敖 翔

(中共中央黨校，北京 100091)

社會(huì)轉(zhuǎn)型期公共服務(wù)指的是建立在當(dāng)前我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和總體水平基礎(chǔ)之上，政府提供以保障和改善民生為著力點(diǎn)與落腳點(diǎn)，旨在保障個(gè)人生存權(quán)和發(fā)展權(quán)所需要的最基本社會(huì)條件的公共服務(wù)。涵蓋生存底線服務(wù)、基本發(fā)展服務(wù)、生存與發(fā)展環(huán)境服務(wù)、基本安全服務(wù)等方面的內(nèi)容。

一、社會(huì)轉(zhuǎn)型期公共服務(wù)的目標(biāo)

(1)符合國(guó)情。即基本公共服務(wù)的供應(yīng)與我國(guó)轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化價(jià)值觀念、政治民主進(jìn)程相適應(yīng)，與人民群眾不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求相適應(yīng)。滯后和超前容易造成社會(huì)矛盾，所以，既要盡力而為又要量力而行，堅(jiān)決反對(duì)脫離轉(zhuǎn)型期實(shí)際國(guó)情的瞎折騰。

(2)比較完整。就是這一體系既要包括涉及基本民生的各個(gè)領(lǐng)域，又要有切實(shí)可行的一整套完備的法律法規(guī)和體制，還包括完整配套的人員、設(shè)備和設(shè)施等，既包括財(cái)物方面、制度上的完整性，還包括人力方面的完整性，這種完整性是動(dòng)態(tài)的、相對(duì)的。

(3)覆蓋廣泛。一是指覆蓋廣度，區(qū)域上覆蓋城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民，而農(nóng)村是最大的盲區(qū);二是指覆蓋深度，因地制宜地針對(duì)不同地區(qū)、不同人群、不同需求提供差異性的公共服務(wù);三是指覆蓋力度，以擴(kuò)大內(nèi)需為依托，強(qiáng)化公共服務(wù)覆蓋的經(jīng)濟(jì)力、政策力、保障力和執(zhí)行力等。

(4)可持續(xù)性。主要指的是制度的設(shè)計(jì)和財(cái)力的保障、法律法規(guī)的健全，要形成一種常規(guī)的、長(zhǎng)效的科學(xué)機(jī)制。這就要求一方面制度的設(shè)計(jì)要依據(jù)現(xiàn)實(shí)國(guó)情不斷調(diào)整提升，另一方面政府提供基本公共服務(wù)的能力也要隨著國(guó)力的提高而不斷增強(qiáng)。

(5)政府保障?！罢畬?shí)際上有幾個(gè)職能，一個(gè)是‘守夜人’的角色……另外一個(gè)職能就是‘公共服務(wù)職能’……所以后來凱恩斯理論發(fā)現(xiàn)了這個(gè)問題”①?？焖僭鲩L(zhǎng)的公共需求與基本公共產(chǎn)品供給的嚴(yán)重不足，已對(duì)政府轉(zhuǎn)型提出越來越迫切的要求。公共服務(wù)的提供是政府轉(zhuǎn)型的應(yīng)有之意，政府轉(zhuǎn)型又是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的必須性保障。

(6)均等化。指政府要為社會(huì)公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共物品和公共服務(wù)。公共服務(wù)均等化有助于公平分配而實(shí)現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一，有助于縮小城鄉(xiāng)差距和貧富差距以及地區(qū)間不均衡發(fā)展，是現(xiàn)代政府追求的目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，是促進(jìn)社會(huì)公平正義的重要舉措。

二、社會(huì)轉(zhuǎn)型期公共服務(wù)的三大不足

(1)供給短缺。從我國(guó)財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)看，用于資本性支出的比重較高，資本性支出占GDP的比重是世界經(jīng)合組織國(guó)家平均水平的3倍;而用于人類和社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的基本公共服務(wù)方面的比重偏低。“從私人產(chǎn)品短缺到公共產(chǎn)品短缺是中國(guó)由生存型階段進(jìn)入發(fā)展型階段的重要特征，是一次歷史性跨越。以公共產(chǎn)品短缺為標(biāo)志的公共需求轉(zhuǎn)型是社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，深刻影響著發(fā)展和轉(zhuǎn)型的理念和實(shí)踐?！雹谝环矫妫卜?wù)產(chǎn)品短缺是人自身發(fā)展需求升級(jí)的重要表現(xiàn)和一種歷史性的進(jìn)步。人的獨(dú)立性、平等性和開放性的增強(qiáng)與發(fā)展，都會(huì)增加對(duì)公共服務(wù)質(zhì)與量需求的擴(kuò)大。另一方面，公共服務(wù)產(chǎn)品短缺是人口結(jié)構(gòu)變化的客觀趨勢(shì)。人口老齡化、城鎮(zhèn)人口的擴(kuò)張和勞動(dòng)人口增加都會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)產(chǎn)品的不均與短缺。

(2)結(jié)構(gòu)失衡。結(jié)構(gòu)失衡一方面表現(xiàn)為政府基本公共服務(wù)的“供給不均衡”，體現(xiàn)為制度供給、財(cái)政供給、人員設(shè)備和設(shè)施供給不均衡等。另一方面，公眾對(duì)政府基本公共服務(wù)的“享受不均衡”。這些表現(xiàn)在各種基本公共服務(wù)的地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異上。在地區(qū)差異方面，據(jù)陳昌盛、蔡躍洲在《中國(guó)政府公共服務(wù):體制變遷與地區(qū)綜合評(píng)估》中所指出，2000～2004年，我國(guó)各類公共服務(wù)地區(qū)差異指標(biāo)中最大與最小之比的5年平均值分別為:基礎(chǔ)設(shè)施3.072，社會(huì)保障2.351，基礎(chǔ)教育1.728，環(huán)境保護(hù)1.96，公共安全1.923，公共衛(wèi)生1.774。上述公共服務(wù)的地區(qū)差距在2倍～3倍，差距明顯，尤其是西部地區(qū)存在巨大的人為不公。在城鄉(xiāng)差異方面則更為突出，城鄉(xiāng)居民“享受不均衡”，消除這種不均衡應(yīng)當(dāng)成為公共服務(wù)均等化的重點(diǎn)。

(3)機(jī)制不健全。“雖然我國(guó)社會(huì)保障制度改革已經(jīng)取得了顯著成效，但是，由于社會(huì)保障制度涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的許多方面，是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，目前還處在改革完善階段，還面臨不少矛盾和問題?！雹壑饕憩F(xiàn)有:法制化進(jìn)程比較緩慢，缺乏綜合性的社會(huì)保障法，專門性的法規(guī)也很少，缺乏責(zé)任規(guī)范和制裁辦法，缺乏行政執(zhí)法監(jiān)督和司法保護(hù)制度;體系還不完善，未能體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件要求的體系機(jī)制的統(tǒng)一性和社會(huì)性;責(zé)任劃分不清，權(quán)責(zé)脫節(jié)，管理體制不健全，公平性不足，基本功能得不到充分發(fā)揮，基金管理存在較大風(fēng)險(xiǎn)等。

三、社會(huì)轉(zhuǎn)型期公共服務(wù)發(fā)展的策略

(1)堅(jiān)持科學(xué)理念:科學(xué)發(fā)展與正確的政績(jī)觀。依據(jù)科學(xué)發(fā)展觀要求來統(tǒng)籌公共服務(wù)的城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放，統(tǒng)籌公共服務(wù)中中央和地方關(guān)系、個(gè)人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益等。正確的政績(jī)觀要求黨和政府將維護(hù)最廣泛人民根本利益的公共服務(wù)作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果與人民共享。

(2)抓住重點(diǎn)難點(diǎn):改善民生。公共服務(wù)具有再分配的功能，需要通過均等化的制度設(shè)計(jì)，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。首先，把基本公共服務(wù)作為反貧困戰(zhàn)略的重點(diǎn)。為貧困人口與低收入人口提供低保、最低救濟(jì)、義務(wù)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療等，不但能在相當(dāng)大程度上緩解他們的貧困程度，改善他們的生存狀態(tài)，還能增強(qiáng)他們的發(fā)展能力。其次，把基本公共服務(wù)作為緩解城鄉(xiāng)差距的重點(diǎn)?？s小城鄉(xiāng)差距更重要的是逐步縮小城鄉(xiāng)居民在基本公共服務(wù)方面的過大差距。再次，把基本公共服務(wù)作為緩解區(qū)域發(fā)展差距的重點(diǎn)。最后，保基本、強(qiáng)基層、建機(jī)制。?；揪褪敲鞔_基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，做到覆蓋全體居民，重點(diǎn)是底線生存服務(wù)和基本發(fā)展服務(wù)。強(qiáng)基層就是加強(qiáng)基層公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)施和能力建設(shè)，形成提供基本公共服務(wù)的平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)。建機(jī)制就是保障基本公共服務(wù)體系規(guī)范有效運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。向全民提供基本公共服務(wù)，核心在保障供給，關(guān)鍵在形成機(jī)制。應(yīng)形成以基本公共服務(wù)項(xiàng)目為基礎(chǔ)、穩(wěn)步增長(zhǎng)的財(cái)政保障機(jī)制，激勵(lì)與約束并行、動(dòng)力與壓力并舉、效率與效益并重的管理運(yùn)行機(jī)制，面向基層、服務(wù)基層的專業(yè)人才培養(yǎng)機(jī)制，范圍廣泛、上下聯(lián)動(dòng)的分工協(xié)作機(jī)制，主體多元、競(jìng)爭(zhēng)有序的服務(wù)供給機(jī)制。

(3)提升供給主體:服務(wù)型政府?！耙獙?shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型，需要政府盡快擺脫經(jīng)濟(jì)發(fā)展型、行政管理型的傳統(tǒng)模式，在社會(huì)與民生建設(shè)的發(fā)展模式中實(shí)現(xiàn)華麗轉(zhuǎn)身?！雹苁紫龋⒁?guī)范的公共職責(zé)分工體制，包括中央與地方公共服務(wù)分工體制、各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)力平衡的體制和行政體制與財(cái)政體制的聯(lián)動(dòng)改革等。其次，推進(jìn)行政區(qū)劃體制改革，包括逐步推行省級(jí)對(duì)縣級(jí)財(cái)務(wù)政務(wù)人務(wù)的直管向行政上的“省直管縣”過渡，在“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變?yōu)榭h級(jí)單位的派出機(jī)構(gòu)，適當(dāng)調(diào)整行政區(qū)劃以適應(yīng)新型城市化的要求。再次，推進(jìn)行政體制范圍內(nèi)三權(quán)分設(shè)的改革，即在行政部門內(nèi)部合理配置決策、執(zhí)行、監(jiān)督三類權(quán)力，使其相互協(xié)調(diào)又相互制衡。最后，以政府自身建設(shè)與改革為重點(diǎn)完善公共治理結(jié)構(gòu)。發(fā)揮社會(huì)自治在公共服務(wù)與公共治理中的作用，積極穩(wěn)妥地發(fā)展各類社會(huì)組織，推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，提高自治水平;加快社會(huì)組織體制改革，建立公共政策制定的社會(huì)參與機(jī)制和健全公共權(quán)力的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，等等。所以，建設(shè)公共服務(wù)型政府和強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，要理清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，規(guī)范政府與企業(yè)的行政關(guān)系和資產(chǎn)關(guān)系，切實(shí)做到政企分開、政資分開，促進(jìn)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系的真正形成，從制度上保證更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用，把政府的作用規(guī)范到市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域。

(4)創(chuàng)新供給體制:標(biāo)準(zhǔn)、保障、模式和監(jiān)評(píng)。首先，鑒于我國(guó)城鄉(xiāng)及區(qū)域發(fā)展不平衡、各地財(cái)政保障能力差異較大，應(yīng)研究制定國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，明確基本公共服務(wù)的范圍、供給規(guī)模和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此制定實(shí)施國(guó)家基本公共服務(wù)專項(xiàng)規(guī)劃。其次，建立財(cái)政投入長(zhǎng)效保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基本的公共服務(wù)。應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，逐步提高基本公共服務(wù)支出所占比重。再次，加強(qiáng)制度創(chuàng)新，擴(kuò)大公眾參與，最大限度調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性，促進(jìn)共建共享。通過實(shí)行合同外包、政府購(gòu)買、優(yōu)惠政策、特許經(jīng)營(yíng)等方式，逐步建立政府主導(dǎo)、市場(chǎng)引導(dǎo)、社會(huì)充分參與的基本公共服務(wù)供給機(jī)制。最后，研究制定科學(xué)的基本公共服務(wù)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，加強(qiáng)各級(jí)政府基本公共服務(wù)內(nèi)部監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，把基本公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量指標(biāo)納入政府績(jī)效考核體系;同時(shí)積極引入外部評(píng)估機(jī)制，建立多元化的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系。

注釋:

①楊林林.轉(zhuǎn)型中國(guó):頂級(jí)學(xué)者訪談[M].北京:經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，2004.

②遲福林.第二次轉(zhuǎn)型:處在十字路口的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變[M].北京:中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2010.

③張 宇.中國(guó)模式:改革開放三十年以來的中國(guó)經(jīng)濟(jì)[M].北京:中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2008.

④遲福林，傅治平.轉(zhuǎn)型中國(guó):中國(guó)未來發(fā)展大走向[M].北京:人民出版社，2010.