盧護鋒 吳國平

（廣東金融學院法律系，廣東廣州510521）

構建政府信用的內(nèi)部行政法對策研究*

盧護鋒 吳國平

（廣東金融學院法律系，廣東廣州510521）

政府信用是社會信用的重要內(nèi)核。在轉(zhuǎn)型社會背景下，切實加強社會信用體系建設，必須堅持以防治政府失信、鑄造政府信用為重點，充分發(fā)揮政府信用在社會信用建設中的無可替代的示范激勵作用。防治政府失信，規(guī)制政府行為，打造誠信政府，行政法理應承擔起義不容辭的使命。但在探究如何通過行政法構建政府信用這一問題時，人們更多關注的是以立法和司法技術為中心的外部行政法，而內(nèi)部行政法在其中的作用卻沒有得到足夠的關注。事實上，內(nèi)部行政法和外部行政法一樣，各有其獨特的優(yōu)勢和主要的適用范圍，也有各自的功能性不足，二者共同構成完整的行政法體系，對規(guī)制政府行為，防治政府失信，構建政府信用發(fā)揮著不可或缺與不可替代的積極功能與作用。

政府信用；政府失信；外部行政法；內(nèi)部行政法；內(nèi)部行政法規(guī)制

一、問題的提出

信用是經(jīng)濟社會健康發(fā)展和有序運行的重要基礎。信用滑坡尤其是政府信用缺失必將對經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展構成巨大的障礙。為了有效治理我國信用環(huán)境，打造信用社會，我國已于20世紀80年代末正式啟動了社會信用體系建設。1但種種跡象表明，我國治理社會信用環(huán)境的任務依然十分艱巨。筆者開展的一項書面問卷調(diào)查顯示，282.95%的答題者認為，我國地方政府及一些政府部門存在著比較嚴重的失信行為；85.98%的答題者認為，我國最亟須重點解決的信用問題是地方政府及政府部門的失信問題；91.97%的答題者認為，應將治理地方政府及政府部門的失信作為我國社會信用體系建設的重點。該項調(diào)查一定程度上反映出我國一些地方政府及政府部門存在著較為嚴重的失信行為。而有膽識的專家學者則進一步從理論上揭示出政府失信的類型，并將政府失信歸結為行政規(guī)則隨意多變、行政行為暗箱操作、行政執(zhí)法方式簡單粗暴以及政府工作人員道德失范等四種形態(tài)。3政府失信引發(fā)經(jīng)濟、政治、社會危機，重傷社會信用體系大廈，危害至深。因此，規(guī)制政府行為，防治政府失信，構建良好的政府信用，客觀上已經(jīng)成為我國社會信用體系建設必須重點加以研究解決的一項緊迫課題。本文試圖從內(nèi)部行政法視角對該項課題展開深入系統(tǒng)的研究與探討。

二、構建政府信用亟須引入內(nèi)部行政法規(guī)制

從理論上說，政府信用是社會信用的重要內(nèi)核。依信用主體結構分析，社會信用一般都由政府信用、企業(yè)信用和個人信用組成。由于政府作為國家公共權力機關，既是民眾利益的集中代表者，又是公共意志的體現(xiàn)者和執(zhí)行者；既是社會生活的組織者和領導者，又是公共關系的協(xié)調(diào)者和設計者，因此，政府信用對社會信用總是起著至關重要的、全局整體性的引領和導向作用。常言道：“民以吏為師”。政府若帶頭遵守諾言、講信用，則可給公民和社會組織帶來良好的示范效應；反之，政府無信，公民和社會組織也會競相效尤，失信行為將受到強化激勵，從而會對整個社會信用產(chǎn)生極強的侵蝕與惡劣的傳導作用。它損害的不僅是個人或部分人的利益，也不僅是政府的信用形象，而可能會導致整個社會陷入信用危機的惡性循環(huán)中，成為社會信用惡化的“催化劑”。此外，政府失信會嚴重摧毀政府的公信力，大幅降低社會公眾對政府的信任度，必然引發(fā)政府權力的合法性危機，從而動搖政府統(tǒng)治的基礎，加大“政府失靈”。從這個意義上說，政府信用的滑坡乃至喪失是產(chǎn)生社會信用危機的根本原因。因此，在轉(zhuǎn)型社會背景下，切實加強社會信用體系建設，必須堅持以防治政府失信、鑄造政府信用為重點，充分發(fā)揮政府信用在社會信用建設中的無可替代的示范激勵作用。

基于政府及政府部門擁有和掌控著豐富的行政權力與行政資源，屬于典型的行政法主體，所以防治政府失信，規(guī)制政府行為，打造誠信政府，行政法理應承擔起義不容辭的使命。然而，在探究如何通過行政法構建政府信用這一問題時，人們更多關注的是以立法和司法技術為中心的外部行政法，即寄希望于外部行政法的完善來確保行政權力在誠實守信的原則下運作，而內(nèi)部行政法在其中的作用卻沒有得到足夠的關注。這一點與我國行政法學研究所采取的外部視角是一脈相承的。4內(nèi)部行政法是指包括綱領性的行政文獻、行政機關的辦事規(guī)則、行政機關公文規(guī)則以及行政自我約束的規(guī)則等多種形態(tài)的行政法規(guī)范，5它和外部行政法一樣，各有其獨特的優(yōu)勢和主要的適用范圍，也有各自的功能性不足，二者共同構成完整的行政法體系，對規(guī)制政府行為，防治政府失信，構建政府信用發(fā)揮著不可或缺與不可替代的積極功能與作用，因而在忽略或者否定內(nèi)部行政法的同時提升政府信用的觀點和做法在邏輯上是難以自洽的，在實踐中也極不利于行政法整體功能的發(fā)揮。筆者試圖以對政府信用內(nèi)涵的解讀為基點，詳細分析內(nèi)部行政法在構建政府信用過程中的重大功能、價值與意義。

以代理理論的視角觀之，公眾與政府之間是一種以行政權為中心的委托——代理關系，公眾將行政權交由政府行使，同時希望獲得政府所提供的用以維持其利益的各種公共產(chǎn)品。因而，政府信用就表現(xiàn)為作為代理人的行政機關履行契約的程度，亦即政府實現(xiàn)自身目標和承諾的程度。6然而，毋庸置疑的是，無論是政府自身目標的達成還是承諾的兌現(xiàn)，均需以一定的行政行為為紐帶，因此，在一定意義上政府信用可以化約為“政府的行政行為所產(chǎn)生的影響和后果在社會組織和民眾中所形成的一種心理和輿論反映”。7這也就是說，行政行為成為了人們評價政府信用的介質(zhì)，即當行政行為能夠滿足“善治”要求時，政府的信用度就高；反之，政府的信用度則會相應降低。既然政府信用水平的高低主要是通過行政行為反映出來的，那么構建政府信用自然也應當以此為中心展開。

在筆者看來，內(nèi)部行政法在構建政府信用過程中至少具有如下兩方面的功能與作用：第一方面，內(nèi)部行政法通過助成合理行政而打造信用政府。毫無疑問，對于政府信用而言，合法性與合理性仍然是人們對行政行為的最基本要求，其中合法性主要對應的是外部行政法，合理性主要對應的是內(nèi)部行政法。正如美國法學家布魯斯·維曼教授所指出的，內(nèi)部行政法和外部行政法是行政法的兩個同心圓，“在內(nèi)圓中，內(nèi)部行政法處理行政適當與不適當問題；在外圓中,外部行政法關注的是合法行政與非法行政的問題”。8內(nèi)部行政法對行政行為合理性的助成主要是通過如細化和量化行政權尤其是自由裁量權的運作標準而實現(xiàn)。行政機關通過裁量基準這種內(nèi)部行政法形式將自由裁量權予以適度的格次化，彌補基于模糊的立法授權而導致裁量權的過寬，限縮裁量權行使的空間，具有將立法控制具體化的功能，從而防止行政裁量中可能出現(xiàn)的“同案異判”和違反平等對待而造成的對政府信用的損害，有效地實現(xiàn)行政機關的自我約束。9第二方面，內(nèi)部行政法通過預防和糾正行政的不良后果而打造信用政府。一個信用度高的政府不是一個從來不犯錯誤的政府，但絕對應當是一個能有效預防并及時糾正錯誤的政府。而相對于外部行政法而言，內(nèi)部行政法在預防和糾正政府錯誤方面具有先天的優(yōu)勢。這種優(yōu)勢來源于內(nèi)部行政法生發(fā)于行政系統(tǒng)自身這一特點。無論外部行政法怎么發(fā)達，在現(xiàn)代復雜行政背景下，它均難以到達行政機關內(nèi)部、行政職權細節(jié)、行政行為末端以及行政執(zhí)法者內(nèi)心，而且行政領域的技術性、政策性越強，外部行政法規(guī)制的有效性就越低。而行政機關熟悉權力的運作規(guī)律及其可能產(chǎn)生錯誤的各個細節(jié)，由它制定內(nèi)部行政法來預防和糾正錯誤，顯然更具有針對性，能彌補外部行政法的不足。戴維斯教授在論證應當通過內(nèi)部行政法闡釋法律時也秉持類似理由：由行政機關制定規(guī)則以闡明法律“之所以更有價值，是因為無法指望立法機關提供必需的闡明。立法者及其職員指導自身的局限性，他們知道自己不適于規(guī)劃詳盡的方案，而且他們知道行政官員及其職員更合適，因為后者可以在有限的領域內(nèi)連續(xù)工作很長的時間”。10

鑒于政府信用與內(nèi)部行政法之間客觀存在的上述這種內(nèi)在關聯(lián)性，或者說內(nèi)部行政法對于防治政府行為失信具有某種獨特的功能或優(yōu)勢，筆者認為，優(yōu)化政府行為，防治政府失信，打造信用政府，亟須引入內(nèi)部行政法規(guī)制。如果內(nèi)部行政法規(guī)范和制度缺位，僅僅單純依賴外部行政法是很難產(chǎn)生有效規(guī)制政府行為、防范和抑制政府行為失信的良好效果的；唯有外部行政法與內(nèi)部行政法規(guī)制雙管齊下，才有可能在防治政府失信和構建誠信政府方面獲得理想的功效。

三、提升政府信用的內(nèi)部行政法對策研究

政府信用的構建與提升是一項龐大的社會系統(tǒng)工程。堅持用合理的法律制度安排來防范和抑制政府失信行為的大量發(fā)生是社會轉(zhuǎn)型時期強化政府信用建設至關重要的一環(huán)。鑒于目前我國行政實踐中極易發(fā)生行政規(guī)則隨意多變、行政行為暗箱操作、行政執(zhí)法方式簡單粗暴以及政府工作人員道德失范等四種類型的政府失信行為的實際現(xiàn)狀，我們認為，引入內(nèi)部行政法防治政府失信，進而有效提升政府信用的對策研究，自然亦應牢牢抓住上述四個切入點。

（一）規(guī)制政府行政規(guī)則任意多變的內(nèi)部行政法對策

行政規(guī)則是實現(xiàn)行政機關內(nèi)部管理的一種重要手段，是指“上級行政機關向下級行政機關、領導對下屬工作人員發(fā)布的一般——抽象的命令，或者針對行政機關內(nèi)部秩序，或者針對業(yè)務性的行政活動”。11行政規(guī)則的根據(jù)是上級行政機關的組織指揮權和命令權，即行政層級所形成的隸屬性關系是行政規(guī)則的正當性基礎。在一般情況下，只要發(fā)布行政規(guī)則的組織或個人不違背憲法和組織法的授權范圍，行政部門的行政規(guī)則就不需要有法律的明文依據(jù)，在尊重法律優(yōu)越的界限內(nèi)，享有相當程度的自由，即便存在著某些不適當，也不會像外部行政法規(guī)范那樣產(chǎn)生所謂的“法律問題”。如果在行政規(guī)則的運用上出現(xiàn)行政機關反復無常的現(xiàn)象，這對政府信用必然是一種極大的損害；相反，如果政府能夠自覺遵守其所制定的行政規(guī)則，使行政相對方能夠?qū)Υ诵纬赡撤N信賴，那么對于誠信政府的構造亦會產(chǎn)生良好效果。

然而在現(xiàn)實生活中，地方政府及政府部門朝令夕改，隨意變更其行政規(guī)則的現(xiàn)象是普遍而大量存在的。這種行政規(guī)則缺少穩(wěn)定性與連續(xù)性的現(xiàn)象嚴重損害政府信用，必須予以法律規(guī)則。從內(nèi)部行政法的視角來說，其可行的方法主要有三種。

其一，直接將行政規(guī)則納入可訴范圍，形成對政府行政規(guī)則任意多變行為的外在強制。當因行政規(guī)則不適當?shù)淖儎訉е滦姓鄬Ψ綑嘁娴膿p害時，行政相對方可以以此直接向人民法院提起訴訟，要求撤銷行政機關不適當?shù)母淖冃姓?guī)則的決定，并賠償由此產(chǎn)生的損失。這一制度安排對于防范和抑制現(xiàn)實行政實踐中極易發(fā)生的行政規(guī)則任意多變的政府失信行為無疑是十分必要的。誠然，這一解決途徑需要依賴外部行政法的改變，即只有通過《行政訴訟法》的修改，將行政規(guī)則納入行政訴訟的受案范圍才能實現(xiàn)。盡管這一改變和改革的難度很大，12但直接將部分重要行政規(guī)則納入可訴范圍的做法，至少可以在某種程度上發(fā)揮其規(guī)制政府行政規(guī)則任意多變的功效，是在構建政府信用、防治政府失信過程中值得極力加以呼吁和推進的。

其二，建立并實施行政慣例制度，使行政主體權力的運作形成一種作繭自縛的約束力。用內(nèi)部行政法的形式賦予行政規(guī)則以慣例的做法為德國學者所創(chuàng)造。在德國，“行政規(guī)則通過穩(wěn)定的適用確立了平等對待的行政慣例，據(jù)此約束行政機關自身。除非具有客觀理由，不得同等情況不同對待（所謂的行政自我拘束）。行政機關在具體案件中無正當理由偏離穩(wěn)定的、為行政規(guī)則確立的行政慣例，構成違法平等原則”。13在我國行政法制實踐中，已有地方開始了探索建立行政慣例制度的嘗試。例如，遼寧省政府法制辦在《關于規(guī)范行政處罰自由裁量權工作的實施意見》中確立了行政處罰先例制度，并將先例作為復議機關或司法機關處理行政糾紛的重要參考依據(jù)?？梢钥隙?，隨著我國行政慣例制度的逐步建立與實施，自然會對政府朝令夕改、行政規(guī)則任意多變的行為起到某種程度的抑制作用。誠然，行政慣例制度的確立是一個逐步推進的過程，筆者認為，有條件地區(qū)的行政機關可以在某些典型性執(zhí)法領域如城管、工商、拆遷等先行設立并實施此項制度，藉此規(guī)制政府失信行為，提高政府的誠信度。

其三，賦予行政規(guī)則以信賴保護的效力，籍此壓抑政府行政規(guī)則任意多變的行為。主張從合法預期或信賴保護理論角度對政府行政規(guī)則進行考量是我國部分學者的觀點。論者指出：“行政法的任務本來就是要同時推進與實現(xiàn)一系列價值，其中，甚至有很多事可能會彼此發(fā)生沖突的價值。比如，合法預期與行政自由裁量不受拘束原則就是一對矛盾……對合法預期的保護實質(zhì)上并不會約束行政自由裁量權的行使，只要有著充分的公共利益的理由，行政機關改變初衷的行為并不會實質(zhì)性地受到法院的責難，只是視個案情況在程序上或者損失賠償上給予相對人一定的救濟?！?4該說意指行政機關的行政細則一旦公布，便在行政主體與行政相對方之間形成了某種信賴關系，在一般情況下，行政機關必須遵守；為了公共利益的需要，可以作出適當改變，但必須賠償或補償行政相對方由此產(chǎn)生的損失。筆者認為，賦予行政規(guī)則以信賴保護的效力，對于防止行政機關在運用行政規(guī)則上的出爾反爾，以取信于民，增加行政相對方對行政機關的信任，均不失為一條構筑政府與公民之間良好互動關系的制度路徑。

（二）規(guī)制政府行政權力暗箱操作的內(nèi)部行政法對策

在行政信息嚴重閉鎖的政治生態(tài)環(huán)境下，政府很難兌現(xiàn)“權為民所用”的承諾。司空見慣的行政權力暗箱操作，必然不斷蠶食和摧毀政府的公信力。防治行政權力暗箱操作的政府失信行為，亟須借助內(nèi)部行政法的力量來大力推進政府信息的公開。

政治學教授克勞斯·奧弗指出，公民信任政府必須能夠“知道制度的全部含義和正當理由，使‘我’這個參與的觀察者可以決定我如何能將信任給予他人”。15這意味著行政公開、透明和陽光運作是有效規(guī)范政府行為、遏制政府失信并不斷提升政府信用的前提。沒有健全的信息公開制度，政府和公眾之間的溝通無法建立，公眾對政府的監(jiān)督無法實施，政府和公眾之間的信任也就無從談起?！霸诿裰鞯纳鐣?，公眾有知道和被告知政府在做什么以及為什么要那樣做的基本權利。保密是具有腐蝕性的，它與民主的價值背道而馳，并且制約了民主的進程。它是建立在治理和被治理者之間互不信任的基礎之上的。同時，它又使互不信任更加惡化?！?6為此，現(xiàn)代各國均將政府信息公開作為一個十分重要的問題予以對待，其中最為典型的是美國所創(chuàng)立的信息公開法律體系，包括《情報自由法》、《陽光下的政府法》、《聯(lián)邦咨詢委員會法》、《隱私權法》等法律。

在我國，信息公開的主要推動者既不是權力機關，也不是司法機關，而是行政機關自身，即主要通過行政機關制定法規(guī)、規(guī)章以及行政規(guī)范性文件的方式來實現(xiàn)，屬于內(nèi)部行政法的范疇。盡管在不久的將來有可能由全國人大制定出統(tǒng)一的《行政信息公開法》，以外部行政法的方式來推動行政公開，打造“陽光行政”，但我們認為法律永遠不可能規(guī)范所有偶然情況和不測事件，必定為下級行政機關留下自由裁量的空間?！坝捎趯χ贫鹊臋C會主義的違反或破壞以及它們的自我保存機制，（法律）規(guī)則無法處置經(jīng)常存在的機會和動機。眾所周知，契約和市場競爭都是不完全的，這一點同樣適用于法律和立憲政體?！?7這意味著，單憑外部行政法很難徹底解決政府行政權力暗箱操作問題，要真正達到“陽光行政”的理想境界，仍須充分發(fā)揮內(nèi)部行政法的積極功能與作用。

以我國目前的信息公開規(guī)則體系為例，盡管國務院制定的《政府信息公開條例》和幾個省級政府制定的相關規(guī)章試圖詳盡地列舉出行政機關應當公開信息的范圍，但毋庸置疑，其所列舉的僅僅是政府應當或者可以公開的信息中的一部分，必須為下級機關或部門以內(nèi)部行政法的形式細化、擴充和完善信息公開的范圍留下制度空間。例如《湖南省實施<中華人民共和國政府信息公開條例>辦法》第六條規(guī)定：“行政機關應當根據(jù)各自職責和條例規(guī)定，界定主動公開政府信息的具體范圍，編制、公布并及時更新政府信息公開目錄和指南。政府信息公開目錄和指南的編排應當科學合理，便于查閱。上級行政機關對下級行政機關政府信息公開目錄和指南的編制工作加強指導和檢查?！?/p>

行政法治的實踐表明，內(nèi)部行政法在信息公開中扮演著十分重要的角色，而且我們有理由相信，當內(nèi)部行政法所規(guī)定的政府信息公開的范圍越大、越明確，程序越便民、越可操作時，政府行政權力的行使便越能獲得有效的監(jiān)督，從而越能對防治政府失信，提升政府信用產(chǎn)生不可替代的作用。

（三）規(guī)制政府行政粗暴執(zhí)法的內(nèi)部行政法對策

我國現(xiàn)行的政法體制模式，決定了我國作為行政主體的政府同時又扮演著極其重要的行政執(zhí)法者角色。在政府履行行政執(zhí)法職能的過程中，我們不時可以看到各種粗暴執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生。粗暴執(zhí)法是一種典型的政府失信行為，必將嚴重毀損政府信用。此類政府失信行為的發(fā)生，自有其主觀和客觀兩大方面的原因：在主觀上，與執(zhí)法者權力觀念相關?！皺嗔τ^念是某一時期行政權運作模式選擇的支配性要素”。18依政治學的基本原理，權力觀念所要解決的是權力由誰授予、為誰服務、對誰負責等基本問題。從發(fā)展形態(tài)上說，我國權力觀念正經(jīng)歷著權力本位向責任本位、從政治上的主從關系向行政上的主從關系的轉(zhuǎn)變，但由于受到傳統(tǒng)觀念的制約，現(xiàn)實中執(zhí)法者視權力為本身之物、視公民合理要求為“刁民”行為的觀念依然存在，粗暴對待行政相對方的行為仍時有發(fā)生。在客觀上，粗暴執(zhí)法與執(zhí)法者能力低下相關。如果執(zhí)法者將手段與目的之間的關系作了簡單化處理，不能根據(jù)客觀行政場景的變化而實施與之相適應的執(zhí)法方式，那么粗暴執(zhí)法的出現(xiàn)便是自然而然的。無論是主觀還是客觀原因造成的粗暴執(zhí)法現(xiàn)象泛濫，均將嚴重影響政府形象，從而將降低社會組織和公眾對政府行政能力和行政信譽的評價。因此，務必采取行之有效的措施堅決遏止粗暴執(zhí)法行為的發(fā)生。筆者認為，為了順利實現(xiàn)行政管理，某些強制手段的運用固然必不可少，但若使之成為主要甚至是唯一的行政行為方式，則勢必會引起相對方的反感和抵觸，亦與我們當前所構建的誠信政府的內(nèi)在精神相背離。這就意味著，應當將協(xié)商、激勵、建議等柔性的更為人性化的執(zhí)法方式即非強制行政方式引入行政管理當中，19以回應建設誠信政府的要求。

以行政指導、行政合同、行政資助、行政信息提供等為主要表現(xiàn)形式的非強制行政行為，相對于強制性行政行為，具有如下特點：第一，行為主體雙方權利、義務內(nèi)容的協(xié)商性。第二，行為主體雙方權利、義務的非對應性。第三，行為主體意志的雙向互動性。傳統(tǒng)行政行為理論認為，行政行為具有單方性特征；在非強制行政場合，行政主體的意志不再具有絕對的正統(tǒng)性，行政相對方的意志和利益受到了法律的同等尊重和認真對待。第四，行為的自覺履行性。一般說來，非強制行政行為缺乏一般行政行為所具有的法律上的執(zhí)行力，其主要依靠行政相對方的自覺、自愿產(chǎn)生作用。因此，非強制行政行為的成立與實現(xiàn)，必須以行政相對方的充分理解和配合為條件，而相對方的理解和配合又是建立在對政府行為的信賴基礎之上的；反過來，非強制行政行為也易于得到行政相對方的信賴，因為非強制行政行為尊重了行政相對方的意愿，而且容易使行政相對方感知、領受到行政主體對其自身的關懷，減少了其與行政主體之間的隔閡與對抗。基于非強制行政行為對政府誠信建設具有特殊的積極意義，我們主張，但凡可以通過合同、協(xié)商、指導、獎勵、調(diào)解、扶助等實現(xiàn)執(zhí)法目標的，行政主體就不應當采用簡單粗暴的強制方式。

雖然非強制行政行為易于在政府與公眾之間建立信賴關系，雖然它不像強制行政行為那樣直接影響行政相對方的權利義務，但仍需將之納入行政法的調(diào)整和規(guī)范的范圍。否則，仍能間接影響行政相對方的權利、義務，并發(fā)生行政主體違法、侵權或者失職的問題，如脅迫行政相對方接受錯誤的指導、強制對方接受合同中的“霸王”條款等。從實踐情況來看，非強制行政行為的立法規(guī)制程度相對較低，我國外部行政立法中目前只有《湖南省行政程序規(guī)定》有關于行政合同、行政指導、行政調(diào)解的程序性規(guī)定，更高級別的立法規(guī)定尚未出現(xiàn)，即便是行政法十分發(fā)達的西方諸國亦是如此。迄今為止，世界各國對非強制行政行為的規(guī)范主要依賴的是行政機關所制定的內(nèi)部行政法，即通過內(nèi)部行政法確保非強制行政行為的實踐在規(guī)則的軌道上進行。以行政指導最為成熟的日本為例。在日本法學界和實務界看來，行政指導是事實行為，無論是根據(jù)侵害保留的原則，還是依據(jù)權力保留的原則，行政指導均不需要法律根據(jù)，但如果由此認為行政指導不許接受任何規(guī)制，那恐怕是錯誤的，其與權力性行政行為相比只不過是規(guī)制依據(jù)不同罷了。在日本行政指導制度化最為完善的建筑和土地開發(fā)領域，“通常是基于地方公共團體所策劃制定的建筑指導或者土地開發(fā)綱要而展開的。這些指導綱要的策劃制定者是地方公共團體的首長，而其形式卻不是《地方自治法》上的正規(guī)法形式，即不采取規(guī)則的形式，在這種意義上，不具有法規(guī)的性質(zhì)，而具有作為行政指導基準的行政規(guī)則的性質(zhì)”。20可見，堅持以內(nèi)部行政法規(guī)制政府的非強制行政方式，既可以最大限度地減少政府行政粗暴執(zhí)法失信現(xiàn)象的發(fā)生，也可以有效規(guī)避因過度濫用非強制行政方式給政府信用所帶來的負面沖擊。為有效防范政府失信和提升政府信用計，有必要進一步建立健全促進并規(guī)制政府非強制行政行為的內(nèi)部行政立法。

（四）規(guī)制政府工作人員道德失范的內(nèi)部行政法對策

政府失信的另一典型表現(xiàn)是政府工作人員的道德失范。從可觀察的角度看，政府行政人員倫理道德失范主要表現(xiàn)為權力宰割法律和理性，私利吞噬公益和道德。很顯然，行政人員道德失范對誠信政府建設具有致命的傷害性。

防治政府工作人員道德失范，無疑需要不斷強化其倫理道德建設。行政人的雙重身份決定了其既要具備普通社會成員的一般倫理道德，又要具備作為公共行政承擔者的職業(yè)倫理道德。盡管這兩種不同的倫理道德在適用主體、發(fā)生作用的方式以及評價標準等方面均存在較大的差異，但二者事實上都能對行政人的行為選擇起到至關重要的導向作用。從行政倫理道德與行政權力的關系來說，其所關注的是公共行政主體如何恰當?shù)匦惺构矙嗔σ约袄盟莆盏墓矙嗔侠淼卣{(diào)節(jié)社會中各種利益關系的問題，因此在本質(zhì)上，行政倫理道德的基本問題依然是權力和利益的關系問題，21即行政倫理建設所意欲達致的價值目標乃是通過培養(yǎng)和完善行政人的人格進而實現(xiàn)行政管理活動的合法化與科學化?？梢姺乐握ぷ魅藛T道德失范，迫切需要我們不斷強化對行政人的一般倫理與職業(yè)倫理道德教育。

然而我們必須深刻地認識到，行政人員道德失范不僅僅是，也不應當是一個單純的倫理問題，對此問題的解決既需要有職業(yè)倫理的培育，更需要有相應制度的完善。如果從內(nèi)部行政法的角度來看，筆者認為我國亟待進一步加強和完善以下制度，以充分發(fā)揮其在防止政府失信，構建信用政府中的積極功能與作用。

第一，執(zhí)法情況報告制度。執(zhí)法情況報告能夠給人們提供清晰的、可理解的又具有相關意義的信息，它一方面可以滿足上級機關對下級機關及本級具體執(zhí)法部門的辦案活動和貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)情況的了解，另一方面又是上級機關幫助下級機關改善執(zhí)法軟環(huán)境，提高執(zhí)法質(zhì)量和行政效能的重要依據(jù)?？梢娊⒑蛯嵤┬姓?zhí)法情況報告制度，對于防范和克服政府機關中行政執(zhí)法人員的道德失范行為具有至關重要的作用。基此，各級政府應當盡快建立起完備的行政執(zhí)法報告制度。目前，我國大部分政府機關尚未建立起該項制度。盡管有的政府機關在制定相關規(guī)則時規(guī)定了類似的報告制度，22但仍對報告內(nèi)容的范圍是什么這一核心的問題缺乏足夠的關注。報告內(nèi)容如何是報告能否有效的關鍵。如果行政機關提供的報告內(nèi)容不夠全面，那么上級政府就很難真正了解行政執(zhí)法的實際狀況，因而既不可能形成有效監(jiān)督，也不可能為下級執(zhí)法提供可靠的指導。如果不加區(qū)分地要求與此相關的任何信息都必須上報，那將既會給行政執(zhí)法機關增加不適當?shù)呢摀?，又會造成一些不必要的浪費。據(jù)此，報告內(nèi)容的全面性并非要求所有信息都應當包含在報告中，而是指那些直接影響或決定執(zhí)法質(zhì)量的重要信息應當詳細呈報。至于由誰來決定哪些信息是重要的，這是一個技術性問題。筆者以為，對于某一行政區(qū)域內(nèi)執(zhí)法實施情況報告的整體規(guī)定，可由本行政區(qū)的政府法制部門來規(guī)定；對于某一特定執(zhí)法部門的執(zhí)法實施報告，可由本行政區(qū)的相應政府職能部門來規(guī)定?？傊?，應當通過建立健全政府行政執(zhí)法情況報告制度來努力矯治行政執(zhí)法過程中極易發(fā)生的行政人員道德失范行為。

第二，內(nèi)部審核監(jiān)督制度。內(nèi)部審核監(jiān)督既可能發(fā)生在有隸屬關系的上下級行政機關之間，也可能發(fā)生在無隸屬關系的行政機關之間。前者體現(xiàn)的是行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督，后者體現(xiàn)的是系統(tǒng)內(nèi)部不同行政機關之間的協(xié)作、配合與制約。當審核監(jiān)督是在上級與下級之間進行時，進行審核的機關可以對案件采取閱卷審查方式進行，就案件的事實是否清楚，證據(jù)是否確鑿、充分，定性是否準確，處理意見是否適當，適用法律是否正確，程序是否合法，法律文書是否規(guī)范、完備等內(nèi)容進行審核，保障案件質(zhì)量。當監(jiān)督審核是在不具有隸屬關系的行政機關進行時，其主要適用于行政協(xié)助與多階段行政行為。這兩類行為有一個基本共同點，即行政機關作出某一行政行為必須有其他機關的參與或配合才能促成。因此，與之不存在隸屬關系的行政機關在協(xié)助、參與或同意該行政機關的行為時，就可以對該行政機關的行為進行一定程度的審核監(jiān)督，并在某些情況可以拒絕、否定該行為，從而在事實上使那些在合法性、適當性等方面存在問題的行政執(zhí)法行為不能成立或發(fā)生預期的效果。

第三，檢查制度。檢查制度是行政機關主動依職權對本級或下級機關的活動進行檢查或者評議的制度。在內(nèi)容上，檢查制度既包括法律、法規(guī)的執(zhí)行情況的檢查，尤其是該行政領域中新頒布的法律、法規(guī)的執(zhí)行情況，應當是檢查的重點，也包括執(zhí)法工作情況的檢查。在形式上，檢查制度可以通過聽取匯報、召開座談會、查閱執(zhí)法卷宗以及走訪相對方等多種渠道，采取現(xiàn)場檢查、重點抽查和普遍檢查等多種形式進行。在檢查效果上，對于檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，應當以書面報告的形式分析原因并提出解決辦法，報上一級行政機關。特別對于社會反映強烈的帶有普遍性、傾向性的問題，必須組織有關部門進行專項調(diào)查，在全面收集資料、信息之后寫出調(diào)查報告，且要從中進一步總結經(jīng)驗，形成有效應對此類問題的具體措施或辦法。為了保障檢查效果的實現(xiàn)，使檢查不流于形式，檢查機關應當將一年中每次檢查的結果進行匯總、綜合和評價，并把評價結論作為一項重要內(nèi)容與執(zhí)法機關及其公務人員的年度考核、獎懲以及福利等緊密結合起來。

第四，內(nèi)部責任追究制度。職權總是與職責相伴隨的，沒有責任的權力是特權?，F(xiàn)代政府是代議制下的責任政府，是不應當存在特權的。行政機關及其公務員的責任就其來源而言，既可能是由外部規(guī)則被動強加的，也可能是依內(nèi)部規(guī)則主動創(chuàng)設的，前者屬于外部控制的范疇，而后者則屬于自我約束與自我克制的范疇。內(nèi)部責任規(guī)則既是行政機關對相應的外部責任規(guī)則的轉(zhuǎn)化，也是本組織體系內(nèi)部的實體性規(guī)則和程序性規(guī)則得以落實的最有效保障。在筆者看來，完善的內(nèi)部責任規(guī)則至少應當包括如下內(nèi)容：第一，應予追究責任的具體范圍，如應追究責任的情形有哪些、在主觀方面是故意或重大過失還是一般意義的過失等等。例如，浙江省民政廳在規(guī)定行政執(zhí)法責任制實施方案時就詳細列舉了應予追究責任的二十種情形，而主觀方面如何則缺乏規(guī)定；23河南省鄭州市人民政府在規(guī)定行政機關工作人員責任時則是專門針對過錯責任的。24第二，責任追究的權限和程序，如由哪個機關對違規(guī)者追究責任、期限如何、被追究者有何權利等等。在目前，對被追究者權利的保護尚不夠重視，很多地方政府在制定其內(nèi)部責任規(guī)則時根本就沒有諸如陳述權、辯解權、申訴權等保護性權利的規(guī)定。第三，責任的種類及其救濟途徑。怎樣的責任種類設置才是合理的并無定論，這主要取決于規(guī)則所針對的行政級別、崗位性質(zhì)以及職能專業(yè)化屬性。

有學者認為，上述這些制度在一些地方行政實踐中已經(jīng)形成，但其功效不甚明顯，無法有效防止政府失信行為的發(fā)生。他們于是懷疑甚至否定這些制度的沖擊力。筆者認為，這是一個涉及如何正確評價上述規(guī)則制度的標準問題。防治行政人員道德失范等失信行為的發(fā)生，涉及整個行政體制的改革，社會行政生態(tài)的優(yōu)化，全體公職人員綜合素養(yǎng)的提高以及國家制度體系安排的完善，單憑幾項具體的內(nèi)部行政法對策是很難收到超強奇效的。但這并不意味著建立健全這些制度不重要，恰恰相反，它們正是整個國家制度體系安排中不可或缺的重要一環(huán)，在規(guī)制政府行為、防治公職行政人員道德失范方面正發(fā)揮著某種程度的正面作用。隨著時代的發(fā)展和上述諸多條件的逐漸成熟，其防治政府失信行為的正面功能與作用便將與其他制度安排同時爆發(fā)和凸顯出來。

四、結語

政府失信的防治與信用政府的構建，是一項涉及眾多方面的社會系統(tǒng)工程。在社會信用普遍缺失的轉(zhuǎn)軌時期，抓好該項工程建設既具有必要性和緊迫性，同時也具有現(xiàn)實的可行性。政府失信行為的有效遏止和政府信用的大幅提升，有賴于行政法治建設的大力推進，其中自然也離不開內(nèi)部行政法規(guī)制的引入和強化。我們深信，科學的內(nèi)部行政法規(guī)則設計與相應的內(nèi)部行政法制度安排，一定可以在某種程度上收到有效矯治政府行為失信，大幅提升政府信用的良好效果，從而為進一步架構信用社會奠定堅實的基礎。

注：

1從1989年開始，我國率先從外貿(mào)領域建立信用體系，后迅速延伸拓展到金融、工商、稅務、質(zhì)檢等部門。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前我國已擁有專門從事信用評估、信用征集、信用調(diào)查、信用擔保、信用咨詢等業(yè)務的征信機構大約500家左右，其中信用評估機構大約有40家左右，信用征集與調(diào)查機構大約50家左右，信用擔保機構大約400家左右。其中最具規(guī)模和特色的是中央銀行主導建設的企業(yè)信用征信體系和個人信用征信體系。與此同時，有關征信立法的工作也已納入國務院立法規(guī)劃之中。參見陳新年：《構筑社會信用的法律框架》，載《瞭望新聞周刊》2003年第36期。

22008年8月至2009年3月，本課題組就有關社會信用問題開展了問卷調(diào)查。本次調(diào)查共收回有效答卷1816份。其中參與者主要涉及黨政干部、專家學者、高校學生和普通群眾。

3參見陳保中：《法治：打造誠信政府》，《政治與法律》2004年第4期。

4近年來，我國學者才開始采用內(nèi)部視角探討行政法制和行政法學的問題，其基本標志是一批從內(nèi)部視角研究行政法的論著的出現(xiàn)。具體請參見朱新力：《法治社會與行政裁量的基本準則》，法律出版社2008年版；崔卓蘭、劉福元：《行政自制——探索行政法理論視野之拓展》，《法制與社會發(fā)展》2008年第3期；崔卓蘭、盧護鋒：《行政自制之生成與建構探討》，《社會科學戰(zhàn)線》2009年第1期；于立深：《現(xiàn)代行政法的行政自制理論——以內(nèi)部行政法為視角》，《當代法學》2009年第6期；崔卓蘭、劉福元：《行政自由裁量權的內(nèi)部控制》，《中國法學》2009年第4期；崔卓蘭、于立深：《行政自制與中國行政法治發(fā)展》，《法學研究》2010年第1期，等。

5于立深：《現(xiàn)代行政法的行政自制理論——以內(nèi)部行政法為視角》，《當代法學》2009年第6期。

6范柏乃、張鳴：《政府信用的影響因素與管理機制研究》，《浙江大學學報》（人文社會科學版）2009年第2期。

7李新庚：《政府信用與政府信用建設》，《中共福建省委黨校學報》2009年第1期。

8BruceWyman,The Principles of theAdministrativeLaw governing theRela tions ofPubl icOf f icers, St.Pau,l Minn.Keefe-Davidson Co.,1903.p22.

9周佑勇：《裁量基準的正當性基礎研究》，《中國法學》2007年第6期。

10[美]戴維斯：《裁量正義——一項初步的研究》，畢洪海譯，商務印書館2009年版，第60頁。

11[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第591頁。

12盡管將一定范圍的行政規(guī)則納入行政訴訟的受案范圍已成為目前我國學界的基本共識，但是何時能將這種共識轉(zhuǎn)化為制度層面的操作規(guī)則尚存疑慮；而且，即便可能，納入訴訟的也只能是行政規(guī)則的一部分，甚至是很小的一部分——僅限于相關政府部門的“紅頭文件”，即國務院各部門，省、自治區(qū)、直轄市，省、自治區(qū)首府以及國務院批準的較大市等制定的行政規(guī)章及其具有普遍約束力的決定、命令等，而對于其他數(shù)量龐大、直接與行政相對方之間發(fā)生聯(lián)系的位階較低的行政規(guī)則則依然游離在外部行政法規(guī)范的范圍之外。

13[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第599-600頁。

14余凌云：《行政自由裁量論》，中國人民公安大學出版社2005年版，第237頁。

15[美]沃倫：《民主與信任》，吳輝譯，華夏出版社2004年版，第7頁。

16轉(zhuǎn)引自曾祥華：《誠信政府與信息公開》，《山東科技大學學報》（社會科學版）2009年第3期。

17[美]沃倫：《民主與信任》，吳輝譯，華夏出版社2004年版，第62頁。

18崔卓蘭、盧護鋒：《行政自制之生成與構建探討》，《社會科學戰(zhàn)線》2009年第1期。

19關于非強制行政行為概念與內(nèi)涵的具體闡釋，請參見崔卓蘭：《試論非強制行政行為》，載《吉林大學社會科學學報》1998年第5期。

20[日]鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第147頁。

21王偉、鄯愛紅：《行政倫理學》，人民出版社2005年版，第39頁。

22如吉林省人民政府2007年9月制定的《吉林省行政執(zhí)法監(jiān)督辦法》的第二十條規(guī)定：“實行行政執(zhí)法實施情況報告制度。各級政府應當定期向上一級政府報告行政執(zhí)法實施情況；各級行政執(zhí)法機關應當定期向本級政府報告行政執(zhí)法實施情況。”至于對報告內(nèi)容有何具體要求，則沒有提及。

23參見2006年12月29日浙江省民政廳制定的《浙江省民政廳行政執(zhí)法責任制實施方案》。

24參見2003年8月21日鄭州市人民政府頒發(fā)的《鄭州市行政機關工作人員行政過錯責任追究暫行辦法》。

（責任編輯：姚魏）

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1005-9512（2011）01-0072-10

盧護鋒，廣東金融學院法律系講師，法學博士；吳國平，廣東金融學院法律系教授，主任。

*本文系國家社會科學基金項目課題《社會信用體系法律制度建設》（項目編號:08BFX045）的階段性研究成果。