王傳富

(信陽師范學(xué)院 馬列部，河南　信陽　464000)

2005年10月中共中央十六屆五中全會通過的《十一五規(guī)劃綱要建議》正式提出“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”戰(zhàn)略部署，這是統(tǒng)領(lǐng)新時期“三農(nóng)”工作的一個重大戰(zhàn)略舉措。而構(gòu)建農(nóng)村現(xiàn)代社會保障體系，既是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，又是推動新農(nóng)村建設(shè)的重要手段。目前，我國農(nóng)村初步建立了以社會救助制度(五保供養(yǎng)、最低生活保障)和社會保險制度(新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險)為主體，包括退伍軍人及家屬優(yōu)撫在內(nèi)的農(nóng)村社會保障體系。其中，五保供養(yǎng)是我國農(nóng)村最具有相對連續(xù)性、成熟完善的社會保障制度。農(nóng)村五保供養(yǎng)是具有中國特色的農(nóng)村社會保障制度，體現(xiàn)了社會主義本質(zhì)要求，是指國家和農(nóng)村集體對農(nóng)村“三無”村民在吃、穿、住、醫(yī)、葬和未成年人義務(wù)教育等方面給予保障。農(nóng)村五保供養(yǎng)制度保障了農(nóng)村最弱勢群體五保對象的基本生活，在農(nóng)村社會保障制度中具有兜底作用。本文擬研究建國后農(nóng)村五保供養(yǎng)歷史變遷、五保供養(yǎng)現(xiàn)狀及提出改善對策，試圖為農(nóng)村五保工作的具體實(shí)踐提供一些理論指導(dǎo)和歷史借鑒，并為整個農(nóng)村社會保障體系的發(fā)展做出一些貢獻(xiàn)。

一、建國后農(nóng)村五保供養(yǎng)歷史變遷

中國五保供養(yǎng)制度是從建國后1956年開始的，以供養(yǎng)資金來劃分，可以分為兩個時期。第一個時期，從1956年至21世紀(jì)前的稅費(fèi)改革，五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)來源于農(nóng)村集體，五保供養(yǎng)屬于農(nóng)村集體福利事業(yè)。這期間又可以分為改革開放前的農(nóng)村生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的公益金時期和改革開放后的村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌時期。第二個時期，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)逐步由各級財政負(fù)擔(dān)，五保供養(yǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村現(xiàn)代社會保障事業(yè)，屬于財政公共支出的范圍。

(一)農(nóng)村集體公益金供養(yǎng)時期

我國農(nóng)村五保供養(yǎng)始于農(nóng)業(yè)合作化時期的1956年。1956年之前的建國初期，五保對象的生活保障主要是通過土地保障(土地改革分得土地)、國家臨時救濟(jì)、親友鄰居宗族幫扶、自我照料來實(shí)現(xiàn)的。農(nóng)村五保供養(yǎng)制度正式創(chuàng)立來源于1956年的兩份文件，即：《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(草案)》和《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》。這兩份文件都規(guī)定農(nóng)業(yè)合作社要保證農(nóng)村“三無”人員吃、穿、燒、年幼的教育和年老的死后安葬，簡稱“五?！?。1956年至農(nóng)村人民公社解散，五保供養(yǎng)費(fèi)用來源于生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的公益金，主要是生產(chǎn)隊(duì)的公益金。五保供養(yǎng)形式分為兩種，少部分五保對象在敬老院實(shí)行集中供養(yǎng)，大部分在生產(chǎn)隊(duì)實(shí)行分散供養(yǎng)。這期間，農(nóng)村雖然非常貧窮，五保對象最基本生活還是得到保障，五保工作執(zhí)行較好，其原因：一是五保工作體現(xiàn)社會主義本質(zhì)要求，在政治氣氛濃厚時代，具備強(qiáng)大思想保證；二是全能的人民公社體制為其提供組織保證。

(二)村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌供養(yǎng)時期

1978年后，農(nóng)村普遍實(shí)行土地承包，人民公社解散，建立鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村組基層組織。五保供養(yǎng)在新舊體制轉(zhuǎn)軌時期出現(xiàn)籌資困難，五保對象的生活出現(xiàn)困難局面。如重慶地區(qū)，“實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制初期，五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)工作不平衡，大多數(shù)安排較好，但也有相當(dāng)數(shù)量的生產(chǎn)隊(duì)把供養(yǎng)五保戶的糧食、柴草分?jǐn)偟睫r(nóng)戶，讓五保老人分戶自收；有的劃一份土地給五保戶自食其力，個別地方曾發(fā)生五保戶吃派飯和外出乞討的現(xiàn)象；有的敬老院因生產(chǎn)隊(duì)不按時送交供養(yǎng)的五保戶糧錢，經(jīng)費(fèi)開支大部分依靠國家救濟(jì)?！雹僭谛滦蝿菹拢瑖鴦?wù)院于1994年1月發(fā)布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，這是我國第一部五保工作法規(guī)，規(guī)范了五保供養(yǎng)工作，解決了當(dāng)時五保供養(yǎng)籌資難的問題，明確規(guī)定：“五保供養(yǎng)所需經(jīng)費(fèi)和食物，應(yīng)當(dāng)從村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)中列支，不得重復(fù)列支；在有集體經(jīng)營項(xiàng)目的地方，可以從集體經(jīng)營的收入、集體企業(yè)上交的利潤中列支?！雹跒橐?guī)范敬老院各項(xiàng)工作，民政部1997年3月發(fā)布了《敬老院管理暫行辦法》。這一時期，五保供養(yǎng)工作總體上實(shí)現(xiàn)了制度化、規(guī)范化，大部分地區(qū)五保對象生活有保障，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)五保經(jīng)費(fèi)有挪用擠占現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)五保對象生活有明顯改善。

(三)財政供養(yǎng)時期

為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，中國從1998年開始在部分農(nóng)村地區(qū)開展稅費(fèi)改革試點(diǎn)，2002年擴(kuò)展改革試點(diǎn)，2006年全部取消農(nóng)民稅費(fèi)，并對農(nóng)民實(shí)行各種財政補(bǔ)貼，中國社會進(jìn)入“以工補(bǔ)農(nóng)”的歷史時期。農(nóng)村五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)此時又面臨著第二次籌資難的問題，因?yàn)槲灞９B(yǎng)經(jīng)費(fèi)來自村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌，而稅費(fèi)改革的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容是取消村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌，五保供養(yǎng)費(fèi)用面臨中斷的危險。為解決這一問題，2004年國家民政部、財政部和國家發(fā)改委下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的通知》規(guī)定：“實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村五保供養(yǎng)資金發(fā)生了變化，除保留原由集體經(jīng)營收入開支的以外，從農(nóng)業(yè)稅附加收入中列支；村級開支確有困難的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政給予適當(dāng)補(bǔ)助。免征、減征農(nóng)業(yè)稅及其附加后，原從農(nóng)業(yè)稅附加中列支的五保供養(yǎng)資金，列入縣鄉(xiāng)財政預(yù)算。地方在安排使用農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金時，應(yīng)當(dāng)確保五保供養(yǎng)資金的落實(shí)，不得截留、挪用。”③2006年全國取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，國務(wù)院于2006年1月21日頒布了新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》(從當(dāng)年3月1日起執(zhí)行)。該條例規(guī)定：“農(nóng)村五保供養(yǎng)資金，在地方人民政府財政預(yù)算中安排。有農(nóng)村集體經(jīng)營等收入的地方，可以從農(nóng)村集體經(jīng)營等收入中安排資金，用于補(bǔ)助和改善農(nóng)村五保供養(yǎng)對象的生活。農(nóng)村五保供養(yǎng)對象將承包土地交由他人代耕的，其收益歸該農(nóng)村五保供養(yǎng)對象所有?！雹苤链?，農(nóng)村五保供養(yǎng)實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)民互助共濟(jì)的集體福利事業(yè)向國家財政保障的現(xiàn)代社會保障事業(yè)的歷史性變化。

二、農(nóng)村五保供養(yǎng)現(xiàn)狀

中國農(nóng)村從2006年免除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)全面執(zhí)行新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》后，農(nóng)村五保保障事業(yè)快速發(fā)展，五保戶的生活保障有較大幅度提高，但同時在發(fā)展的過程中也存在一些有待改進(jìn)的地方。

(一)農(nóng)村五保保障事業(yè)快速發(fā)展主要表現(xiàn)在如下幾方面

1.農(nóng)村五保供養(yǎng)工作進(jìn)一步制度化法制化

國務(wù)院制定的新《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》出臺后，各省都制定了實(shí)施辦法，各市縣制定了進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的通知。隨后，各省市進(jìn)一步細(xì)化了農(nóng)村五保供養(yǎng)各方面工作制度的制定，比如，河南省省民政廳2010年5月下發(fā)《河南省農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)和管理服務(wù)規(guī)范》從各方面對敬老院的建設(shè)和管理服務(wù)進(jìn)行規(guī)范。又如，2010年7月，河南省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于印發(fā)河南省農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理暫行辦法的通知》明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是農(nóng)村五保供養(yǎng)第一責(zé)任人，并且明確五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理經(jīng)費(fèi)、人員工資和其他相關(guān)費(fèi)用列入縣級財政預(yù)算，較好解決縣、鄉(xiāng)政府在敬老院管理經(jīng)費(fèi)和人員工資分擔(dān)比例問題上的扯皮現(xiàn)象。⑤加上以往出臺的相關(guān)法律規(guī)章，農(nóng)村五保供養(yǎng)工作如今有較完善法律法規(guī)可以遵循，農(nóng)村五保工作走上了制度化法制化的軌道。

2.供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)得到切實(shí)保證

新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》實(shí)施后，農(nóng)村五保供養(yǎng)獲得了穩(wěn)定的、不斷增長的資金保證。從2006年至2010年，“五年來，全國累計(jì)投入農(nóng)村五保供養(yǎng)資金358億元，年均增長18%；平均供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)由每人每年1064元提高到2246元，提高了111%”。⑥各省市在中央提供五保供養(yǎng)資金補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身實(shí)際情況，不斷努力加大五保供養(yǎng)資金支出，提高五保供養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)。如，河南省“從2006年開始，各地將五保供養(yǎng)所需資金足額列入縣級財政預(yù)算，確保了五保供養(yǎng)資金按時發(fā)放。同時，省級財政逐年加大對各地五保供養(yǎng)資金的補(bǔ)助力度，從2005年的2456萬元增加到2009年2.01億元，有效地緩解了基層財政的壓力。由于五保供養(yǎng)資金的保障渠道的暢通，供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，供養(yǎng)資金總量由2005年的4.62億元增加到2009年的7.41億元，供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)由2005年的人均900元增加到目前的集中供養(yǎng)2000元、分散供養(yǎng)1200元?！雹?/p>

3.五保供養(yǎng)基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保、集中供養(yǎng)率大幅提升

五保供養(yǎng)工作因?yàn)橛辛溯^為充足資金支持，農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)和集中供養(yǎng)率有較大幅度的提升。民政部副部長羅平飛在2010年12月召開的全國農(nóng)村五保供養(yǎng)工作會議上說，全國五保供養(yǎng)對象由2005年底的328萬人增加到2010年的554萬人，占全國農(nóng)業(yè)人口比例穩(wěn)定在千分之六左右，基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保⑧。農(nóng)村五保對象大多是鰥寡孤獨(dú)殘疾老人，很多人需要照料服務(wù)，讓他們住進(jìn)農(nóng)村五保養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，能夠提高他們的生活質(zhì)量，使他們滿意地走完人生最后旅程，因此，五保集中供養(yǎng)率一定程度反映了農(nóng)村五保生活質(zhì)量的高低。2006年后，農(nóng)村五保集中供養(yǎng)率也有較大幅度的提高，2010年“我國共有農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)31286所，床位數(shù)達(dá)209萬張，較2005年底增加119萬張，集中供養(yǎng)率由2005年的18%提高到31%?！雹?/p>

4.農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)施、管理服務(wù)明顯改善

隨著近五年國家各級財政資金對農(nóng)村五保供養(yǎng)工作不斷增加，農(nóng)村五保供養(yǎng)機(jī)構(gòu)的硬件設(shè)施和管理服務(wù)得到很大程度改善。很多農(nóng)村新設(shè)敬老院利用農(nóng)村小學(xué)撤校并點(diǎn)后空余校舍改建而成，一般來說，房間較多、設(shè)施齊全、布局合理、環(huán)境優(yōu)雅、活動場所寬闊，而且政府對農(nóng)村敬老院的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)提出了明確要求。如《信陽市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的通知》指出：“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))敬老院床位要不少于50張，每間住房實(shí)用面積不少于15平方米，廚房、餐廳、文化娛樂室、衛(wèi)生間、浴室等基本設(shè)施應(yīng)配套齊全，要有種植、養(yǎng)殖場地。村級敬老院床位要不少于15張，應(yīng)有廚房、衛(wèi)生間等生活服務(wù)設(shè)施?！雹鈴膰业礁魇∈卸奸_展了農(nóng)村示范敬老院、文明敬老院、管理服務(wù)先進(jìn)個人評比活動，農(nóng)村五保養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理服務(wù)水平有較大程度的提高。如，“信陽市羅山縣為提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院管理服務(wù)水平，在加強(qiáng)敬老院管理服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)和制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，突出抓好以院民‘自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我發(fā)展’為主要內(nèi)容的‘院民自治’工作。同時，根據(jù)院民的自身特長和身體條件，將院民分為衛(wèi)生、生產(chǎn)、服務(wù)、監(jiān)督、教育、娛樂、健身等院民小組開展各項(xiàng)活動，院民的主人翁意識和精神面貌得到極大的提升，敬老院的管理處處充滿生機(jī)和活力?！?/p>

(二)在農(nóng)村五保保障事業(yè)快速發(fā)展的同時，我國農(nóng)村五保供養(yǎng)工作仍有許多有待改進(jìn)和完善的地方

1.供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)仍需進(jìn)一步提高

新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》實(shí)施后，五保供養(yǎng)資金有較大幅度的增長，五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)有較大程度的提高。不過，“目前全國平均供養(yǎng)水平仍僅相當(dāng)于同期農(nóng)民人均生活消費(fèi)支出的52%，總體尚未達(dá)到農(nóng)村居民平均生活水平”。對照《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》所提要求，“農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不得低于當(dāng)?shù)卮迕竦钠骄钏?，并根?jù)當(dāng)?shù)卮迕衿骄钏降奶岣哌m時調(diào)整”，仍然存在一些差距，有較大資金缺口。

2.集中供養(yǎng)存在的一些問題

一是集中供養(yǎng)率不高。最近幾年國家加大了農(nóng)村敬老院建設(shè)力度，農(nóng)村敬老院數(shù)量有很大提高，但與等待入院五保老人的龐大數(shù)量相比，仍顯不足。當(dāng)前實(shí)際情況是，“目前在農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行集中供養(yǎng)的對象僅占31%，供養(yǎng)設(shè)施和服務(wù)能力與實(shí)際需求相比還有較大差距”。有些地方還違反國家政策，讓五保老人交錢入敬老院，如2009年河南省杞縣蘇木鄉(xiāng)敬老院存在繳納入院費(fèi)的現(xiàn)象。二是農(nóng)村敬老院的管理服務(wù)有待提高。敬老院管理服務(wù)人員工資福利待遇低，一般人不愿意干，在崗人員工作積極性不高。管理人員大多聘請退休村干部，服務(wù)人員聘請附近年齡較大村民，而且聘請的人員數(shù)量達(dá)不到國家規(guī)定。退休村干部年齡大，管理起來精力達(dá)不到，更別說領(lǐng)導(dǎo)敬老院搞多種經(jīng)營提高收入。聘請的村民，文化程度不高，年齡也偏大。這些因素制約了敬老院管理服務(wù)水平的提高。三是過分強(qiáng)調(diào)集中供養(yǎng)率的問題。五保老人的集中供養(yǎng)有利于他們生活質(zhì)量的提高，但也有些老人不愿意入住敬老院，更愿意和近親屬生活在一起。有些地方把五保老人的集中供養(yǎng)率作為一項(xiàng)政績工程，規(guī)定不愿意入敬老院的五保老人不能享受五保待遇，只享受農(nóng)村低保待遇，如2009年“記者在內(nèi)鄉(xiāng)縣大橋鄉(xiāng)了解到，因?yàn)榉衔灞９B(yǎng)對象的老人不愿意去敬老院入住，當(dāng)?shù)氐拿裾块T不給辦理分散五保供養(yǎng)手續(xù)?！?/p>

3.分散供養(yǎng)存在的問題

農(nóng)村絕大部分五保對象是分散供養(yǎng)，在自己家里自養(yǎng)，或者和近親屬生活在一起屬于代養(yǎng)。五保分散供養(yǎng)也存在一些問題。一是五保待遇落實(shí)不到位和不及時的問題。分散供養(yǎng)對象的供養(yǎng)資金一般來說實(shí)行社會化發(fā)放，由縣民政部門委托銀行以活期存折發(fā)給各分散供養(yǎng)五保人員。由于五保老人年齡大、不識字、弱智、聾啞、殘疾、腿腳不方便等原因，有時候自養(yǎng)五保老人需要將活期存折交村干部代領(lǐng)，存在一定程度五保供養(yǎng)金被挪用、截留、克扣、貪污、不及時等現(xiàn)象。二是五保戶生病治療和護(hù)理的問題。農(nóng)村五保老人大多身體素質(zhì)差，經(jīng)常生病，有的還住在邊遠(yuǎn)地區(qū)，生病后無人或有人不愿意將其送往醫(yī)院。即使能夠住進(jìn)醫(yī)院，籌措住院費(fèi)也是問題。雖說五保對象有農(nóng)民合作醫(yī)療、農(nóng)村大病醫(yī)療救助來解決醫(yī)療費(fèi)，但是很多醫(yī)院需要先墊付資金然后才能住院，五保戶籌集墊付資金很困難。五保戶大多經(jīng)濟(jì)上貧窮，每年的供養(yǎng)金只夠維持生活，不能存下多少錢。生病住院的看護(hù)照料更是一個大問題。自養(yǎng)五保戶誰來照料，代養(yǎng)五保對象生病時間久了，領(lǐng)養(yǎng)人不照料怎么辦。

三、完善農(nóng)村五保供養(yǎng)的對策建議

農(nóng)村五保供養(yǎng)是我國農(nóng)村目前較為成熟和完善的社會保障制度，保障著農(nóng)村最需要社會救助的五保戶群體。做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作，是社會主義本質(zhì)的要求，關(guān)系到黨和政府在農(nóng)村人民群眾中的形象，關(guān)系到農(nóng)村和諧社會的構(gòu)建。當(dāng)前五保供養(yǎng)工作自2006年新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》實(shí)施以來，取得巨大成就，但仍舊存在一些問題。針對這些五保供養(yǎng)工作中的不足，我們感覺有必要采取下列措施以進(jìn)一步推動五保工作向前發(fā)展，使五保對象更好地分享社會發(fā)展進(jìn)步的成就。

(一)國家要加大對五保供養(yǎng)工作資金、政策、法律及技術(shù)力量支持的力度

各級財政要根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)增長的速度不斷加大對五保供養(yǎng)資金投入，提高五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，使五保對象生活水平達(dá)到或者超過當(dāng)?shù)卮迕裆钏健乙雠_系列政策或者立法鼓勵民間資本在農(nóng)村興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，彌補(bǔ)公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的不足。按照國家政策或法律，由國家財政埋單，民營養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)也要收養(yǎng)農(nóng)村五保對象，以提高農(nóng)村五保集中供養(yǎng)率。國家要在醫(yī)學(xué)院、護(hù)士學(xué)校開設(shè)老年人護(hù)理專業(yè)，加大招生量，并且提高各級養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理服務(wù)人員工資待遇，以吸引更多專業(yè)人員加入到養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，不斷提高包括五保老人在內(nèi)養(yǎng)老管理服務(wù)水平。國家要出臺政策或立法以規(guī)定醫(yī)院、供水、供電、電信、廣電等各業(yè)務(wù)單位有對分散供養(yǎng)五保戶和敬老院減免費(fèi)用的義務(wù)和責(zé)任，以提高五保對象的生活水平。國家要引導(dǎo)人們做慈善事業(yè)，鼓勵機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體及個人幫扶五保對象或敬老院，在全社會形成合力來共同提高五保對象的生活質(zhì)量。

(二)敬老院要爭取有所創(chuàng)收，形成可持續(xù)發(fā)展能力

國家要為農(nóng)村敬老院創(chuàng)造條件使其具備一定的創(chuàng)收能力。一是發(fā)展院辦經(jīng)濟(jì)。國家要給農(nóng)村敬老院劃撥一定的土地、建造一些牲畜圈舍，使敬老院的管理服務(wù)人員和一些有勞動能力的五保老人能夠種菜、發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)。二是收養(yǎng)自費(fèi)養(yǎng)老的老人。隨著人口老齡化的到來，農(nóng)村老年人越來越多。有很多農(nóng)村中青年出外打工經(jīng)商，農(nóng)村需要照料的“空巢”老人也越來越多。農(nóng)村敬老院可以根據(jù)條件收養(yǎng)這些有需求的老人入院，根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定收取一定費(fèi)用，賺取合理利潤，這既是發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)，也可以彌補(bǔ)國家財政經(jīng)費(fèi)供給的不足。農(nóng)村敬老院創(chuàng)收，能提高院民生活水平和管理服務(wù)人員工資待遇，從而推動農(nóng)村敬老院良性可持續(xù)發(fā)展。

(三)搞好分散供養(yǎng)五保對象的服務(wù)聯(lián)絡(luò)工作

目前五保對象集中供養(yǎng)率不到40%，大部分五保對象是分散供養(yǎng)，做好分散供養(yǎng)五保工作是五保整體工作中重要內(nèi)容。我們要建立五保分散供養(yǎng)的長效工作機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是五保工作的第一責(zé)任人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門、敬老院是具體工作機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長要帶領(lǐng)或指定相關(guān)工作人員定期上門看望自養(yǎng)五保對象，關(guān)心他們的飲食起居身體健康，對于生活不能自理的自養(yǎng)人員要及時送往敬老院請人護(hù)理。對于代養(yǎng)五保對象，五保對象、領(lǐng)養(yǎng)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府三方簽訂協(xié)議，明確各自權(quán)利義務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長或相關(guān)工作人員要定期上門督促檢查，或訪問鄰居村組干部，掌握領(lǐng)養(yǎng)人對五保對象的生活照料情況，采取表揚(yáng)、獎勵、批評、行政或法律等手段，確保五保對象有較好的生活照料。

(四)加強(qiáng)農(nóng)村五保供養(yǎng)的監(jiān)督評估工作

新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》實(shí)施后，農(nóng)村五保供養(yǎng)工作既有國家系列法律法規(guī)政策的規(guī)定，又有財政基金的支持，處在一個發(fā)展形勢很好時期，但在有些地方仍然出現(xiàn)五保對象應(yīng)保未保、供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)降低和拖欠克扣甚至貪污挪用五保經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象。對于出現(xiàn)的這些問題，五保對象是農(nóng)村社會最弱勢群體，他們幾乎沒有能力向國家各機(jī)關(guān)、外界去上訴或揭露這些弊端。出現(xiàn)問題的關(guān)鍵是缺乏監(jiān)督評估和落實(shí)政策難，解決問題最重要手段是國家加強(qiáng)對農(nóng)村五保工作的監(jiān)督評估。國家民政部舉辦的示范敬老院、文明敬老院、五保工作先進(jìn)個人評選活動，各省市縣舉辦的不同級別的五保工作評先活動以及農(nóng)村敬老院規(guī)范化建設(shè)管理考核評比工作等能防范農(nóng)村五保工作偏離目標(biāo)。在行政主導(dǎo)的中國社會里，上級機(jī)關(guān)的明察暗訪監(jiān)督評估確實(shí)能極大地推動五保工作的開展，因?yàn)猷l(xiāng)村組織為了應(yīng)付上級檢查、害怕犯錯誤，也不得不把五保供養(yǎng)工作做好。五保工作過程的監(jiān)督和工作效果的評估，還能使國家有關(guān)部門及時發(fā)現(xiàn)國家五保政策是否符合農(nóng)村實(shí)際，從而推動五保法律法規(guī)政策的完善。

注釋：

①竇玉沛.重構(gòu)中國社會保障體系的探索[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2001.

②國務(wù)院法制辦公室政法勞動社會保障法制司，勞動和社會保障部法制司.社會保障常用政策法規(guī)[G].北京：法律出版社.

③民政部、財政部、國家發(fā)展和改革委員會關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的通知[EB/OL].(2007-06-15)[2011-03-31].http://www.sdpc.gov.cn/shfz/t20070615_141337.htm.

⑥全國農(nóng)村五保供養(yǎng)工作會召開[EB/OL].(2010-12-02)[2011-03-31].http://www.gov.cn/gzdt/2010-12/02/content_1758164.htm.

⑧⑨我國五年投358億元,554萬人納入五保供養(yǎng)[EB/OL].(2010-12-01)[2011-03-31].http://www.caijing.com.cn/2010-12-01/110581157.html.