李建峰

(中國礦業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，江蘇　徐州　221000)

隨著我國行政體制改革的深入，服務(wù)型政府已成為當(dāng)前行政改革的重要目標(biāo)，如何建設(shè)服務(wù)型政府已成為黨和政府在新的發(fā)展時期的重要議題之一。但是由于各種綜合因素的影響，服務(wù)型政府在其建設(shè)過程中仍存在著行政倫理失范和傳統(tǒng)文化理念的障礙，這就容易造成服務(wù)型政府在建設(shè)過程中趨于表面化而無法體現(xiàn)其真正的內(nèi)涵。針對這種情況，僅僅加強(qiáng)行政監(jiān)督和控制是不行的，這是因?yàn)橐环矫嬖诒O(jiān)督過程中由于人為原因會使監(jiān)督和控制達(dá)不到預(yù)期效果，另一方面加強(qiáng)行政監(jiān)督的強(qiáng)度會增加行政成本但收效甚微。為此，應(yīng)該從“軟環(huán)境”著手，加強(qiáng)行政文化構(gòu)建，規(guī)范道德準(zhǔn)則，實(shí)現(xiàn)“服務(wù)型政府”的真正價值。

一、服務(wù)型政府與行政文化內(nèi)涵

1.服務(wù)型政府的內(nèi)涵

當(dāng)前，國內(nèi)學(xué)者紛紛把行政體制改革聚焦在了服務(wù)型政府上，關(guān)于服務(wù)型政府的定義，學(xué)者們提出了不同的觀點(diǎn)，其中與服務(wù)型政府最相符的是：服務(wù)型政府是指一種在公民本位、社會本位、權(quán)利本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來，以全心全意為人民服務(wù)為宗旨，實(shí)現(xiàn)著服務(wù)職能并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。①從這個定義上看服務(wù)型政府是相對于管制型政府、全能型政府提出來的，是改變管制型政府的一種行政模式。

這個概念中的“公民本位和社會本位”體現(xiàn)了公民和社會是政府工作的“根”和“本”，政府將實(shí)現(xiàn)“根”和“本”的權(quán)益作為目標(biāo)，將實(shí)現(xiàn)公民和社會的權(quán)益作為政府的本職工作，這也意味著服務(wù)型政府應(yīng)摒棄管制型政府的官本位、政府本位、權(quán)力本位理念，而向公民本位、社會本位、權(quán)利本位回歸?！霸谡麄€社會民主秩序的框架下，通過法定程序”體現(xiàn)了政府在為公民和社會提供服務(wù)保護(hù)公民權(quán)利時要以法制為基礎(chǔ)而非人治。“按照公民意志組建起來，以全心全意為人民服務(wù)為宗旨”體現(xiàn)了人民的利益至上，政府以公民和社會的需求為基準(zhǔn)，全心全意為人民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會公共利益的最大化。公民和社會需要什么樣的服務(wù)，政府就應(yīng)提供什么樣的服務(wù)，而不能按照政府的意志提供強(qiáng)制型的服務(wù)，這也表明了政府處于被支配的服務(wù)地位。

政府是不是服務(wù)型政府就看在政民關(guān)系中是否以公民、社會、權(quán)利為本位。為此服務(wù)型政府應(yīng)該是一個有限的政府：政府權(quán)力、政府職能、政府規(guī)模和政府行為應(yīng)該受到憲法與法律的限制；是一個民主責(zé)任的政府：主動及時地回應(yīng)社會和民眾并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；是一個公開透明的政府：向公眾公開公共信息確保公民的知情權(quán)；同時還是一個誠信法制的政府：將政府活動限定在法定的范圍內(nèi)并遵循特定的程序。

2.行政文化的內(nèi)涵

關(guān)于行政文化目前仍沒有一個明確的定義，研究者針對“行政文化”提出了各自不同的觀點(diǎn)，這些觀點(diǎn)各有千秋。為此洪偉雷和蘆文龍編著的《行政文化學(xué)概論》對各種觀點(diǎn)進(jìn)行了總結(jié)和分析，他們認(rèn)為：“行政文化是指由行政主體和行政相對人以及其他社會成員在長期的行政實(shí)踐過程中積淀而成的行政習(xí)慣、行政制度、行政規(guī)則、行政意識、行政價值觀、行政態(tài)度、行政動機(jī)、行政信念和行政情感等，并且行政文化的形成過程和其社會化過程是同一的?！雹谶@個概念強(qiáng)調(diào)行政文化創(chuàng)造者不僅僅包括行政主體還包括行政相對人和其他社會成員，這是因?yàn)樘幱谶@個社會當(dāng)中的人都會受到行政文化或多或少的影響，為了社會正義和自身利益他們會通過自己或團(tuán)體的行動來促使行政文化的改變。同時還指明了行政文化是在長期的社會發(fā)展過程中由各種因素所形成的一種特殊的社會文化。

行政文化是行政管理的靈魂，它規(guī)劃了整個行政環(huán)境中所有成員的行為準(zhǔn)則、行為規(guī)范、態(tài)度和價值觀等，并且它影響了行政人員在行政活動中如何進(jìn)行利益分配，如何處理行政事務(wù)和內(nèi)部成員及社會成員之間的關(guān)系等。這一切又成為決定行政事務(wù)是否成功的關(guān)鍵因素之一。從上述概念出發(fā)，行政文化包括行政物質(zhì)文化、行政制度文化、行政行為文化和行政精神文化。行政物質(zhì)文化是行政精神文化的外在表現(xiàn)，必須與行政精神文化融合在一起才能彰顯其生命力；行政制度文化是為了實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)而制定或在潛意識中形成的一種規(guī)范，它的變化往往會引起其他因素的變化；行政行為文化是一種動態(tài)的文化層次，它為行政制度文化的形成奠定了基礎(chǔ)，同時它又是以行政制度文化為規(guī)范的；行政精神文化是在行政文化中居于核心和主導(dǎo)地位，是行政文化的靈魂。

3.行政文化對建設(shè)服務(wù)型政府的作用

(1)導(dǎo)向功能

行政文化對行政組織及行政人員的價值取向有導(dǎo)向功能，使組織成員朝著組織的正確目標(biāo)努力，與組織目標(biāo)取向一致。行政文化將規(guī)范行政人員的價值觀及思想意識，使行政人員從內(nèi)心深處接受組織的價值理念并全身心地投入到組織建設(shè)中。在當(dāng)前，由于腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，行政人員的個人主義及個人利益仍然盛行，所以在這種情況下建立一個“民本位”和“社會本位”的服務(wù)型政府困難重重。為了很好地實(shí)現(xiàn)全心全意為民服務(wù)的目標(biāo)，行政組織建立行政文化就成為一種必然。

(2)凝聚功能

一個組織的目標(biāo)及價值觀一旦得到成員的認(rèn)可便會具有強(qiáng)烈的向心力，把組織成員團(tuán)結(jié)其中，使他們?yōu)閷?shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)而努力。在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，為使“民本位”和“社會本位”的觀念和準(zhǔn)則成為行政人員的價值觀和行為規(guī)范，行政組織就必須和行政人員共同建立一種服務(wù)型的精神文化，形成凝聚力。

(3)約束功能

行政文化通過約定俗成的價值觀和準(zhǔn)則規(guī)范對行政人員進(jìn)行約束和規(guī)范。行政文化是一種“軟約束”，它通過組織的價值觀、習(xí)慣及群體意識等精神文化對行政人員產(chǎn)生一種心理壓力，從而使他們進(jìn)行自我約束，嚴(yán)格要求自己，這就克服了監(jiān)督的弊端并且節(jié)約了監(jiān)督成本。為此，為了克服行政人員在建設(shè)服務(wù)型政府過程中過度關(guān)注自我利益產(chǎn)生“尋租”行為，建設(shè)新型的行政文化就顯得的格外重要了。

行政文化是服務(wù)型政府建設(shè)的靈魂和行政人員執(zhí)政的軟實(shí)力，它推動著政府行政的發(fā)展。正如人民時報(bào)評論“文化建設(shè)的新起點(diǎn)”時所言:“一部人類發(fā)展史表明，文化是社會發(fā)展的重要內(nèi)容，是人類進(jìn)步的顯著標(biāo)志。一個民族的興盛，必定是從文化的繁榮開始的;一個民族的發(fā)展，離不開文化的支撐。國民之魂，文以化之;國家之神，文以鑄之。文化的力量，深深熔鑄在民族的生命力、創(chuàng)造力和凝聚力之中，成為國家和民族的靈魂，體現(xiàn)著國家和民族的品格。在實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興的歷史進(jìn)程中，文化既為經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展提供強(qiáng)大的精神動力，也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要內(nèi)容。在復(fù)雜的國際環(huán)境中，要贏得國際競爭爭，不僅需要強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科技實(shí)力和國防實(shí)力，同樣需要強(qiáng)大的文化實(shí)力?！雹鬯栽诮ㄔO(shè)服務(wù)型政府的過程中不可忽視行政文化的重要作用。

二、行政文化的滯后性

通過以上敘述可知行政文化對政府行政的發(fā)展具有能動作用，但凡事都具有兩面性。當(dāng)前，政府在從“官本位”和“權(quán)力本位”向“公民本位”和“社會本位”轉(zhuǎn)變的過程中，行政文化的負(fù)面影響阻礙其發(fā)展，所以要實(shí)現(xiàn)真正的服務(wù)型政府仍需在新型行政文化上做出努力。就目前來看行政文化結(jié)構(gòu)缺乏成型的理論體系和指導(dǎo)性的建設(shè)方案，具體原因有以下幾種：

1.傳統(tǒng)行政文化的負(fù)面影響

(1)大一統(tǒng)思想的制約

大一統(tǒng)是我國古代封建社會的一種統(tǒng)治思想，是政治權(quán)力一元化的產(chǎn)物。這種思想認(rèn)為王權(quán)至上，權(quán)力高度集中于君主一人身上，他可以干預(yù)一切社會事務(wù)，在行政活動中往往表現(xiàn)為個人權(quán)力凌駕于法律之上，行政決策和執(zhí)行缺乏法律的約束，從而也就衍生出了“人治”和“愚民政策”。這種統(tǒng)治思想在我國有上千年的歷史，在這種統(tǒng)治下形成了一種重權(quán)威輕民主的風(fēng)氣，民眾也習(xí)慣了一種被統(tǒng)治的心理，并且他們接受了這種被奴化的思想文化。所以，人治的殘余仍然影響著中國現(xiàn)代化的行政進(jìn)程。

(2)官僚主義盛行

封建社會在中國統(tǒng)治了千年，在這期間中國是一個的等級森嚴(yán)的社會，人被分為三六九等，普通民眾毫無民主可言。所有的重要決策和利益分配都掌握在官員手中，這就突出了 “官本位”，“官念”強(qiáng)烈。并且在當(dāng)時高度集權(quán)的行政體制下所形成的官僚體系，使行政官員在所管轄區(qū)內(nèi)集政治、行政、宗教權(quán)力于一身，在行政活動中常常表現(xiàn)出極強(qiáng)的等級性和依附性，民眾處于被動地位，從而嚴(yán)重影響了行政民主進(jìn)程，公民的利益無法得到保障。

(3)傳統(tǒng)文化的封閉性和排他性

在傳統(tǒng)的行政活動中，行政行為具有神秘性，信息不公開這就容易造成行政主體為所欲為，在行政過程中以自己的利益作為行政的準(zhǔn)則，忽視公民的利益。同時傳統(tǒng)的行政文化又具有一種排他性，這在地方政府當(dāng)中表現(xiàn)得最為突出，為了實(shí)現(xiàn)本地利益經(jīng)常采取一些消極政策限制利益共享，這種地方主義嚴(yán)重阻礙了社會公平，不利于和諧社會的建設(shè)。

2.現(xiàn)存行政文化的滯后性

(1)行政制度文化的滯后性

當(dāng)前，隨著我國行政體制改革的深入，舊的規(guī)則制度在規(guī)范行政行為時受到了挑戰(zhàn)，但是新的行政制度和規(guī)范還有沒有形成，這就為違背規(guī)范、謀取私利的行為的產(chǎn)生提供了機(jī)會。在這種情況下行政行為可能就會偏離軌道危及公民和社會的利益，對整個社會的道德風(fēng)尚產(chǎn)生極其惡劣的影響，這也是實(shí)現(xiàn)法治的一種障礙。如果不加強(qiáng)行政制度文化建設(shè)將會使社會失去公平并破壞社會穩(wěn)定。

(2)行政人員的價值觀錯位

部分行政人員的價值觀出現(xiàn)了偏差，他們認(rèn)為政府是一個‘“官本位”和“權(quán)力本位”的政府，他們搞任人唯親，在行政組織中推崇權(quán)威并以自己的意志作為價值準(zhǔn)則，從而嚴(yán)重挫傷了干部職工的積極性，束縛了工作人員的個性、活力和創(chuàng)造性。這樣就很容易導(dǎo)致官僚主義、腐敗行為等不良現(xiàn)象的滋生，反過來又制約了行政文化的民主化與法制化進(jìn)程，從而使公民的利益無法得到保障，不利于和諧社會的建設(shè)。

三、如何構(gòu)建服務(wù)型行政文化

行政文化的構(gòu)成要素、特性及其形成過程等決定了行政文化具有一種潛在的無形的力量，具有深遠(yuǎn)的影響力。同時行政文化決定了行政體系。一個國家的行政體系總是與其文化傳統(tǒng)有著千絲萬縷的聯(lián)系，行政人員總是在既定的文化背景熏陶下成長起來的，當(dāng)他做出行政行為的選擇時，文化因素必然潛在地發(fā)揮作用。所以有人認(rèn)為，行政文化是行政體系中的軟件資源，是有效促進(jìn)行政系統(tǒng)內(nèi)部高度整合的“凝聚劑”。所以為了建設(shè)新型的服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)為民服務(wù)的目標(biāo)需要構(gòu)建新型的行政文化促進(jìn)其發(fā)展。

1.提高行政人員和民眾的自身素質(zhì)

提高行政人員的素質(zhì)既是提高行政效率的關(guān)鍵也是構(gòu)建服務(wù)型政府的必然要求。為此，行政人員首先需要樹立科學(xué)的價值觀，以為人民服務(wù)、為人民謀福利為榮，同時要實(shí)現(xiàn)“官本位”向“民本位”的思想轉(zhuǎn)變，樹立為民服務(wù)的價值標(biāo)準(zhǔn)。其次，要樹立依法行政和廉潔奉公的行政意識，培養(yǎng)高尚的行政道德。最后行政人員要精通自己的業(yè)務(wù)，熟悉工作范圍內(nèi)的專業(yè)知識和相關(guān)的法律規(guī)范。

行政文化的主體也包括行政相對人，所以在建設(shè)服務(wù)型政府過程中還應(yīng)該提高公民的綜合素質(zhì)。公民要注意政治意識和政治行為的統(tǒng)一，提升當(dāng)家做主意識的同時，規(guī)范自己的行為，提升自己的思想道德素質(zhì)、法律素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)和能力素質(zhì)等。在行使自己的政治權(quán)利時也要履行相應(yīng)的義務(wù)，不能只重視自己的利益而忽視集體利益和他人利益。公民在社會生活中要樹立正確的社會意識和政治價值觀，為建設(shè)和諧社會貢獻(xiàn)自己的力量。

2.確立服務(wù)型政府的價值取向

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和行政體制改革的深入，政府新型價值觀的確立也就迫在眉睫。服務(wù)型政府已成為當(dāng)今行政人員和民眾的共同理念，為此，這種新型價值觀就應(yīng)該圍繞服務(wù)型政府而確立，它應(yīng)該包括為民服務(wù)、依法行政、民主責(zé)任和高效廉潔等。

政府的權(quán)力是人民給予的，因此政府應(yīng)該全心全意為人民服務(wù)，根據(jù)公民的需要而非自身的意愿來提供服務(wù)，為民服務(wù)是行政文化建設(shè)的核心，一切行政行為都應(yīng)圍繞這個核心來進(jìn)行。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)有限政府而非全能政府，所以國家行政機(jī)關(guān)工作人員必須樹立行政守法意識，必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，根據(jù)權(quán)力和責(zé)任對等的原則，一切國家機(jī)關(guān)及其行政人員都必須承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，行政責(zé)任也就成了公眾對政府進(jìn)行控制的最重要的手段。如果行政組織不對公眾負(fù)責(zé)，那么它便不會以其應(yīng)有的方式發(fā)揮其服務(wù)職能，回應(yīng)公眾的需要，由此“主權(quán)在民”也就成了一句空洞的口號。最后需要強(qiáng)調(diào)的是由于市場經(jīng)濟(jì)體制的不完善容易造成一種過分追求物質(zhì)和享樂的錯誤價值取向，為此，建立一個廉潔透明的政府就顯得格外重要了。

3.完善行政制度體系

行政制度是對行政行為的一種規(guī)范，是一定行政思想文化和行政心理文化的凝聚和體現(xiàn)。因此，現(xiàn)代行政制度的不斷完善能夠有助于把先進(jìn)的行政理念內(nèi)化為實(shí)際指導(dǎo)行政人員行為的價值觀念與行為模式，從而成為根植于人們內(nèi)心深處的行政文化。不完善的行政制度將會導(dǎo)致行政行為的錯位和行政文化的失范，只有適合行政文化的行政制度才會引起良性行政文化的變遷，所以要構(gòu)建服務(wù)型行政文化必須對行政制度加以完善。

(1)健全法律法規(guī)體系

在完善行政制度過程中，首先要健全法律法規(guī)體系。服務(wù)型政府不僅是一種理念，更是在行政改革中體現(xiàn)政府及其行政人員的一種價值觀及其行政原則，這種價值觀和原則僅僅靠自我控制和道德軟約束是不夠的，對于某些道德倫理素養(yǎng)不足的政府官員來說，沒有相應(yīng)的法律措施和監(jiān)督力度很可能出現(xiàn)尋租行為，以權(quán)謀私，從而使行政制度成為一紙空文。當(dāng)前，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，個人與政府間關(guān)系平等化，人治因素導(dǎo)致的行政效率低下、墨守成規(guī)及官員本位受到了貶抑，而法制客觀上要求打破傳統(tǒng)文化的“人治”桎梏，樹立法制觀念，用法律來維護(hù)自己的合法權(quán)益。所以服務(wù)型政府的行政制度只有通過法律約束才能發(fā)揮其作用，加強(qiáng)法治建設(shè)對于構(gòu)建服務(wù)型行政文化至關(guān)重要，為此在行政改革的過程中要健全法律法規(guī)體系，確保行政行為有法可依，建造法理型行政文化，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公眾的利益。

(2)健全社會服務(wù)承諾制度

現(xiàn)代意義上的服務(wù)承諾制源于英國，以20世紀(jì)90年代英國的“公民憲章”運(yùn)動為標(biāo)志。其主要特點(diǎn)是：服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)具體化，服務(wù)機(jī)構(gòu)打破壟斷，監(jiān)督機(jī)制完善，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明確。其內(nèi)在邏輯是：通過公開承諾和社會監(jiān)督，形成社會輿論要求履行契約的外部壓力，進(jìn)而把這種外部壓力轉(zhuǎn)化為提高服務(wù)水平的內(nèi)部動力③。它以提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平及公共滿意程度為目標(biāo)，是提高部門績效的有效機(jī)制，也是建設(shè)服務(wù)型政府的題中之意。目前，社會承諾制度在我國還未真正地運(yùn)用于行政活動中，為此，要加大力度完善社會服務(wù)承諾制度，并且要建立一套制約機(jī)制促進(jìn)社會服務(wù)承諾制度的推行。

(3)建立并健全績效評估機(jī)制

績效評估在西方已經(jīng)得到廣泛應(yīng)用，但在我國由于政府管理模式和理念的影響，在績效評估的初級階段其實(shí)施原則、評估理念和技術(shù)操作層面仍存在許多問題，在實(shí)踐中還需要對其進(jìn)行思考和改進(jìn)。就目前而言，績效評估出現(xiàn)了政府越位，為了實(shí)現(xiàn)上級制定的目標(biāo)和任務(wù)，政府利用行政手段剝奪民眾的自主權(quán)，從而來實(shí)現(xiàn)自己的“政績”；績效評估的價值取向錯位，政府組織的績效評估應(yīng)該從公民的需要出發(fā)，但現(xiàn)實(shí)中，“政績工程”和“形象工程”卻成為績效評估的目的所在。面對這些狀況，應(yīng)該對具有中國國情的績效評估進(jìn)行研究，健全并完善績效評估機(jī)制，制定相應(yīng)的法律制度來確保政府績效評估突出公民為本，實(shí)現(xiàn)民眾的真實(shí)需要。

(4)完善政府行政公開制度

政府信息公開可以加強(qiáng)對行政行為的監(jiān)督，有利于建立一個廉潔透明的政府，是構(gòu)建服務(wù)型政府和民眾參與的重要條件之一，是民主政府的一種體現(xiàn)。因此，要建立相關(guān)的法律和科學(xué)的信息公開體系，并利用電子政務(wù)使其信息公開化，實(shí)現(xiàn)行政決策公開、行政過程公開、行政結(jié)果公開、信息發(fā)布及時準(zhǔn)確等,確保公眾對公共行政的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),建設(shè)“陽光政府”文化。在政策制定過程中，廣納民意，消除民眾上訪障礙，及時進(jìn)行民眾反饋信息的處理，使政府行政過程真正公開，為民服務(wù)。

注釋：

①劉熙瑞.經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇[J].中國行政管理，2002，(7):5-7.

②洪威雷，蘆文龍.行政文化學(xué)概論[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2009.

③文化建設(shè)的新起點(diǎn)[N].湖北日報(bào)，2006-09-14.

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