汪小波,宮斌斌

(1.中國礦業(yè)大學(xué),江蘇　徐州　221008；2.安徽新華學(xué)院,安徽　合肥　230088)

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的迅速發(fā)展以及世界人口數(shù)量的不斷增長，世界各國對傳統(tǒng)能源的消耗和依賴越來越強(qiáng)烈。而對傳統(tǒng)能源特別是煤炭和石油的無節(jié)制的使用所產(chǎn)生的大量二氧化碳是導(dǎo)致全球氣候變暖問題的主要原因，這已經(jīng)成為世界各國社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展所面臨的重大挑戰(zhàn)。我國正處于社會主義初級階段以及社會主義工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵時期，社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要依靠以煤為主的能源結(jié)構(gòu)。由于全球環(huán)境問題日益嚴(yán)峻、國際能源價格的頻繁波動以及我國能源供應(yīng)日益緊張并且利用效率低下等問題突出，因此，我國政府必須積極轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高能源的利用效率，大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，減少對傳統(tǒng)能源的依賴程度。

一、低碳經(jīng)濟(jì)和政府職能轉(zhuǎn)變的含義

1.低碳經(jīng)濟(jì)的含義

2003年，英國政府發(fā)表了題為“我們未來的能源：創(chuàng)造低碳經(jīng)濟(jì)”的《能源白皮書》，首次提出了發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的理念，受到社會普遍關(guān)注。其指出，低碳經(jīng)濟(jì)是利用更少的自然資源去創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出；發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是為了創(chuàng)造更高的生活質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和運(yùn)用，同時也能創(chuàng)造更多的商機(jī)和就業(yè)機(jī)會。

所謂低碳經(jīng)濟(jì)，是指在可持續(xù)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，通過技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、新能源開發(fā)等多種手段，以低能耗、低污染、低排放為基礎(chǔ)的提高能源利用率、創(chuàng)建清潔能源結(jié)構(gòu)的一種高層次的創(chuàng)新型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。低碳經(jīng)濟(jì)主要包括低碳生產(chǎn)、低碳流通、低碳消費(fèi)三個方面，是比綠色經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)要求更高的一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。低碳經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)是提高能源利用效率、清潔能源結(jié)構(gòu)。從內(nèi)涵的角度看，低碳經(jīng)濟(jì)兼顧了“低碳”和“經(jīng)濟(jì)”，是一種更高層次的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，是人類社會繼農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明之后的又一次重大進(jìn)步?！暗吞肌币馕吨覈?jīng)濟(jì)的發(fā)展必須減少對傳統(tǒng)能源的依賴，提高能源的利用率，努力朝著低能耗、低污染、低排放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；“經(jīng)濟(jì)”意味著在能源利用結(jié)構(gòu)和效率轉(zhuǎn)型的過程中，保證經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.政府職能轉(zhuǎn)變的含義

政府職能，亦稱行政職能，是指政府根據(jù)社會需要依法對國家和社會公共事務(wù)進(jìn)行管理中所承擔(dān)的職責(zé)和功能。政府職能的內(nèi)容主要包括以下幾方面：第一，政治職能，即軍事保衛(wèi)、外交、治安和民主政治建設(shè)等職能；第二，經(jīng)濟(jì)職能，即宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場監(jiān)管以及提供公共產(chǎn)品的服務(wù)等職能；第三，是文化職能，即發(fā)展科學(xué)技術(shù)、教育、文化事業(yè)和衛(wèi)生體育等職能；第四，是社會職能，即保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源、促進(jìn)社會化服務(wù)體系建立等職能。政府職能轉(zhuǎn)變主要是指政府基本職能內(nèi)容的轉(zhuǎn)變、政府管理權(quán)限的轉(zhuǎn)變、政府管理方式的轉(zhuǎn)變和政府行政改革能力的轉(zhuǎn)換與提高。努力實(shí)現(xiàn)我國政府職能向提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變,為科學(xué)發(fā)展觀的貫徹落實(shí)和低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，建設(shè)人民滿意的政府。

二、政府職能轉(zhuǎn)變是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的必然要求

我國政府要保證社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，必須處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)與資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，統(tǒng)籌人與自然的和諧發(fā)展。但是，要處理好社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)的矛盾，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展，僅僅依靠市場機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)作用是不夠的，需要政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控，轉(zhuǎn)變政府職能。政府職能轉(zhuǎn)變是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的決定性體制性因素和關(guān)鍵。

1.環(huán)境和資源問題是外部性問題

外部性是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的概念，就是指市場經(jīng)濟(jì)中的行為主體的行為后果由行為人以外的市場經(jīng)濟(jì)主體承受。在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)界定不明確，資源市場交易規(guī)則不健全，無法形成科學(xué)化、規(guī)范化、法制化以及市場化的環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易體系。所以，我國很多企業(yè)在利用傳統(tǒng)能源特別是煤炭資源進(jìn)行生產(chǎn)、排放廢氣物時，不需要支付任何費(fèi)用，這往往也是導(dǎo)致我國能源利用效率低、環(huán)境污染日益嚴(yán)重的重要原因。

2.發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的客觀要求，關(guān)系到我國人民的根本利益

市場機(jī)制在我國市場經(jīng)濟(jì)資源配置中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用，但是，市場經(jīng)濟(jì)本身存在缺陷即自發(fā)性、滯后性、盲目性。市場機(jī)制只能反映現(xiàn)時交易雙方的利益，而不能涉及其他社會市場經(jīng)濟(jì)主體的利益。對經(jīng)濟(jì)利潤的盲目追求，不顧資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，使得企業(yè)在利用傳統(tǒng)能源特別是煤炭資源進(jìn)行生產(chǎn)時，往往能源利用率較低、環(huán)境污染日益嚴(yán)重。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，就是要按照科學(xué)發(fā)展觀的客觀要求，從人們長遠(yuǎn)利益出發(fā)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高能源的利用效率，改善生態(tài)環(huán)境，使我國社會經(jīng)濟(jì)走可持續(xù)發(fā)展道路。

3.發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是一個長期的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要全社會普遍參與

我國粗放式的經(jīng)濟(jì)增長方式導(dǎo)致我國生態(tài)環(huán)境日益嚴(yán)重。我國長期以來的經(jīng)濟(jì)快速增長主要依靠高碳消耗，我國化石能源占總能源數(shù)量的92%，其中煤炭占總能源的68%，電力生產(chǎn)中的78%依賴燃燒煤炭發(fā)電，能源、汽車、鋼鐵、交通、化工、建材六大高耗能產(chǎn)業(yè)的加速發(fā)展，使我國成為“高碳經(jīng)濟(jì)”的典型代表。加之，我國相關(guān)技術(shù)欠缺，因此發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是一個長期的復(fù)雜的系統(tǒng)工程。而且，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)需要全社會普遍參與，這不僅關(guān)系到能源的高效利用、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變以及人們生活方式的巨大變革，而且每一個方面都涉及各種利益的調(diào)整，比如中央政府與地方政府之間的利益關(guān)系、地方政府與企業(yè)之間的關(guān)系以及企業(yè)與企業(yè)之間的利益關(guān)系，等等，復(fù)雜性更強(qiáng)、難度系數(shù)更大。

三、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能

發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為世界各國經(jīng)濟(jì)增長的新的核心驅(qū)動力，受到國際社會普遍關(guān)注；發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是人類社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇，也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)和諧社會的必然要求。這對處于高速工業(yè)化和城市化建設(shè)過程中的中國來說，既是一次機(jī)遇也是一次挑戰(zhàn)。從公共管理角度來看，政府必須積極轉(zhuǎn)變政府職能，在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

1.以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，政府應(yīng)該在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮主導(dǎo)作用

“思想是行動的先導(dǎo)”。低碳經(jīng)濟(jì)是以低能耗、低污染、低排放為基礎(chǔ)的提高能源利用率、創(chuàng)建清潔能源結(jié)構(gòu)的一種高層次的創(chuàng)新型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，是當(dāng)今世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是一個長期的復(fù)雜的系統(tǒng)工程；由于發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的長期性、復(fù)雜性以及市場經(jīng)濟(jì)本身的缺陷，所以政府必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮積極主導(dǎo)作用。主要表現(xiàn)為：科學(xué)地制定發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略目標(biāo)和總體實(shí)施規(guī)劃；加大政策支持和財政投入力度，大力發(fā)展低煤技術(shù)，提高清潔能源利用比例，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；完善相關(guān)法律制度，強(qiáng)化制度建設(shè)，健全激勵和懲罰機(jī)制，等等。

2.發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，必須重新界定政府職能

政府職能轉(zhuǎn)變是低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要前提。目前，我國社會經(jīng)濟(jì)正處于發(fā)展的黃金期，而改革處于攻堅(jiān)階段；相對于市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國行政管理體制改革滯后。特別是我國政府職能轉(zhuǎn)變沒有到位，依然存在缺位、越位和錯位的問題。因此，在新形勢下，政府必須重新構(gòu)建科學(xué)合理的政府職能框架，把政府職能真正轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來，合理確定中央與地方政府之間的關(guān)系，切實(shí)解決好政府部門之間職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多頭領(lǐng)導(dǎo)等問題，努力加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范市場秩序，建立健全碳交易市場規(guī)則，轉(zhuǎn)變政府管理方式，提高行政效率等，為發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

3.發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，必須轉(zhuǎn)變政府職能

發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的目的就是為了改變能源高消耗、環(huán)境污染嚴(yán)重的狀況，使我國社會經(jīng)濟(jì)走可持續(xù)發(fā)展的道路。由于發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是一個長期的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府積極轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化社會公共服務(wù)的職能，為促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。當(dāng)前，政府工作的重點(diǎn)主要表現(xiàn)為：建立健全發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的法律體系，確保發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)活動科學(xué)化、規(guī)范化、法制化；調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，懲罰高耗能生產(chǎn)企業(yè)；加強(qiáng)財政、稅收和優(yōu)惠政策對新能源、新技術(shù)開發(fā)和利用的支持力度,等等。

4.發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，必須強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控

低碳經(jīng)濟(jì)作為一種更高層次的全新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，主要是為了解決好能源利用效率低、環(huán)境污染嚴(yán)重的問題。市場經(jīng)濟(jì)固有的缺陷,需要政府充分發(fā)揮宏觀調(diào)控職能。主要工作有：制定低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的總體規(guī)劃和實(shí)施方案；大力發(fā)展煤技術(shù)，加大對新能源、新技術(shù)的財政和稅收的支持力度；調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展清潔產(chǎn)業(yè)；健全相關(guān)法律制度，等等。

5.發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，重點(diǎn)是發(fā)展低碳技術(shù)

發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)已成為當(dāng)今世界各國發(fā)展的主題。低碳經(jīng)濟(jì)對于我國來說即是一次挑戰(zhàn)，也是一次機(jī)遇。低碳經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)是提高能源利用效率、清潔能源結(jié)構(gòu)。而制約我國低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個關(guān)鍵性因素就是低碳技術(shù)，包括可再生能源和清潔煤在內(nèi)的低碳技術(shù)是實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)的前提條件。因此，我國政府在努力創(chuàng)造良好的外部環(huán)境之外，應(yīng)該積極加強(qiáng)與技術(shù)發(fā)達(dá)國家的合作，借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，特別要積極引進(jìn)新型能源、節(jié)能環(huán)保材料、環(huán)保設(shè)備生產(chǎn)以及相關(guān)研發(fā)技術(shù)。最重要的是，我國政府必須加強(qiáng)低碳技術(shù)的自主創(chuàng)新能力，積極研發(fā)、推廣和應(yīng)用碳捕獲和碳封存技術(shù)，大力開發(fā)能源利用和再利用技術(shù)、生態(tài)恢復(fù)技術(shù)、新材料技術(shù),等等，積極推廣包括太陽能、風(fēng)能和生物能源技術(shù)在內(nèi)的“低碳能源”技術(shù)，促進(jìn)清潔生產(chǎn)，提高能源利用率，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

6.發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，不斷推進(jìn)制度創(chuàng)新

發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為我國社會發(fā)展的主題。不斷推進(jìn)制度創(chuàng)新，完善監(jiān)管機(jī)制和相關(guān)法律制度，是推動我國低碳經(jīng)濟(jì)順利發(fā)展的重要保障和驅(qū)動力。在今后一段時間里，我國政府應(yīng)該積極學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，著力強(qiáng)化能源立法工作，健全能源法律體系，確立能源中長期規(guī)劃的法律地位。主要措施有：不斷完善國際碳交易市場機(jī)制，規(guī)范參加國際碳交易的中國企業(yè)；健全低碳經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系；完善相關(guān)法律制度，鼓勵國內(nèi)外市場主體加強(qiáng)對清潔能源、可再生能源的開放和利用。

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