;政策過(guò)程;溫室氣體減排

作為世界上最大的兩個(gè)溫室氣體排放國(guó)，中國(guó)和美國(guó)在國(guó)際氣候談判中具有重要地位，其應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)內(nèi)政策受到了國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)注。2006年，中國(guó)“十一五”規(guī)劃提出了2010年單位GDP能耗較2005年下降20%的戰(zhàn)略目標(biāo)。在隨后的兩年時(shí)間內(nèi)，通過(guò)節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制將節(jié)能目標(biāo)逐級(jí)分解到了省、市、縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過(guò)自上而下的行政手段，初步形成了國(guó)家的節(jié)能管理體系。2009年11月哥本哈根國(guó)際氣候談判前夕，中國(guó)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出了2020年單位GDP碳排放比2005年下降40%－45%的溫室氣體減排目標(biāo)。能耗目標(biāo)向碳耗目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，意味著氣候變化議題在中國(guó)各項(xiàng)政策中優(yōu)先度的提升。美國(guó)方面，盡管2001年布什政府拒絕了《京都議定書》，但國(guó)會(huì)關(guān)于氣候變化政策的提案卻不斷涌現(xiàn)。2007年參議員Lieberman和Warner提出的《美國(guó)氣候安全法案(America's Climate Security Act)》是第一部在議會(huì)委員會(huì)層面得到通過(guò)的溫室氣體總量控制和排放交易法案，曾一度引起人們關(guān)注，但在2008年6月的最終表決中未獲通過(guò)。2009年，眾議員 Waxman和Markey提出的《2009美國(guó)清潔能源與安全法案(American Clean Energy and Security Act of 2009)》成為美國(guó)歷史上第一部在眾議院通過(guò)的限制溫室氣體排放總量的氣候變化法案，但該法案目前仍在參議院討論。國(guó)家氣候變化政策立法的困難，使美國(guó)難以形成國(guó)家層面的溫室氣體減排行動(dòng)。與此同時(shí)，地方政府的溫室氣體減排行動(dòng)得到了快速發(fā)展。截至2007年4月，以紐約為首的684個(gè)市政府制定了市級(jí)的溫室氣體減排目標(biāo)，以加州為代表的17個(gè)州政府制定了州一級(jí)的溫室氣體減排目標(biāo)，一些跨州的區(qū)域性溫室氣體減排行動(dòng)也已展開。制定了溫室氣體減排目標(biāo)的州和市，人口占美國(guó)總?cè)丝诘?3%，溫室氣體排放占美國(guó)2007年總排放的43%［1］。州和市通過(guò)自下而上的方式影響著美國(guó)氣候變化國(guó)家政策的形成。本文主要就中美兩國(guó)的氣候變化政策過(guò)程進(jìn)行比較，并分析了自上而下和自下而上的兩種政策體系在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的長(zhǎng)處與不足，從而為我國(guó)氣候變化政策的制定提供一定的借鑒。

1 中美兩國(guó)的碳排放概況

中國(guó)和美國(guó)是世界上碳排放量最大的兩個(gè)國(guó)家。1990－2007年，美國(guó)能源相關(guān)的CO2排放由50.4億 t上升到60億 t，2008年略有下降，但仍達(dá)58.3億 t。同期，美國(guó)碳排放占世界排放總量的比例由23.2%下降到19.2%左右。1990－2008年，中國(guó)的碳排放經(jīng)歷了緩慢增長(zhǎng)—緩慢下降—快速增長(zhǎng)的三個(gè)階段。1990－1997年，中國(guó)的CO2排放由22.9億 t上升到31.1億 t，平均每年增加1億 t左右;1997－2000年，中國(guó)在快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了碳排放量的下降，由1997年的31.1億 t下降到2000年的不到28.7億t，平均每年減少近1億t;2000年之后，中國(guó)的碳排放快速增長(zhǎng)，2008年碳排放量達(dá)到65.3億t，平均每年增加4.6億t左右。1990－2008年，中美兩國(guó)的碳排放占世界總排放的比例由33.8%上升到40.7%。

從人均來(lái)看，2006年，中國(guó)人均CO2排放量為4.8 t，美國(guó)為19.8 t，是中國(guó)的4倍多。從累計(jì)排放來(lái)看，1850－2006年，中國(guó)累計(jì)排放占世界排放的8.62%，美國(guó)為29%，是中國(guó)的三倍多。2006年，中國(guó)的人均排放和累積排放仍低于世界平均水平。從發(fā)展階段上看，美國(guó)已成為世界上最為發(fā)達(dá)的國(guó)家，而中國(guó)尚處于發(fā)展中階段，2009年，中國(guó)人均GDP僅為美國(guó)的5.4%左右。

1992年通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》，確立了“共同但有區(qū)別”的責(zé)任原則。美國(guó)作為發(fā)達(dá)國(guó)家，需要承擔(dān)量化減排義務(wù)。2001年美國(guó)政府退出《京都議定書》以來(lái)，其應(yīng)對(duì)氣候變化的消極態(tài)度受到了國(guó)際社會(huì)的普遍譴責(zé)。作為發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)不需要承擔(dān)量化減排義務(wù)，但由于碳排放量總量較高且增長(zhǎng)迅速，近年來(lái)中國(guó)正受到國(guó)際社會(huì)越來(lái)越大的減排壓力。

圖1 中美兩國(guó)能源相關(guān)的CO2排放量比較Fig.1 Comparison of energy－ related carbon dioxide emissions between China and US數(shù)據(jù)來(lái)源:U.S.Energy Information Administration.International Energy Statistics-Total Carbon Dioxide Emissions from the Consumption of Energy［EB/OL］.［2010 －12 －08］.http://www.eia.doe.gov/cfapps/ipdbproject/IEDIndex3.cfm?tid=90＆pid=44＆aid=8

2 應(yīng)對(duì)氣候變化的政策過(guò)程比較

2.1 中國(guó)的氣候變化政策過(guò)程

1990年，中國(guó)政府在當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)下設(shè)立了國(guó)家氣候變化協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際談判和國(guó)內(nèi)措施。協(xié)調(diào)小組辦公室設(shè)在國(guó)家氣象局，國(guó)務(wù)委員宋健擔(dān)任組長(zhǎng)。1998年，中央國(guó)家機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)改革將國(guó)家氣候變化協(xié)調(diào)小組更名為國(guó)家氣候變化對(duì)策協(xié)調(diào)小組，作為部門間的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。對(duì)策協(xié)調(diào)小組所設(shè)單位由國(guó)家氣象局轉(zhuǎn)移到國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)，發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)主任曾培炎擔(dān)任組長(zhǎng)。協(xié)調(diào)小組所在單位的變遷說(shuō)明了中國(guó)政府在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。正如中國(guó)政府所說(shuō)，“氣候變化既是環(huán)境問(wèn)題，也是發(fā)展問(wèn)題，但歸根到底是發(fā)展問(wèn)題”［2］。這期間，協(xié)調(diào)小組的職責(zé)主要在于協(xié)調(diào)各部門之間的國(guó)際氣候談判策略，并不涉及國(guó)內(nèi)具體的氣候變化政策及行動(dòng)。2007年6月，國(guó)務(wù)院成立國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，視工作需要也稱國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組或國(guó)務(wù)院節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室依舊設(shè)在發(fā)展與改革委員會(huì)，但由國(guó)務(wù)院總理溫家寶擔(dān)任組長(zhǎng)。這表明氣候變化在中國(guó)政府的決策中已上升到一個(gè)非常重要的位置。同時(shí)，氣候變化和節(jié)能減排兩種職能的合并，說(shuō)明中國(guó)已將節(jié)能減排和氣候變化視作內(nèi)在統(tǒng)一的兩個(gè)問(wèn)題。

中國(guó)政府自1990年設(shè)置國(guó)家氣候變化協(xié)調(diào)小組以來(lái)，積極參與了一系列的國(guó)際氣候談判，并簽署了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書》。作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)不需要承擔(dān)量化減排的國(guó)際義務(wù)，因而在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)國(guó)內(nèi)并沒(méi)有展開針對(duì)氣候變化的全國(guó)范圍內(nèi)的具體行動(dòng)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)的能源消費(fèi)飛速增長(zhǎng)，2002－2003年能源消費(fèi)總量增長(zhǎng)了15.28%;2003－2004年增長(zhǎng)了16.14%;2004－2005年增長(zhǎng)了10.55%。1980年以來(lái)萬(wàn)元GDP能耗連續(xù)下降的趨勢(shì)在2002－2003年被打破并在數(shù)年內(nèi)出現(xiàn)連續(xù)增長(zhǎng)。隨著能源消費(fèi)的快速增長(zhǎng)，中國(guó)的發(fā)展越來(lái)越多地依賴于能源進(jìn)口。1995－2005年，中國(guó)石油的對(duì)外依存度由7.5%提高到了44%。同時(shí)，在后京都時(shí)代的國(guó)際氣候談判中，中國(guó)正受到越來(lái)越大的國(guó)際減排壓力。這些情況的存在，使中國(guó)越來(lái)越重視能源問(wèn)題，并在具體行動(dòng)中與氣候變化問(wèn)題相結(jié)合。國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組的命名很好地說(shuō)明了這一點(diǎn)。

中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策過(guò)程具有明顯的自上而下特征。2005年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)提出了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》，建議國(guó)務(wù)院將單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低20%左右納入“十一五”期間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。2006年3月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年(2006－2010年)規(guī)劃綱要》(簡(jiǎn)稱《“十一五”規(guī)劃綱要》)將單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗下降20%作為約束性指標(biāo)納入國(guó)家規(guī)劃。在中國(guó)歷次的五年發(fā)展規(guī)劃中，約束性指標(biāo)的提出尚屬首次?！丁笆晃濉币?guī)劃綱要》指出，“本規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)，具有法律效力，要納入各地區(qū)、各部門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)和績(jī)效考核”。這一解釋初步表明了中國(guó)實(shí)現(xiàn)“十一五”節(jié)能目標(biāo)將要采取的措施和路徑，即通過(guò)績(jī)效考核，促使各地區(qū)各部門共同完成。2006年8月，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)節(jié)能工作的決定》，明確了實(shí)現(xiàn)“十一五”節(jié)能目標(biāo)的具體方法，即建立節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制和評(píng)價(jià)考核體系。2006年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于“十一五”期間各地區(qū)單位生產(chǎn)總值能源消耗降低指標(biāo)計(jì)劃的批復(fù)》，實(shí)現(xiàn)了節(jié)能目標(biāo)的省級(jí)分解，對(duì)各省提出了“十一五”期間節(jié)能的具體目標(biāo)。2007年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》，明確了政府主要領(lǐng)導(dǎo)是節(jié)能工作的第一責(zé)任人，政府主要領(lǐng)導(dǎo)必須為地區(qū)節(jié)能目標(biāo)的完成負(fù)有主要責(zé)任。2007年10月，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》修訂案，將節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制寫入法律。2007年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)及考核實(shí)施方案和辦法的通知》，明確了節(jié)能統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)實(shí)施方案和單位GDP能耗考核體系實(shí)施方案。根據(jù)該方案，各省級(jí)人民政府的節(jié)能評(píng)價(jià)考核結(jié)果將作為政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，實(shí)行問(wèn)責(zé)制和一票否決制。

中央政府通過(guò)對(duì)各省級(jí)政府設(shè)立目標(biāo)，然后進(jìn)行考核的方式，使省級(jí)政府的主要官員產(chǎn)生了節(jié)能的原始動(dòng)力。在中央的節(jié)能政策出臺(tái)之前，中國(guó)的省級(jí)政府鮮有節(jié)能或氣候變化方面的具體政策。隨著國(guó)家政策的出臺(tái)以及目標(biāo)責(zé)任制的逐漸清晰，地方政府紛紛制定了與中央政府類似的各項(xiàng)政策。各省級(jí)政府、地市級(jí)政府甚至縣級(jí)政府紛紛將其能耗下降目標(biāo)進(jìn)行了分解，為下一級(jí)的地方政府提出了節(jié)能目標(biāo);同時(shí)出臺(tái)了與國(guó)家類似的地區(qū)內(nèi)節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)及考核實(shí)施方案，對(duì)下一級(jí)政府的節(jié)能目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核。2007年6月國(guó)務(wù)院成立國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組以來(lái)，各地方政府也紛紛仿效，成立了省級(jí)的氣候變化與節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組。在節(jié)能減排方面，中國(guó)政府“逐級(jí)行政發(fā)包的責(zé)任狀管理”特色體現(xiàn)的尤為明顯［3］。同時(shí)，這也明顯地體現(xiàn)出，中國(guó)的節(jié)能與氣候變化政策具有自上而下特征。通過(guò)逐級(jí)間的命令—控制系統(tǒng)，中央政府的決策被貫徹到了基層政府，從而形成了全國(guó)一致的節(jié)能與氣候變化政策。

2.2 美國(guó)的氣候變化政策過(guò)程

美國(guó)對(duì)氣候變化的關(guān)注由來(lái)已久。老布什執(zhí)政期間，盡管聲稱氣候變化仍具有科學(xué)上的不確定性，但美國(guó)依然在國(guó)際氣候談判中發(fā)揮了積極作用，并成為第四個(gè)批準(zhǔn)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的國(guó)家［4］。老布什政府反對(duì)具有約束力的減排目標(biāo)，之所以批準(zhǔn)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》，在于公約的框架性性質(zhì)，其規(guī)定的溫室氣體減排目標(biāo)不具有強(qiáng)制性。相對(duì)來(lái)說(shuō)，克林頓政府在應(yīng)對(duì)氣候變化方面顯得更為積極。1993年，克林頓政府公布了《氣候變化行動(dòng)方案》，該方案明確了2000年溫室氣體排放量減少到1990年水平的目標(biāo)，與《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》中的約定相一致［5］。隨后，在公約締約方會(huì)議以及《京都議定書》的談判過(guò)程中，克林頓政府發(fā)揮了重要作用?！毒┒甲h定書》中的履約機(jī)制，如排放貿(mào)易、聯(lián)合履約、清潔發(fā)展機(jī)制，很大程度上得益于美國(guó)的思想貢獻(xiàn)?？肆诸D政府曾一度承諾美國(guó)將承擔(dān)一定的溫室氣體減排義務(wù)，使國(guó)際社會(huì)對(duì)其充滿了諸多期待。1997年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第三次締約方會(huì)議之前，即《京都議定書》誕生之前，美國(guó)參議院以95∶0的結(jié)果通過(guò)了 S.Res.98決議，即《伯德法案》。其主要內(nèi)容是總統(tǒng)不應(yīng)該簽署任何量化減排相關(guān)的條約，“除非《京都議定書》或《聯(lián)合國(guó)氣候變化公約》為發(fā)展中國(guó)家在同樣的履約時(shí)間內(nèi)設(shè)定減少溫室氣體排放的限制和時(shí)間表”。這一法案對(duì)隨后的美國(guó)氣候變化政策產(chǎn)生了重要影響。在該法案的影響下，克林頓政府盡管簽署了《京都議定書》，但并沒(méi)有遞交參議院表決，使美國(guó)的溫室氣體減排承諾流于形式。2001年，克林頓的繼任者小布什正式宣布退出《京都議定書》，其理由在于《京都議定書》沒(méi)有為中國(guó)、印度等發(fā)展中大國(guó)提出量化減排要求，反映了《伯德法案》中所體現(xiàn)的核心觀點(diǎn)。2002年2月，小布什提出了2012年溫室氣體強(qiáng)度較2002年下降18%的目標(biāo)，并提倡通過(guò)自愿減排來(lái)完成。由于沒(méi)有相關(guān)的監(jiān)測(cè)措施，這一目標(biāo)最終也流于形式，并沒(méi)有形成國(guó)家的氣候變化行動(dòng)策略。2009年新成立的奧巴馬政府在氣候變化方面表現(xiàn)出了較大的積極性，并提出了2020年在2005年基礎(chǔ)上減排17%，2050年減排80%的目標(biāo)，但國(guó)會(huì)方面的阻力使奧巴馬政府的氣候變化政策難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

理解美國(guó)的氣候變化政策，國(guó)會(huì)是必不可少的一個(gè)單元。在美國(guó)的政治體系中，任何政策性的立法必須獲得參議院、眾議院以及總統(tǒng)的通過(guò)。其中，眾議院需要一半以上的贊成票，而參議院需要60%以上的贊成票。近年來(lái)，國(guó)會(huì)關(guān)于氣候變化的提案不斷增多，1999－2000年的第106屆國(guó)會(huì)共提出了27個(gè)氣候變化相關(guān)的法案，其中包括10個(gè)溫室氣體減排法案;2007－2008年的第110屆國(guó)會(huì)則提出了123項(xiàng)氣候變化相關(guān)法案，其中包括19個(gè)溫室氣體減排法案。國(guó)會(huì)氣候變化政策提案數(shù)的不斷涌現(xiàn)，反映出美國(guó)國(guó)會(huì)越來(lái)越關(guān)心氣候變化問(wèn)題。但同時(shí)，沒(méi)有一個(gè)溫室氣體減排法案同時(shí)獲得參議兩院通過(guò)，也反映出美國(guó)國(guó)會(huì)內(nèi)部的力量對(duì)比。在這些氣候變化法案中，2007年參議員Lieberman和Warner提出的《美國(guó)氣候安全法案(America's Climate Security Act)》是第一部在議會(huì)委員會(huì)層面得到通過(guò)的溫室氣體總量控制和排放交易法案，具有較大的影響力。根據(jù)該法案，美國(guó)將采取總量控制和排放貿(mào)易(Cap and Trade)的方式來(lái)達(dá)到減排目的。法案如果得以實(shí)施，2012年美國(guó)的總排放量將比2005年降低5－13%，2020年降低18－25%，2050年降低62－66%。為了避免美國(guó)企業(yè)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中受損和產(chǎn)生碳泄漏，法案還提出了“對(duì)未采取與美國(guó)可比較的減排行動(dòng)的國(guó)家的進(jìn)口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅”的應(yīng)對(duì)措施。盡管這一法案未獲通過(guò)，但該法案提出的“總量控制和排放貿(mào)易”以及“碳關(guān)稅”，逐漸成為美國(guó)氣候變化政策的核心思想。2009年3月，民主黨眾議員Waxman和Markey提出了《2009美國(guó)清潔能源與安全法案(American Clean Energy and Security Act of 2009)》。6月，該法案以219票對(duì)212票的結(jié)果在眾議院獲得通過(guò)，成為美國(guó)歷史上第一部在眾議院通過(guò)的限制溫室氣體排放總量的氣候變化法案。根據(jù)該法案，2020年美國(guó)溫室氣體排放較2005年將減少20%，2030年減少42%，2050年減少83%。在實(shí)現(xiàn)措施上，該法案繼承了《美國(guó)氣候安全法案》的核心思想，同樣提出了“總量控制和排放貿(mào)易”以及“碳關(guān)稅”的相關(guān)內(nèi)容。目前，該法案已納入?yún)⒆h院的討論進(jìn)程，但參議院能否通過(guò)該法案仍有較大的不確定性。受國(guó)會(huì)立法議程的限制，該法案首先需要參議院相關(guān)委員會(huì)通過(guò)，然后再經(jīng)參議院全院表決。如果參議院表決通過(guò)的法案與眾議院不完全一致，兩院還需要就不同點(diǎn)進(jìn)行磋商。達(dá)成一致意見后，雙方需要再次表決。因而，《美國(guó)氣候安全法案》即使獲得通過(guò)，也需要較長(zhǎng)的時(shí)間。

盡管溫室氣體減排法案在國(guó)會(huì)層面屢屢受挫，但美國(guó)的地方政府已經(jīng)在應(yīng)對(duì)氣候變化方面展開了諸多行動(dòng)。2005年2月，《京都議定書》生效之日，西雅圖市長(zhǎng)發(fā)起了“美國(guó)市長(zhǎng)氣候保護(hù)協(xié)議”，提出了2012年溫室氣體排放較1990年減少7%的自愿減排目標(biāo)。目前，已有1044個(gè)市長(zhǎng)簽署了該協(xié)議，覆蓋了美國(guó)8 762萬(wàn)市民［6］。在州政府層面，截至2009年9月，已有30個(gè)州制定了氣候行動(dòng)計(jì)劃，其中23個(gè)州制定了具體的溫室氣減排目標(biāo)。在制定了減排目標(biāo)的州中，10個(gè)州的減排目標(biāo)以法律形式得以確立;7個(gè)州的減排目標(biāo)以行政命令的方式予以確立;其余6個(gè)州以氣候行動(dòng)計(jì)劃等方式提出了減排目標(biāo)。為了促進(jìn)減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，一些區(qū)域性的以碳交易為目的的減排聯(lián)盟紛紛出現(xiàn)。2005年，美國(guó)東北部和中太平洋的7個(gè)州提出了“區(qū)域溫室氣體行動(dòng)(The Regional Greenhouse Gas Initiative)”，這是美國(guó)的第一個(gè)總量控制和排放交易項(xiàng)目，其目標(biāo)是2018年碳排放較2009年減少10%。目前，已經(jīng)有10個(gè)州參與了這一計(jì)劃。2007年，西部5個(gè)州提出了“西部氣候行動(dòng)(Western Climate Initiative)”，其目標(biāo)是2020年溫室氣體排放較2005年減少15%。目前，該行動(dòng)包含了美國(guó)7個(gè)州、加拿大4個(gè)州，以及作為觀察員的美國(guó)、加拿大、墨西哥的14個(gè)州。此外，一些州政府還提出了“西南部氣候變化行動(dòng)(Southwest Climate Change Initiative)”、“西海岸州長(zhǎng)氣候變暖行動(dòng)(West Coast Governors'Global Warming Initiative)”、“西部增長(zhǎng)聯(lián)盟(Western Governors'Association)”、“氣候注冊(cè)組織(The Climate Registry)”等區(qū)域性的氣候聯(lián)盟。美國(guó)的地方政府和區(qū)域間組織以自下而上的方式，對(duì)美國(guó)國(guó)家氣候政策的形成起到了重要的推動(dòng)作用。

3 中美出現(xiàn)不同氣候變化政策過(guò)程的原因

中國(guó)的氣候變化政策過(guò)程呈現(xiàn)出自上而下的特征，中央政府在政策制定過(guò)程中起到了決定性作用;而美國(guó)的氣候變化政策過(guò)程則呈現(xiàn)出自下而上的特點(diǎn)，地方政府以實(shí)際的應(yīng)對(duì)行動(dòng)推動(dòng)著國(guó)家氣候政策的形成。中美之所以形成兩種截然不同的氣候變化政策過(guò)程，主要原因在于兩國(guó)政治制度和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的不同。

作為一個(gè)高度集權(quán)的單一制的國(guó)家，中國(guó)的中央政府在國(guó)家重大決策中具有決定性作用。中國(guó)的政策制定主要依賴于三個(gè)單位，即中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、以及全國(guó)人民代表大會(huì)，而這三個(gè)單位的核心成員往往有所重疊，如國(guó)務(wù)院總理、全國(guó)人民代表大會(huì)委員長(zhǎng)往往為中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)常委。核心人員的重疊使每一方提出的政策方案更容易得到其它兩方的承認(rèn)。從2005年10月中國(guó)共產(chǎn)黨黨中央提出《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》，到2006年3月，全國(guó)人民代表大會(huì)表決通過(guò)《“十一五”規(guī)劃綱要》，僅用了5個(gè)月左右的時(shí)間。中國(guó)的政治體制在政策制定方面具有高效性。作為一個(gè)代議制國(guó)家，美國(guó)的政策性立法需要獲得參議院、眾議院以及總統(tǒng)的通過(guò)，在時(shí)間上往往比較漫長(zhǎng)。為了防止各自的利益受損，不同利益集團(tuán)的議員們往往采取各種各樣的策略阻止相關(guān)立法的通過(guò)，而阻止一項(xiàng)新的立法往往比通過(guò)一項(xiàng)新的立法更容易實(shí)現(xiàn)［7］。另外，利益集團(tuán)對(duì)美國(guó)的政策過(guò)程具有較大影響，來(lái)自汽車制造商、化石燃料供應(yīng)商等的壓力使美國(guó)的氣候變化立法難以獲得通過(guò)［8］。為了得到更多的支持，氣候變化法案不得不做出大量的妥協(xié)。在《2009美國(guó)清潔能源與安全法案》的立法過(guò)程中，減排目標(biāo)由最初的20%減少為17%，電力系統(tǒng)中可再生能源的比例由25%下降到15%［9］。此外，大量的氣候變化法案不得不將增加就業(yè)、改善空氣質(zhì)量等作為一項(xiàng)主要內(nèi)容。美國(guó)的氣候變化政策過(guò)程充滿了利益方相互博弈的色彩，這種長(zhǎng)時(shí)間的相互博弈使氣候變化政策的出臺(tái)毫無(wú)效率可言?！睹绹?guó)氣候安全法案》從提出到被否決經(jīng)歷了9個(gè)多月的時(shí)間;在奧巴馬的推動(dòng)下，《2009美國(guó)清潔能源與安全法案》用3個(gè)多月的時(shí)間獲得了眾議院通過(guò)，之后長(zhǎng)時(shí)間地置于參議院，至今仍在討論過(guò)程中。難怪一些學(xué)者指出，在氣候變化的重大威脅面前，美國(guó)的民主體制已經(jīng)失靈［10］。

在中國(guó)多層級(jí)、多地區(qū)的政府間關(guān)系中，中央政府和地方政府有著不同的利益訴求。中央更關(guān)心宏觀經(jīng)濟(jì)走勢(shì)，全局利益平衡和社會(huì)福利，而地方政府則更關(guān)心轄區(qū)內(nèi)的財(cái)政資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和別的地區(qū)的公眾福利的關(guān)心程度要低［3］。在以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為基礎(chǔ)的政治錦標(biāo)賽下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，特別是近期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度是地方官員所關(guān)心的核心問(wèn)題。由于溫室氣體減排會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度造成一定的不良影響，地方政府本身缺乏開展應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)的動(dòng)力。與氣候變化相比，其它一些性質(zhì)的污染，如水污染、固體廢棄物等更受到公眾的關(guān)心，地方政府解決這些問(wèn)題的緊迫感更強(qiáng)。氣候變化作為一個(gè)全球性問(wèn)題，長(zhǎng)期以來(lái)一直是中央政府所考慮的事情。中國(guó)的中央政府具有絕對(duì)的行政權(quán)威，因而其制定的節(jié)能目標(biāo)可以有效地分解到各個(gè)地方政府，而節(jié)能政策也可以在各個(gè)層面得到有效地落實(shí)。這些情況的存在使中國(guó)的氣候變化政策過(guò)程呈現(xiàn)出自上而下的特征。由于自上而下的政策過(guò)程，中國(guó)各地方政府在節(jié)能目標(biāo)、節(jié)能措施等方面顯現(xiàn)出高度的一致性特征，這使得許多地方的節(jié)能目標(biāo)和節(jié)能措施不能與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相協(xié)調(diào)，為地方政府造成了較大的節(jié)能壓力。同時(shí)，由于節(jié)能市場(chǎng)機(jī)制的缺乏，地方政府不得不付出更高的節(jié)能成本。

與中國(guó)相比，美國(guó)的地方政府在環(huán)境立法上擁有更多的自主權(quán)。對(duì)于州層面的氣候變化立法來(lái)說(shuō)，盡管來(lái)自議會(huì)及利益集團(tuán)的阻礙依然存在，但環(huán)保組織的意愿更容易得到有效表達(dá)。由于聯(lián)邦政府的各種選擇采取的是“贏者通吃”體系，而不是歐洲許多國(guó)家所采取的“比例代表制”，這導(dǎo)致綠黨和環(huán)保組織雖然獲得了不少支持，但最終仍然無(wú)法在國(guó)會(huì)中獲得席位。相反，在次一級(jí)的政府，綠黨和環(huán)保組織可以發(fā)揮更大的作用。美國(guó)的23個(gè)州政府允許公民對(duì)一些政策倡議進(jìn)行直接投票，這種直接式的民主體系使環(huán)境和能源政策更容易獲得通過(guò)［8］。同時(shí)，較聯(lián)邦政府而言，州政府對(duì)具體的環(huán)境問(wèn)題有著更詳細(xì)的認(rèn)知，能夠提出更適宜的解決方案，在實(shí)施過(guò)程中也具有更多的彈性，某種意義上來(lái)說(shuō)，地方政府是聯(lián)邦政府的政策實(shí)驗(yàn)室。事實(shí)上，美國(guó)的大多數(shù)環(huán)境立法都是由地方政府最先發(fā)起的。此外，氣候變化對(duì)不同的地方政府具有不同的影響，影響較大的地方政府具有較強(qiáng)的應(yīng)對(duì)氣候變化動(dòng)機(jī)。盡管利益集團(tuán)對(duì)氣候政策的制訂具有較大影響，但利益集團(tuán)對(duì)各地方政府影響的程度并不相同。受利益集團(tuán)影響較小的地區(qū)，其氣候變化政策也更容易獲得通過(guò)。一般來(lái)說(shuō)，地方政府提出的減排目標(biāo)更適合地方實(shí)際，其政策措施也更具針對(duì)性。同時(shí)，由于區(qū)域性減排聯(lián)盟的存在，企業(yè)可以通過(guò)碳市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)減排成本的最低化。

4 結(jié)論

中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策過(guò)程具有明顯的自上而下特征，通過(guò)逐級(jí)間的命令—控制系統(tǒng)，中央政府的決策被貫徹到了基層政府，進(jìn)而形成了全國(guó)一致的節(jié)能與氣候變化政策。美國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策過(guò)程呈現(xiàn)出自下而上的特征。在國(guó)家政策受阻的情況下，許多地方政府以各種形式制定了本地的氣候變化政策和減排目標(biāo)，對(duì)美國(guó)國(guó)家氣候變化政策的形成起到了重要的推動(dòng)作用。中美之所以形成兩種截然不同的氣候變化政策過(guò)程，主要原因在于兩國(guó)政治制度和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的不同。中央層面，中國(guó)集中式民主使中央政府具有絕對(duì)的政治權(quán)威，使中央政府的決策能夠迅速地傳遞到各級(jí)政府并得以實(shí)施;作為一個(gè)代議制國(guó)家，美國(guó)中央政府的決策受各種利益集團(tuán)的影響較大，立法過(guò)程更為復(fù)雜，導(dǎo)致其遲遲不能出臺(tái)國(guó)家性的應(yīng)對(duì)氣候變化政策。地方政府層面，在以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為基礎(chǔ)的政治錦標(biāo)賽下，中國(guó)的地方政府更關(guān)心經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，長(zhǎng)期以來(lái)，應(yīng)對(duì)氣候變化并不是地方政府所關(guān)心的重要問(wèn)題;與之相比，美國(guó)的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)高度發(fā)達(dá)，民眾對(duì)氣候變化的關(guān)心程度更高，同時(shí)，美國(guó)的地方政府在環(huán)境立法上擁有更多的自主權(quán)，這導(dǎo)致美國(guó)的地方政府紛紛出臺(tái)各自的應(yīng)對(duì)氣候變化政策。美國(guó)的應(yīng)對(duì)氣候變化政策過(guò)程過(guò)于緩慢，但自下而上的政策形成體系使地方政府提出的減排目標(biāo)更適合于自身情況，有助于實(shí)現(xiàn)較低的減排成本;中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策過(guò)程具有高效性，但自上而下的政策形成體系忽視了地區(qū)差別，對(duì)各地方政府造成了較大的減排壓力，從而不得不付出更高的減排成本。

References)

［1］Lutsey N， SperlingD. America'sBottom-up Climate Change Mitigation Policy［J］.Energy Policy，2008，36:673 －685.

［2］中國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì).中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案［EB/OL］.［2010 －12 －09］.http://www.ccchina.gov.cn/WebSite/CCChina/UpFile/File189.pdf.［National Development and Reform Commission.China's National Climate Change Programme［EB/OL］.［2010 －12 －09］.http://www.ccchina.gov.cn/WebSite/CCChina/UpFile/File189.pdf.］

［3］周黎安.轉(zhuǎn)型中的地方政府－官員激勵(lì)與治理［M］.上海:格致出版社，上海人民出版社，2008.［Zhou Lian.Transformation of Local Government-official Incentives and Governance［M］.Shanghai:Gezhi Press，Shanghai People's Publishing House，2008.］

［4］趙繪宇.美國(guó)國(guó)內(nèi)氣候變化法律與政策進(jìn)展性研究［J］.東方法學(xué)，2008，6:111 －118.［Zhao Huiyu.Development of Law and Policy for the Domestic Climate Changes in the U.S［J］.Oriental Law，2008，6:111 －118.］

［5］李海東.從邊緣到中心:美國(guó)氣候變化政策的演變［J］.美國(guó)研究，2009，2:20－35.［Li Haidong.From Periphery to Center:the Evolution of American Policy toward Climate Change［J］.American Studies Quarterly，2009，2:20 －35.］

［6］Mayors Climate Protection Center.List of Participating Mayors［EB/OL］.［2010－12 －28］. http://www. usmayors. org/climateprotection/list.asp.

［7］Johnson C W.How Our Laws Are Made［EB/OL］.［2010－09 －21］.http://thomas.loc.gov/home/lawsmade.toc.html.

［8］Byrne J，Hughes K，Rickerson W，et al.American Policy Conflict in the Greenhouse:Divergent Trends in Federal，Regional，State and Local Green Energy and Climate Change Policy［J］.Energy Policy，2007，35:4555－4573.

［9］Lillis M.Coal，Electric Industries Big Winners in Climate Bill Deal［N/OL］.The Washington Independent，2009 －05 －15［2010 －08－21］.http://washingtonindependent.com/43264/coal-electricindustries-big-winners-in-climate-bill-deal.

［10］希爾曼，史密斯.氣候變化的挑戰(zhàn)與民主的失靈［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009.［David Shearman，Joseph Wayne Smith.The Climate Change Challenge and the Failure of Democracy［M］.Beijing:Social Sciences Academic Press，2009.］

［11］何建坤，劉濱，陳文穎.有關(guān)全球氣候變化問(wèn)題上的公平性分析［J］.中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2004，(06):12 －15［He Jiankun，LiuBin，Chen Wenyin.Analysis on the Equity of Global Climate Change Issues［J］.China Population Resources and Environment，2004，(06):12 －15.］

［12］樊綱，蘇銘，曹靜.最終消費(fèi)與碳減排責(zé)任的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析(J).經(jīng)濟(jì)研究，2010，(01):4 － 14.［Fan Gang，Su Ming，Cao Jing.An Economic Analysis of Consumption and Carbon Emission Responsibility［J］.Economic Research Journal，2010，(01):4 －14.］

［13］潘家華，陳迎.碳預(yù)算方案:一個(gè)公平、可持續(xù)的國(guó)際氣候制度框架［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2009，(5):83 －100.［Pan Jiahua.Chen Ying.The Carbon Budget Scheme:An Institutional Framework for a Fair and Sustainable World Climate Regime［J］.Social Sciences in China，2009，(5):83 －100.］

［14］安東尼·吉登斯.氣候變化的政治［M］.曹榮湘譯.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009:98.［Anthony Giddens.The Politics of Climate Change［M］.Trans by Cao Rongxiang.Beijing:Social Sciences Academic Press，2009:98.］

Comparison of Climate Change Policy Processes between China and USA

LI Hui-min MA LiQI Ye
(School of Public Policy ＆ Management，Tsinghua University，Beijing 100084，China)

China's policy processes of mitigating climate changes are top-down in nature，while US's policy processes are bottom-up.The difference in political system and economic base in China and the United States is the underlying reason that causes the difference in climate change policy processes.China's centralized democracy ensures the central government to possess absolute authority and be able to fast transmit central government's decisions to governments at various levels.However，the United States adopts a representative government system，and hence，US central government's decisions are largely influenced by assorted interest groups，with a complex and lengthy legislation process.In addition，because China's political competition is based on economic development，local governors care most about economic development.By contrast，since the United States has highly developed its economy，the general public is concerned more about climate change issues.Furthermore，state governments in the United States have independent authority in enacting environmental legislation，which leads to the introduction of individual local laws by local governments.Although US policy processes are lengthy，the bottom-up policy system enables local governments to align their emission reduction targets to their capabilities.Consequently，the cost of reducing emissions is relatively low in the United States.By contrast，although China's climate change policies are highly effective，the top-down system neglects variances at sub-national levels.Therefore，local governments in China face high pressure of reducing emissions and have to pay a high cost to achieve.

climate change;policy process;greenhouse gas emission reduction

F205

A

1002－2104(2011)07－0051－06

10.3969/j.issn.1002－2104.2011.07.009

2011－01－10

李惠民，博士后，主要研究方向?yàn)闅夂蜃兓摺?/p>

第47批博士后科學(xué)基金(編號(hào):20100470304)。

(編輯:劉照勝)