王文革

(上海政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法系，上海201101)

從我國目前情況來看，生態(tài)安全的重點(diǎn)主要是土地、水源、天然林、地下礦產(chǎn)、動植物種質(zhì)資源、大氣等自然資源。其中土地安全問題已經(jīng)到了形勢逼人的地步。其主要表現(xiàn)在水土流失嚴(yán)重，土地荒漠化加劇，耕地退化、鹽漬化和酸雨的發(fā)展突出，非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地大幅度增加、浪費(fèi)嚴(yán)重，農(nóng)用地銳減等問題。筆者在這里主要針對土地浪費(fèi)與農(nóng)用地銳減這一問題進(jìn)行分析，為實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約利用，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建立資源節(jié)約型社會提供法律對策。

一、土地節(jié)約政府管制立法現(xiàn)狀與問題

目前，我國尚沒有一部統(tǒng)一的有關(guān)節(jié)約土地的法律法規(guī)。關(guān)于節(jié)約土地立法主要散見于一系列有關(guān)土地的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及國家規(guī)劃、國際條約與協(xié)定中。此外，各級地方政府根據(jù)國家有關(guān)法律，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，也制定并頒布了相應(yīng)的實(shí)施辦法、實(shí)施細(xì)則以及一些地方性法規(guī)。主要有:《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《閑置土地處置辦法》等?，F(xiàn)有立法規(guī)定比較零散、不全面，對節(jié)約土地的基本原則、制度及主要法律措施的規(guī)定不健全，且大多制定于計劃經(jīng)濟(jì)時代，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，無法滿足節(jié)約土地的實(shí)際需要。這里主要就非農(nóng)建設(shè)用地節(jié)約政府管制法律制度加以分析。現(xiàn)階段與節(jié)約土地不相適應(yīng)的問題具體表現(xiàn)如下:

1．國家的土地所有者職能與作為國家管理機(jī)關(guān)的管理者職能不分

在我國社會主義條件下，行政管理職能是賦予國家政府的行政權(quán)利，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會公平、秩序和穩(wěn)定發(fā)展，管理方式具有強(qiáng)制性。所有權(quán)管理職能，是一種基于財產(chǎn)所有者身份行使的財產(chǎn)權(quán)，財產(chǎn)權(quán)屬于民事權(quán)利。國家代表全體人民以資產(chǎn)所有者身份對全民所有的資產(chǎn)即城市土地資產(chǎn)進(jìn)行管理。國家作為財產(chǎn)所有權(quán)主體同占用城市土地資產(chǎn)的義務(wù)主體之間應(yīng)該遵循平等、有償?shù)拿袷略瓌t，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城市土地資產(chǎn)的積累，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)運(yùn)營效益的最大化和資產(chǎn)的增值。上述這兩種管理職能，在性質(zhì)和目的上是完全不同的兩個范疇。然而在我國，長期以來，政府部門對于這兩種權(quán)能的行使采取的是合一的形式。政府部門既行使行政管理職能，同時又行使所有權(quán)管理職能，在舊的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府的兩種職能合二為一，有其客觀的必然性。然而在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，土地供應(yīng)由政府劃撥向市場供應(yīng)機(jī)制轉(zhuǎn)變的情況下，政資不分就產(chǎn)生了難以克服的弊端。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，作為一般的所有者，其投資、經(jīng)營的目的主要是獲利。政府為城市土地資產(chǎn)所有者也不能例外。它要求實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)的安全和增值，要求城市土地資產(chǎn)經(jīng)營主體面向市場，以盈利為目標(biāo)，在所有權(quán)的約束下自主經(jīng)營。然而作為社會經(jīng)濟(jì)管理者，它的管理目標(biāo)則是多方面的。主要包括社會安定、經(jīng)濟(jì)增長、國家安全等。由于政府的行政管理目標(biāo)與所有權(quán)管理目標(biāo)不盡一致，甚至某些情況下相互矛盾，其后果要么是政府為了社會公共事務(wù)而放棄土地資產(chǎn)利益，導(dǎo)致城市土地資產(chǎn)流失、貶值;要么是政府為了土地資產(chǎn)利益而放棄對土地利用的行政監(jiān)管，導(dǎo)致違法經(jīng)營城市土地資產(chǎn)。

2．國有土地產(chǎn)權(quán)體制不適應(yīng)

中央人民政府是國家所有權(quán)的唯一代表，這一產(chǎn)權(quán)體制的缺陷表現(xiàn)為:一是在節(jié)地方面的激勵和創(chuàng)新機(jī)制嚴(yán)重不足，導(dǎo)致資源利用嚴(yán)重浪費(fèi)。集權(quán)體制最初設(shè)計的目的主要是為了避免資本主義宏觀上土地配置的盲目性和浪費(fèi)，同時又想保證微觀上經(jīng)濟(jì)行為人具有充分的活力，但是這種體制沒有做到并且也不可能做到這一點(diǎn)，畢竟經(jīng)濟(jì)是千百萬人的自主行為，它體現(xiàn)了我們每一個人的智慧和創(chuàng)造。集權(quán)計劃體制的根本缺點(diǎn)在于它不是為我們每一個人的智慧和創(chuàng)造提供自由發(fā)展的空間和環(huán)境，相反它總是要求我們每一個人都要以計劃者的意志為轉(zhuǎn)移，其后果是每一個生動的經(jīng)濟(jì)行為主體都變成了計劃者的自動化工具。計劃者為了實(shí)現(xiàn)計劃總要排除經(jīng)濟(jì)中客觀存在的不確定性，為此需要設(shè)置重重規(guī)章以約束微觀經(jīng)濟(jì)主體的行為，使之符合計劃者的要求。這種削足適履的做法給微觀企業(yè)造成不應(yīng)有的制度摩擦，從而造成不應(yīng)有的資源浪費(fèi)和時間浪費(fèi)。二是引起地方政府與中央政府以及政府各管理部門之間的經(jīng)濟(jì)博弈，大大增加城市土地資源配置的管理成本或組織成本，即人為擴(kuò)大了交易成本和交易費(fèi)用。三是導(dǎo)致地方政府在土地出讓中越權(quán)批地。造成城市用地系統(tǒng)的低效率擴(kuò)張，加劇了與耕地保護(hù)之間的矛盾。據(jù)有關(guān)材料披露，某省越權(quán)批地總計竟達(dá)3．17萬畝之多。［1］

3．土地總量與用途管制制度不完善

(1)土地用途分區(qū)及管制規(guī)則不完善。從我國土地利用分區(qū)實(shí)踐看，主要存在以下問題:第一，土地利用分區(qū)僅僅是土地利用類型區(qū)，分區(qū)種類與土地利用現(xiàn)狀分類呈對應(yīng)關(guān)系，造成分區(qū)結(jié)果普遍過于零碎，因此，規(guī)劃的靈活性較差，分區(qū)缺乏彈性，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化相脫節(jié)，以致許多行業(yè)由于多種經(jīng)營需跨區(qū)使用受到限制，妨礙了都市整體經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。第二，分區(qū)管制內(nèi)容及規(guī)則的制定過于原則性，土地利用分區(qū)管制措施過于籠統(tǒng)，為規(guī)劃的實(shí)施管理增大了難度。［1］第三，土地用途分區(qū)管制屬于靜態(tài)或被動性的管制方式。分區(qū)規(guī)劃的主管部門很少隨時主動對分區(qū)管制規(guī)則的適用性進(jìn)行檢查和修訂。第四，各種使用地變更編定缺乏客觀合理標(biāo)準(zhǔn)，使主管機(jī)關(guān)審校變更編定申請時缺乏依據(jù)。第五，目前以控制土地使用密度與容積為核心的土地使用分區(qū)管制難以解決城市土地外延擴(kuò)張問題。該制度主要是從住宅環(huán)境應(yīng)有充足的光線與空氣提供的角度、從住宅密度與公共設(shè)施需求的角度，通過劃分土地使用分區(qū)，規(guī)范私人的土地使用與開發(fā)。隨著人口的增加，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，造成城市或者社區(qū)不斷向外發(fā)展擴(kuò)張，侵吞了大量優(yōu)質(zhì)農(nóng)地。以土地使用密度與容積管制為核心的土地用途分區(qū)管制越來越難以適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。［2］

(2)土地規(guī)劃制度不完善。第一，現(xiàn)行的規(guī)劃體系中，規(guī)劃的種類及層級多，且各自的功能、地位及銜接關(guān)系不清，從而無法發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃在土地利用上的總體指導(dǎo)和協(xié)調(diào)功能。如:土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃及其他專項(xiàng)規(guī)劃不銜接，制約了城市土地內(nèi)涵立體的綜合開發(fā)與利用和容積率的提高。根據(jù)我國現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，城市總體規(guī)劃，必須與土地利用總體規(guī)劃銜接，但在實(shí)際生活中，二者協(xié)調(diào)很難。城市規(guī)劃編制，審批通過在前，土地利用總體規(guī)劃編制、修訂在后，造成協(xié)調(diào)工作的被動。城市總體規(guī)劃有《城市規(guī)劃法》作為法律依據(jù)，而到目前為止尚無《土地利用總體規(guī)劃法》出臺，客觀上增加了對城市規(guī)劃中不合理之處改動的難度，阻礙了城市化道路的進(jìn)程，造成城市用地不合理。［3］第二，規(guī)劃自身體系與內(nèi)容不完善。第三，現(xiàn)行的分區(qū)規(guī)劃的制訂及實(shí)施透明度不夠，分區(qū)規(guī)劃無法得到民眾的認(rèn)同與支持，從而使其實(shí)施效力大打折扣。第四，現(xiàn)行的分區(qū)規(guī)劃中，有許多分區(qū)界線的劃定未完全以街道或建筑物為原則，造成一宗土地或一棟建筑物可能跨越不同的使用分區(qū)，產(chǎn)生土地使用及管理上的問題。

(3)土地供應(yīng)計劃制度不完善。第一，供應(yīng)計劃流于形式，供應(yīng)計劃基本上沒有約束力。對部分城市的調(diào)查表明，計劃供應(yīng)數(shù)量往往是實(shí)際供應(yīng)數(shù)量的幾倍甚至十幾倍，基本上是敞開供應(yīng)、有求必應(yīng)，這不僅導(dǎo)致大量已供應(yīng)土地不能及時或按期開發(fā)，還使本應(yīng)由政府控制的土地儲備變成了開發(fā)商的儲備。第二，土地供應(yīng)計劃不公開，失去計劃的調(diào)控作用。第三，土地供應(yīng)計劃偏重于農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的數(shù)量(新增建設(shè)用地，而忽視了舊城改造、企業(yè)改造中的土地供應(yīng)量，即存量土地)。許多開發(fā)商就瞄準(zhǔn)了這一商機(jī)，利用這部分土地大建寫字樓、商業(yè)樓、各類住宅等。其實(shí)，一個城市的非農(nóng)建設(shè)用地供應(yīng)計劃應(yīng)該完全包括農(nóng)轉(zhuǎn)非部分和建成區(qū)的存量土地進(jìn)入市場的部分。除此之外，我們流行的“先上車后補(bǔ)票”政策也使大量的建設(shè)用地游離于土地供應(yīng)計劃之外。這些用地都會對當(dāng)?shù)氐牡禺a(chǎn)市場和地價產(chǎn)生重要影響，只有把所有的建設(shè)用地都納入計劃控制之中，才能真正把握住地價走勢。第四，土地供應(yīng)計劃難以真正達(dá)到預(yù)期目的。我國《房地產(chǎn)管理法》的第9條規(guī)定:“土地使用權(quán)出讓，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和年度建設(shè)用地計劃”;第10條規(guī)定:“縣級以上地方人民政府出讓土地使用權(quán)用于房地產(chǎn)開發(fā)的，須根據(jù)省級以上人民政府下達(dá)的控制指標(biāo)擬定年度出讓土地使用權(quán)總面積方案。按照國務(wù)院規(guī)定，報國務(wù)院或省級人民政府批準(zhǔn)?！蔽覀兊耐恋乩每傮w規(guī)劃、年度建設(shè)用地計劃和城市規(guī)劃分別是由土地管理部門和規(guī)劃部門主持制定的，而每年土地出讓的實(shí)際操作者也是這兩個部門。那么就可能出現(xiàn)這種情況:當(dāng)計劃數(shù)與實(shí)際出讓數(shù)不一致時，修改計劃就可使之一致起來。也就是說，在目前這種機(jī)制下，土地供應(yīng)計劃難以真正達(dá)到預(yù)期目的。［4］

4．土地價格管制制度不完善

為了有效調(diào)控城市地價，我國先后實(shí)行了一系列城市地價管理制度主要包括地價公告制度、最低最高限價制度、優(yōu)先購買權(quán)制度、地價申報制度、土地增值稅制度、地價評估制度、地價評估人員及機(jī)構(gòu)資格認(rèn)證制度等內(nèi)容，這些制度各具特色，分別從行政、經(jīng)濟(jì)、法律三個方面實(shí)施地價行政管理，對于建立規(guī)范而有序的我國地價運(yùn)行機(jī)制具有積極意義，但離有節(jié)約用地的要求還有一定的距離。主要表現(xiàn)為:

(1)公告地價制度不完善。第一，公布的標(biāo)定地價體系并未建立起來。第二，現(xiàn)行基準(zhǔn)地價實(shí)際上并不能真實(shí)地反映出具體地塊的價格水平。因?yàn)楝F(xiàn)在的基準(zhǔn)地價一方面它是平均價格，另一方面，計算基準(zhǔn)地價的資料時間跨度大，完成后，又因其成本高，很難及時更新，再加之基準(zhǔn)地價在很大程度上是政府確定的價格，所以，基準(zhǔn)地價和市場價格有一定差距。第三，城市基準(zhǔn)地價尚未形成動態(tài)調(diào)整公布的機(jī)制。現(xiàn)行的基準(zhǔn)地價未能與物價上漲指數(shù)動態(tài)掛鉤，從而使城市基準(zhǔn)地價的水平?jīng)]有反映物價總水平的變動趨勢。同時，鑒于城市開發(fā)建設(shè)步伐的加速，其城市區(qū)位的相對優(yōu)劣水平也存在發(fā)展不平衡的趨勢。過去劣等市地區(qū)位則可能因?yàn)槠溟_發(fā)建設(shè)，以及周邊環(huán)境的改善而成為較優(yōu)等的市地區(qū)位。因此，城市基準(zhǔn)地價不應(yīng)該是靜態(tài)的，而應(yīng)該是與影響城市基準(zhǔn)地價的諸因素合力作用，并形成連帶互動的機(jī)制。否則，城市基準(zhǔn)地價就脫離了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀現(xiàn)實(shí)，以城市基準(zhǔn)地價為基準(zhǔn)所評估出來的城市宗地地價，就會在更大程度上發(fā)生與城市級差地租和級差地價規(guī)律相背離的現(xiàn)象。

(2)最低限價制度的規(guī)定流于形式?！吨腥A人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第12條規(guī)定:“采取雙方協(xié)議方式出讓土地使用權(quán)的出讓金不得低于按國家規(guī)定所確定的最低價?！痹谀壳扒闆r下，“最低價”的制訂者和“出讓金”的確定者都是同一主體——城市政府，所以，只要出讓土地出讓金不低于它事先規(guī)定的地價，盡管市場價很高，它的做法也是“合法”的。這樣，就讓法律上的規(guī)定流于形式。［5］

5．現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)激勵工具不健全、不完善，存在大量立法空白

(1)在資源利用方面，資源價格扭曲和要素價格扭曲未能有效改正，助長了資源的浪費(fèi)。資源約束問題很大程度上是個價格問題。在價格起作用的情況下，一種資源供給不足，價格上升，使用者將會加強(qiáng)節(jié)約，減少消費(fèi)，或者找另一種價格較低的可替代資源。相反，如果在價格不起作用的情況下，則會出現(xiàn)資源的短缺與浪費(fèi)并存的現(xiàn)象。后者，正強(qiáng)烈地表現(xiàn)在當(dāng)今的中國。

(2)資源核算制度不健全，在國民收入核算中資源利用等經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本不能在核算體系中顯示出來，資源耗竭狀況得不到反映，使人們無法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本與經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益的比較，造成人為忽視資源的浪費(fèi)與短缺。

(3)綠色核算制度不健全。對地方政府而言，以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為考核指標(biāo)，致使政府只管上項(xiàng)目，不考慮土地浪費(fèi)影響。10多年前，黨中央、國務(wù)院就提出要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，但時至今日，在全國各地經(jīng)濟(jì)總量連年超目標(biāo)增長、環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約的問題仍然嚴(yán)重。嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)的背后，隱藏的是我們國家管理體制上長期形成的弊病。一方面，國家一次又一次地明確設(shè)定轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的目標(biāo)，另一方面，又面對困境找不到有效的監(jiān)管手段。這種政治意愿與管理手段之間的不匹配是經(jīng)濟(jì)增長方式難以真正轉(zhuǎn)變的根本原因。［6］

(4)盡管推行了一些資源開發(fā)利用的稅收政策，但在征收范圍、稅種設(shè)置、計稅依據(jù)、稅率等方面仍不適應(yīng)節(jié)約利用的要求。稅收調(diào)節(jié)涉及國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的方方面面。促進(jìn)土地資源節(jié)約利用應(yīng)當(dāng)是稅收政策支持建設(shè)節(jié)約型社會和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的一個重要著力點(diǎn)。目前，我國城市土地利用的涉稅(費(fèi))環(huán)節(jié)有開發(fā)、購置環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)讓、出租環(huán)節(jié)，以及保有環(huán)節(jié);涉及的稅收有營業(yè)稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、印花稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、城市房地產(chǎn)稅及土地使用費(fèi)。盡管涉稅環(huán)節(jié)、稅種多樣，但也存在諸多不足，主要有:其一，房產(chǎn)、地產(chǎn)分設(shè)稅種，計稅依據(jù)不一。現(xiàn)行我國土地、房產(chǎn)分別征收城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅，前者采用定額稅率，按面積計稅;后者采用比例稅率，計稅依據(jù)有兩種，一種是依原價計稅，另一種是依房屋租金計稅。但房產(chǎn)實(shí)際價值可能隨著房產(chǎn)所處環(huán)境變化，可能會造成計稅值與實(shí)際值之間的差距造成稅收流失，不利于土地節(jié)約利用。其二，與世界各國通行的“重保有輕轉(zhuǎn)讓”做法不同，我國對房地產(chǎn)采取了“重轉(zhuǎn)讓輕保有”的稅收政策。根據(jù)有關(guān)資料，在過去近十年的房地產(chǎn)市場發(fā)展過程中，保有期間的房地產(chǎn)稅收在地方稅收收入的比重不到8%，在財政收入中的比重相對更小。在房地產(chǎn)開發(fā)和流轉(zhuǎn)階段，涉及相關(guān)稅種有營業(yè)稅、印花稅、房地產(chǎn)稅、契稅、城建稅、土地使用稅、耕地占用稅、所得稅等;而在房地產(chǎn)保有階段，只有城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅和城市房地產(chǎn)稅，稅負(fù)過輕，造成土地閑置，浪費(fèi)嚴(yán)重。因此，開征物業(yè)稅，使稅收重點(diǎn)從房地產(chǎn)開發(fā)和流轉(zhuǎn)階段轉(zhuǎn)向房地產(chǎn)保有階段，這有利于與國際慣例接軌。其三，一些稅收優(yōu)惠政策不合理?，F(xiàn)有的事業(yè)單位將逐步實(shí)現(xiàn)企業(yè)化或行政機(jī)構(gòu)化，前者應(yīng)按照企業(yè)身份征收房地產(chǎn)稅，如營利性醫(yī)院;后者提供的服務(wù)性質(zhì)類似于純公共產(chǎn)品，其稅收地位應(yīng)該與行政機(jī)構(gòu)相似。對后者是否需要征收房地產(chǎn)稅的問題實(shí)際上就是對政府擁有的公務(wù)用財產(chǎn)或辦公用財產(chǎn)是否需要征收房地產(chǎn)稅的問題，我國只對政府用于出租的財產(chǎn)課征房地產(chǎn)稅。此外，現(xiàn)行稅制體系雖然已設(shè)立了一些側(cè)重于土地節(jié)約利用的稅種，如開征了耕地占用稅，這對促進(jìn)合理利用土地資源起到了積極的作用。但是，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，特別是我國土地使用制度實(shí)行有償、有期限的出讓、轉(zhuǎn)讓制度，房地產(chǎn)市場逐步形成、發(fā)展，以及福利分房逐步被貨幣化住房制度所取代等等，使我國不動產(chǎn)稅收體系在征收范圍、稅種設(shè)置、計稅依據(jù)、稅率設(shè)計以及征收管理等方面已經(jīng)不能適應(yīng)我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展的需要，制約了其組織收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用。而且，長期以來我國一直單純地把稅收視為組織財政收入的一種手段，僅從政府角度研究稅收問題，缺乏從市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的全過程去分析和把握稅收，忽視了其對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率產(chǎn)生的影響。稅收征管工作也只圍繞保證或增加財政收入展開，缺乏對征納成本的考慮，影響了資源配置的市場效率和社會福利。

(5)財政工具不健全，運(yùn)用效果不佳?，F(xiàn)行的財政工具缺少促進(jìn)資源節(jié)約利用的系統(tǒng)化設(shè)計，政策組合差，激勵與懲罰的手段極為缺乏。財政工具作為市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府對于土地管理、控制的主要手段，應(yīng)采取有效的經(jīng)濟(jì)激勵與限制政策，雙管齊下，優(yōu)化和引導(dǎo)土地消費(fèi)，促進(jìn)土地節(jié)約利用。

(6)融資支持不足，效果欠佳。盡管我國制定了一系列融資支持政策，但由于缺乏相應(yīng)的運(yùn)作條件，并未落到實(shí)處。如:國內(nèi)現(xiàn)有的有關(guān)專項(xiàng)資金/基金難以滿足土地節(jié)約利用的巨大支持需求，主要是沒有建立專項(xiàng)用于有關(guān)土地節(jié)約利用的基金。此外，國內(nèi)有關(guān)專項(xiàng)資金/基金在管理、配置使用、監(jiān)督等方面也存在一些問題，影響了基金的使用效率。主要是:基金管理有欠規(guī)范;基金的配置使用缺乏透明度;基金的配置使用缺乏靈活性;基金管理和使用的監(jiān)督力度較弱。

二、國外和我國臺灣地區(qū)土地節(jié)約利用經(jīng)驗(yàn)與啟示

(一)國外土地節(jié)約利用經(jīng)驗(yàn)與啟示

1．國外土地節(jié)約利用經(jīng)驗(yàn)

(1)美國的土地使用分區(qū)管制。土地使用分區(qū)管制是美國地方政府執(zhí)行土地利用計劃與政策的主要工具，它是將一定范圍內(nèi)的土地劃分成不同使用分區(qū)，并以使用分區(qū)來界定每一分區(qū)范圍及區(qū)位，在同一分區(qū)中有相同或相近的使用規(guī)則。土地作用分區(qū)的內(nèi)容大致包括以下幾個方面:1)土地使用分區(qū)。一般將土地及其建筑物分成住宅、商業(yè)、工業(yè)和農(nóng)業(yè)等四大類用地，使用分區(qū)劃分后，土地按“分類使用”的原則規(guī)定其具體的用途。例如，住宅區(qū)為居民住宅而規(guī)劃，原則上只建筑住宅和與住宅相關(guān)的配套設(shè)施，其他建筑不得有礙居住的寧靜、安全和衛(wèi)生;農(nóng)業(yè)區(qū)上的建筑只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的設(shè)施建設(shè);商業(yè)和工業(yè)區(qū)的使用也遵循同樣的使用原則。土地使用分區(qū)的目的在于控制及引導(dǎo)土地的利用和開發(fā)，以避免土地利用中相互之間的不利影響。2)土地使用強(qiáng)度管制。土地使用強(qiáng)度管制的內(nèi)容主要包括人口密度、容積率、建蔽率、建筑高度和建筑基地的最小面積等方面的管制。3)容積及其他管制。主要包括最小前院、后院、側(cè)院、空地寬度、建筑景觀、空間使用、外部環(huán)境、排他使用等方面的限制。

(2)美國的土地成長管理制度。它是在土地使用分區(qū)管制、土地用途管制以及土地的開發(fā)許可證等制度的基礎(chǔ)上經(jīng)過長期不斷的改進(jìn)和完善后形成的，同時它也保留了上述三種制度各自的優(yōu)點(diǎn)。傳統(tǒng)的分區(qū)管制是以靜態(tài)方式來管理土地，它無法消除因外部環(huán)境發(fā)展變化而帶來的外部效應(yīng)，而成長管理制度對此做了改進(jìn)并不斷發(fā)展完善，成為當(dāng)前美國城市土地管理的主要手段之一。1)成長管理的目標(biāo)。成長管理制度主要是以一種“平衡成長”的政策理念，來整合經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共設(shè)施、評價住房、環(huán)境保護(hù)及生活品質(zhì)等方面的需求，旨在引導(dǎo)都市發(fā)展，減緩城市成長壓力，控制土地開發(fā)的區(qū)位、規(guī)模、速度、時序與公共設(shè)施服務(wù)水平的平衡，以達(dá)到維護(hù)生活品質(zhì)與城市景觀的目的。因此，成長管理是一個多目標(biāo)綜合發(fā)展策略。2)城市成長管理的主要政策措施。由于各個城市成長管理的目標(biāo)不一樣，其采取的政策措施也有差異，一是要求提供足夠的公共設(shè)施，二是劃定城市發(fā)展的邊界線，三是分期分區(qū)發(fā)展，四是總量管制。

美國的土地成長管理制度的實(shí)施兼顧了土地利用的經(jīng)濟(jì)效率與社會公平，對土地開發(fā)、城市建設(shè)及社會環(huán)境的保護(hù)起到了重要的調(diào)控作用，該制度對改變我國城市發(fā)展的粗放化模式，有效控制耕地非農(nóng)化具有一定的借鑒意義。［7］

(3)日本的土地用途地域制。它是具體化的土地利用規(guī)劃，是日本土地利用管理中最現(xiàn)實(shí)和最有效的方法，同時也是城市規(guī)劃的基礎(chǔ)和核心，它以各種土地利用管理的政策法規(guī)為依據(jù)結(jié)合土地交易許可制、土地交易申報制、交易監(jiān)視區(qū)制等對土地利用進(jìn)行全面有效的管理。［8］

(4)日本的空閑地政策。為了提高土地利用程度，防止投機(jī)性囤積，使土地發(fā)揮更大效用，日本建立了空閑地制度，以加強(qiáng)對空閑地控制。1)空閑地確認(rèn)。凡滿足以下情況的土地都認(rèn)為是空閑地:城市區(qū)域以內(nèi)2000 m2，以上;城市區(qū)域以外、城市規(guī)劃區(qū)域以內(nèi)5000 m2，以上;城市規(guī)劃區(qū)以外10000 m2，以上未利用的土地;土地所有者取得土地己超過3年以上的時間，其土地未做任何使用，或者土地利用程度被認(rèn)為非常低。2)對空閑地的處理。一旦某一土地被確認(rèn)為空閑地后，由地方政府向土地產(chǎn)權(quán)人發(fā)出空閑地通知，令其在規(guī)定時間內(nèi)向地方政府提出對空閑地利用或處分的計劃。地方政府根據(jù)上交的材料將進(jìn)一步提出促進(jìn)該土地利用的意見，或有權(quán)按一定的程序采取進(jìn)一步的強(qiáng)制措施。

2．國外城市土地節(jié)約利用啟示

美國的土地使用分區(qū)管制和日本的土地用途地域制均是貫徹落實(shí)城市土地利用規(guī)劃、提高土地資源分配的合理性和科學(xué)性的較好方法;而美國的土地成長管理制度可以較好地控制城市用地擴(kuò)張的節(jié)奏和強(qiáng)度，對保護(hù)耕地資源、指導(dǎo)新城區(qū)開發(fā)以及經(jīng)濟(jì)園區(qū)土地利用都有較為直接的指導(dǎo)意義;日本的空閑地政策可以很好地控制城市土地的閑置浪費(fèi)和低效利用，是消除城市閑置土地的良好方法。從美、日等發(fā)達(dá)國家的土地利用管理政策實(shí)踐中可以看到，健全完善的土地利用管理制度具有以下特點(diǎn):

(1)完善的規(guī)劃體系有利于城市土地資源的合理開發(fā)和利用。

(2)完備的法律體系。

(3)多種管理制度結(jié)合實(shí)施。

(4)管理手段豐富多樣。

(二)我國臺灣地區(qū)土地節(jié)約利用經(jīng)驗(yàn)與啟示

1．臺灣地區(qū)都市土地使用分區(qū)管制

臺灣地區(qū)土地使用分區(qū)管制的目的在于解決土地不相容使用所產(chǎn)生的外部性等土地市場失靈問題。因此土地使用分區(qū)管制的實(shí)施，是政府部門對土地市場的干預(yù)，是通過對土地使用類別與強(qiáng)度等管制措施，以調(diào)整土地市場的功能。土地使用分區(qū)管制還被視為政府部門對都市發(fā)展控制的手段之一，它不僅可解決土地使用所產(chǎn)生的外部性及財政性等問題，還具有創(chuàng)造優(yōu)良的生活環(huán)境等效果的功能。臺灣地區(qū)都市土地使用分區(qū)管制屬于土地利用管制的一環(huán)，其政策目標(biāo)的內(nèi)涵可歸結(jié)為:排除不當(dāng)土地利用;增進(jìn)可居性;提高房地產(chǎn)價值;控制都市發(fā)展密度;確保公共設(shè)施服務(wù)水準(zhǔn);活潑都市景觀;節(jié)省政府財政支出。臺灣地區(qū)土地使用分區(qū)管制的內(nèi)容及特點(diǎn)可以歸納如為:

(1)允許垂直混合使用，提高土地利用效率。

(2)鼓勵大規(guī)模基地建筑并設(shè)開發(fā)空間，在符合相關(guān)規(guī)定的條件下，建筑容積率和建筑高度可以變通。

2．臺灣地區(qū)市地重劃制度

所謂市地重劃，是指根據(jù)都市發(fā)展趨勢，將都市計劃區(qū)域內(nèi)或都市邊緣中雜亂不規(guī)則的地形地塊、零碎不合經(jīng)濟(jì)使用的土地，在一定范圍內(nèi)，依據(jù)法令、運(yùn)用科學(xué)方法加以重新整理，交換分合，并配合興建公共設(shè)施，改善道路與下水管道、建設(shè)公園廣場、整治河川等，使各筆土地成為大小適宜、形式方正、地勢平坦適宜建筑的土地后，再分配給土地所有人使用，由此促使都市土地更經(jīng)濟(jì)合理使用，進(jìn)而形成井然有序，公共設(shè)施完善的都市區(qū)域。

在進(jìn)行舊城改造和城市土地整理儲備工作中臺灣地區(qū)的市地重劃制度可以為大陸地區(qū)城市土地利用與管理提供有益的思路。

三、完善土地節(jié)約政府管制的法律對策

(一)合理配置政府職能與機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政資分開、政企分開，使土地所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)相互分離，分別由不同的權(quán)利主體來行使

1．合理配置職能

合理配置職能，這是政資分開、政企分開的先決條件。政企、政資真正分開，關(guān)鍵是保證權(quán)力的真實(shí)性，才能使城市土地資產(chǎn)人格化，杜絕一些干部利用計劃經(jīng)濟(jì)集權(quán)的殘余勢力，保護(hù)干部的既得利益，運(yùn)用手中權(quán)力進(jìn)行自我索取。只有這樣，政府才能將操持土地資產(chǎn)的運(yùn)營權(quán)、投資決策權(quán)歸還給企業(yè)。政府由微觀管理變?yōu)楹暧^控制，正確發(fā)揮政府規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)的職能。只有這樣，政府職能運(yùn)行與市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行才能有序化，才不會使市場機(jī)制運(yùn)作出現(xiàn)受阻的態(tài)勢。

2．合理配置機(jī)構(gòu)

第一，合理配置政府職能之后，政府撤銷一些取代企業(yè)進(jìn)行土地資產(chǎn)運(yùn)營的機(jī)構(gòu)和部門，同時減少了政府工作人員，這必然要精簡機(jī)構(gòu);第二，合理配置職能之后，建立土地資產(chǎn)所有者職能管理機(jī)構(gòu)。首先必須明確城市土地資產(chǎn)管理局、城市土地資產(chǎn)經(jīng)營委員會等機(jī)構(gòu)的地位、性質(zhì)、職能，特別是與國務(wù)院的關(guān)系，是隸屬于國務(wù)院的一個分支機(jī)構(gòu)，還是與國務(wù)院平等地位的執(zhí)行國有資產(chǎn)所有權(quán)的又一主體，還是隸屬于全國人大，其定位應(yīng)該準(zhǔn)確，同時應(yīng)加強(qiáng)其行使所有者職能的力度，并減少政府對其不必要的行政干預(yù)。

3．以法律的形式規(guī)范政府兩種職能的分開，并且政府能依法行使職能，違者要承擔(dān)法律責(zé)任。

4．加強(qiáng)培育社會主義市場體系，建立和健全社會主義宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系

改變舊體制下政府管理經(jīng)濟(jì)的方法和手段，由依靠決議、指示和指令等行政手段，轉(zhuǎn)變?yōu)橐砸揽坷?、稅率和匯率等經(jīng)濟(jì)手段為主和法律手段、必要行政手段相結(jié)合的宏觀調(diào)控手段體系。［9］

(二)建立分權(quán)體制

這一模式是將城市土地劃分為中央政府直屬土地和地方政府直屬土地。他們各自在法定權(quán)利范圍內(nèi)行使所屬的城市土地所有權(quán)。二者的法律地位平等，他們之間的土地權(quán)利可以依法交易。理由如下:在不改變城市土地公有制的情況下使城市土地所有權(quán)交易成為可能，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)交易的完整性，從而提高了土地利用效率，優(yōu)化了土地配置;有利于耕地的有效保護(hù);符合土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的路徑依賴與成本最小、收益最大的原則;能妥善地處理中央和地方的利益關(guān)系，有利于實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約利用。

(三)優(yōu)化存量土地供應(yīng)，提高存量土地利用效率

1．建立土地置換制度

土地置換就是指通過土地用途更新、土地結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、土地布局調(diào)整、土地產(chǎn)權(quán)重組等措施，實(shí)現(xiàn)土地現(xiàn)有功能和潛在功能的再開發(fā)、土地資產(chǎn)的增值和土地的可持續(xù)利用，從而不斷優(yōu)化土地資源配置。土地置換能否成功，關(guān)鍵在于能否建立一個有效的置換模式。筆者認(rèn)為應(yīng)實(shí)行土地置換、土地收購、儲備與供應(yīng)一體化運(yùn)作模式，有利于節(jié)約城市土地經(jīng)營成本，有利于充分發(fā)揮城市土地資產(chǎn)經(jīng)營公司的作用，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)經(jīng)營效益最大化。

2．建立城市土地重劃(整理)制度

土地重劃是指政府強(qiáng)行將一定區(qū)域內(nèi)各塊畸零狹小、使用分散的土地加以劃分整理，重新規(guī)定其地界;同時配合公共設(shè)施建設(shè)，改善環(huán)境，而使之成為整齊劃一、適合經(jīng)濟(jì)使用規(guī)格和面積的地段，再按交換方式，仍分配給原土地使用人的行為。建立土地重劃制度，必須明確土地重劃的性質(zhì)、范圍、實(shí)施主體、程序及實(shí)施保障等問題。

3．建立空閑地強(qiáng)制使用制度

建立空閑地強(qiáng)制使用制度，首先要明確界定空閑地。借鑒日本、臺灣經(jīng)驗(yàn)，可從土地面積、空置時間、建筑物與地價比例三方面結(jié)合來界定空閑地。其次建立空閑地強(qiáng)制使用程序。

4．存量建設(shè)用地的許可管制

存量建設(shè)用地主要指閑置或低效利用，在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下，可挖潛利用的土地，包括破產(chǎn)、停產(chǎn)、半停產(chǎn)企業(yè)用地、征而未用、占而未用閑置土地以及城市內(nèi)部因規(guī)劃調(diào)整可挖潛改造、利用的土地等。加強(qiáng)對這類土地的管制，對控制和減少項(xiàng)目建設(shè)新占土地，特別是新占耕地，提高土地利用效率和效益，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置具有十分重要的意義。存量土地的用途管制通過對存量土地用途變更的審核、效率評價、許可和限制以及處置等來實(shí)現(xiàn)。

(四)控制增量土地供應(yīng)措施

1．土地利用分區(qū)的改進(jìn)

按照城鄉(xiāng)建設(shè)一體化的原則，土地利用總體規(guī)劃，要強(qiáng)化城市化區(qū)的土地使用管制。而城市規(guī)劃也應(yīng)由過去只強(qiáng)調(diào)城市建設(shè)用地區(qū)轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)整體協(xié)調(diào)發(fā)展，規(guī)劃覆蓋所有區(qū)域，實(shí)行城鄉(xiāng)土地規(guī)劃統(tǒng)一管理。

2．土地利用分區(qū)管制措施的改進(jìn)

原有城市土地用途分區(qū)管制是以土地使用密度與容積管制為核心的土地用途分區(qū)管制，為了控制城市土地外延擴(kuò)張的需要，應(yīng)改進(jìn)現(xiàn)有土地用途分區(qū)管制，實(shí)現(xiàn)城市用地有序擴(kuò)展。

3．農(nóng)用土地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)移管制

農(nóng)地向非農(nóng)地轉(zhuǎn)移的管制，主要是嚴(yán)格控制各類建設(shè)占用耕地和林地、園地，少占好地，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地和廢棄地。其具體管制程序如下:第一，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，確定可轉(zhuǎn)移農(nóng)用地的總量，在空間區(qū)位上予以明確和限定;第二，依據(jù)可轉(zhuǎn)移的農(nóng)用地總量，制定年度供應(yīng)計劃(數(shù)量和區(qū)位)，依計劃批準(zhǔn)每個建設(shè)項(xiàng)目可占用的農(nóng)用地數(shù)量;第三，依照規(guī)劃和計劃，加強(qiáng)對具體占用農(nóng)用地建設(shè)項(xiàng)目的審查;第四，依據(jù)建設(shè)項(xiàng)目占用農(nóng)用地的數(shù)量，制定再造計劃，以確保耕地總量的持續(xù)平衡和穩(wěn)定。

4．參照美國劃定城市增長線，控制城市規(guī)模

在全國土地利用總體規(guī)劃中為省、自治區(qū)人民政府所在地的城市以及人口在100萬以上的城市、國務(wù)院指定的其他城市劃定城市增長線，增長線以內(nèi)允許開發(fā)，并提供足夠的公共設(shè)施，增長線以外則限制開發(fā)，以防止城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大而侵占農(nóng)用地。

5．提高土地外延擴(kuò)展的成本

城市用地外延開發(fā)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于內(nèi)涵開發(fā)成本，導(dǎo)致城郊集體土地大量被侵占，城市用地向外擴(kuò)展迅速。針對這一現(xiàn)狀，務(wù)必提高外延擴(kuò)展的成本，使城市用地外延開發(fā)成本大于或等于內(nèi)涵開發(fā)成本，才能有效制止城郊集體土地大量被侵占。主要措施如下:采取市場價格對新征土地進(jìn)行用地補(bǔ)償;對于不同征用目的征地行為采取不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對一些特殊地段采取特殊的土地保護(hù)價格等。

(五)土地供應(yīng)計劃管制

政府作為唯一的土地供應(yīng)者，合理確定每年各類土地供應(yīng)的數(shù)量，并且根據(jù)市場發(fā)展情況擇準(zhǔn)時機(jī)投放相應(yīng)數(shù)量土地對房地產(chǎn)市場供求平衡有著直接的影響力。如果土地推出過多，不僅影響政府來源于土地的近期和遠(yuǎn)期收入，造成土地資源的浪費(fèi)，還影響到政府對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控能力。完善我國土地供應(yīng)計劃，必須對現(xiàn)有的土地利用計劃的編制原則、土地利用計劃體系、土地利用計劃編制程序、土地利用計劃指標(biāo)進(jìn)行全面修正。如:要在借鑒香港經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、國家產(chǎn)業(yè)政策及建設(shè)用地和土地利用的實(shí)際情況編制土地供應(yīng)計劃。現(xiàn)行的建設(shè)用地計劃只包括新增的建設(shè)用地，不包括存量建設(shè)用地，只有包括增量和存量兩部分城市建設(shè)用地的土地供給計劃才是完整的計劃，才能真正實(shí)現(xiàn)對土地供給總量進(jìn)行有效的控制。同時，只有將存量建設(shè)用地納入市場供給計劃，才能對存量建設(shè)用地優(yōu)化配置的時間做出具體的安排。

(六)土地儲備管制

土地儲備制度的建立，使得城市政府完全壟斷了土地一級市場，只有儲備機(jī)構(gòu)才能通過征、購、換、收等方式將土地集中，直接進(jìn)行儲備或者經(jīng)過開發(fā)后進(jìn)入儲備庫，然后按計劃從儲備機(jī)構(gòu)這一個“口子”供應(yīng)土地。從而嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地，盤活存量和消化利用閑置土地，優(yōu)化土地資源配置，建立以土地供給引導(dǎo)和制約需求的新機(jī)制，保證城市土地資產(chǎn)的保值增值，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用。

運(yùn)用土地儲備控制土地供應(yīng)總量的關(guān)鍵是確定合理的土地儲備量和土地儲備周期。要保證土地供應(yīng)計劃的順利實(shí)施，城市土地資產(chǎn)經(jīng)營公司必須有充足的土地儲備量，而土地儲備量的保持又與土地儲備周期的長短有關(guān)。土地儲備周期指從城市土地資產(chǎn)經(jīng)營公司簽定土地儲備合同支付預(yù)付金開始，到城市土地資產(chǎn)經(jīng)營公司供應(yīng)該土地時為止，即土地進(jìn)入土地儲備庫以后儲備的時間長度。合理確定土地儲備周期必須堅(jiān)持以下原則:一是保持地價合理增值原則，二是有效調(diào)控土地供應(yīng)原則，三是資金承受能力原則。在妥善處理三者關(guān)系的基礎(chǔ)上確定儲備周期。考慮到我國土地儲備剛剛起步，土地基金的來源渠道比較窄，大部分來自銀行貸款，因此在近期內(nèi)可以只保持一年的土地供應(yīng)量，土地儲備周期為一年。如果資金緊張，土地儲備周期還可以適當(dāng)壓縮。隨著土地基金的發(fā)展，土地儲備機(jī)構(gòu)融資渠道的擴(kuò)展和融資能力的增強(qiáng)，土地儲備量在逐漸增加。土地儲備量能夠滿足兩年左右的城市土地需求量，與此同時，土地儲備周期也可以延長至兩年。

(七)土地價格管制

土地價格管制是指國家作為社會管理者，依據(jù)一定時期內(nèi)國家經(jīng)濟(jì)政策和土地市場狀況等制定地價管理政策，并通過一定的地價管理制度，對土地市場價格進(jìn)行調(diào)控和管理，保持地價水平相對穩(wěn)定，防止土地投機(jī)、地價暴漲、促進(jìn)土地的合理和節(jié)約利用，規(guī)范交易雙方的行為，以確保交易雙方和國家等各方面的合法權(quán)益，維護(hù)土地市場的健康發(fā)展。主要措施包括:

1．完善城市地價體系

針對城市地價體系中存在的問題，采取如下措施:完善城市地價體系的年期結(jié)構(gòu)，在供應(yīng)年期上形成合理的城市地價序列;實(shí)行城市宗地的結(jié)構(gòu)性地價，精確地反映城市宗地內(nèi)在的質(zhì)量差異，為城市土地資源的優(yōu)化配置提供微觀指向。

2．完善城市基準(zhǔn)地價、標(biāo)定地價定期更新和公布制度

當(dāng)前，應(yīng)結(jié)合我國地價評估工作開展?fàn)顩r和地價管理的需要，研究并提出地價調(diào)整與更新的政策和技術(shù)方法，制定城市地價確定與公布辦法，建立起每2～3年更新和公布一次基準(zhǔn)地價的制度。

3．建立土地價格動態(tài)監(jiān)測與分析制度

研究制定反映土地市場交易和土地市場價格變化的指標(biāo)體系，做好地價指數(shù)的編制和公布工作。充分運(yùn)用GIS技術(shù)，建立地價管理信息系統(tǒng)(基準(zhǔn)地價、標(biāo)定地價和市場成交價更新、調(diào)整)，促進(jìn)地價信息服務(wù)的社會化，并為制定地價管理政策與制度提供依據(jù)。

4．建立土地交易許可證制度

土地交易許可證是直接用于控制地價水平、調(diào)節(jié)土地利用方向的。其核心內(nèi)容是:城市政府將土地投機(jī)活動集中的地區(qū)或地價上漲過快的地區(qū)確定為交易“限制區(qū)域”?！跋拗茀^(qū)域”一經(jīng)確定五年不變，且具有很強(qiáng)的法律效力。如果在該區(qū)域內(nèi)的土地交易超過一定面積，交易雙方須就交易土地的位置、面積、土地交易價格、土地使用用途等向地方政府提出“許可”申請，由地方政府進(jìn)行審查，決定是否許可交易。土地交易“許可”的申請通過后，如果交易雙方要改變原定的土地價格或土地使用用途，還須向有關(guān)部門重新提出“許可”申請。

5．建立土地交易申報制度

這一制度的建立與實(shí)施，主要是為了控制那些足以影響土地市場價格波動的大規(guī)模土地交易。它所規(guī)定的土地交易申報事項(xiàng)、申報手續(xù)以及地方政府對土地交易申報的審查內(nèi)容與土地交易許可制基本相同。區(qū)別在于，它對土地交易的控制原則，是根據(jù)交易土地面積的大小來確定的。具體而言，在政府確定的監(jiān)視區(qū)的范圍內(nèi)，地方政府有權(quán)對交易土地規(guī)定一定的面積標(biāo)準(zhǔn)，凡是超過標(biāo)準(zhǔn)的土地交易都要向地方政府申報。

6．建立土地交易監(jiān)視區(qū)制度

該制度是土地交易申報制的重要補(bǔ)充，主要用于控制規(guī)模較小的土地交易活動，按照規(guī)定，凡是地方政府認(rèn)為某一地區(qū)的土地價格上漲得快或由于土地價格的上漲影響了土地的合理利用，都可以根據(jù)有關(guān)法律將其確定為地價監(jiān)視區(qū)。

7．建立地價預(yù)警制度

當(dāng)?shù)貎r達(dá)到某一高限或低限時，政府就應(yīng)該有一些強(qiáng)制措施。

8．建立土地交易優(yōu)先購買權(quán)制度

《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(以下簡稱《條例》)第26條規(guī)定:“土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價格明顯低于市場價格的，市、縣人民政府有優(yōu)先購買權(quán)?！边@一優(yōu)先購買權(quán)制度針對的是土地二級市場。在實(shí)現(xiàn)城市土地分級所有體制下，可借鑒這一制度實(shí)施土地交易價格管制，即當(dāng)城市土地產(chǎn)權(quán)供應(yīng)價格明顯低于市場價格的，中央人民政府有優(yōu)先購買權(quán)。

9．建立合理的土地資源價格體系

建立符合低成本發(fā)展原則的土地資源價格體系，將各種要素直接投入市場，依據(jù)價格規(guī)律和供求關(guān)系來確定、體現(xiàn)資源環(huán)境要素的價格，使土地資源開發(fā)、利用、保護(hù)、再生、補(bǔ)償納入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的價值運(yùn)動中，真實(shí)反映市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況的價值運(yùn)動全貌。一方面，改變現(xiàn)行的資源價格只計資源開發(fā)成本的做法，使資源價格至少包括資源開發(fā)成本、環(huán)境退化成本和資源利用成本等;另一方面，將稅收和地價結(jié)合起來，建立浮動調(diào)節(jié)機(jī)制，即對多占用土地先征收高地價，待體現(xiàn)稅收效益后，再給予優(yōu)惠補(bǔ)償。土地產(chǎn)品的價格不僅要反映作為開發(fā)產(chǎn)品的成本投入和開發(fā)商的合理利潤，而且還要反映土地資源的生態(tài)環(huán)境保護(hù)代價。在核算土地成本構(gòu)成時，應(yīng)將當(dāng)前土地使用者由于使用單位面積土地資源而償付的直接費(fèi)用(包括內(nèi)部環(huán)境成本，如耕地占用稅、預(yù)防污染費(fèi)、污染治理費(fèi))，未來單位土地面積使用者因當(dāng)前土地資源的使用而遭受的凈利益損失(對于土地這種可循環(huán)利用的資源而言，未來可使用土地資源的人們的凈利益損失特指土地資源質(zhì)量下降的損失)，目前由于使用單位面積土地資源而對他人造成的損失，即所謂外部不經(jīng)濟(jì)性(包括內(nèi)部化的環(huán)境成本，如環(huán)境污染罰款、賠償?shù)?三部分均考慮在內(nèi)。

(八)合理選擇激勵工具

根據(jù)“丁伯根法則”，①當(dāng)決策者要實(shí)現(xiàn)某一數(shù)量的獨(dú)立的政策目標(biāo)時，至少應(yīng)有同樣多的政策手段。如果有效的政策手段數(shù)量少于政策目標(biāo)的數(shù)量，其中的一些目標(biāo)就無法實(shí)現(xiàn)。如果有效的政策手段數(shù)量多于政策目標(biāo)的數(shù)量，則所有政策目標(biāo)都可以實(shí)現(xiàn)，且有多種實(shí)現(xiàn)的選擇途徑。根據(jù)這一法則，城市土地節(jié)約利用要兼顧環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等多個目標(biāo)，相應(yīng)的應(yīng)有多種激勵工具。根據(jù)我國國情和城市土地節(jié)約利用所處的階段，選擇以下工具:

1．財政補(bǔ)貼

補(bǔ)貼主要是指通過采取物價補(bǔ)貼、虧損補(bǔ)貼、財政貼息、稅前還貸等方式對城市土地節(jié)約利用企業(yè)進(jìn)行鼓勵。一般而言，補(bǔ)貼有三種形式:

(1)節(jié)地投資補(bǔ)貼，即對投資者進(jìn)行補(bǔ)貼。對投資者進(jìn)行補(bǔ)貼的優(yōu)點(diǎn)是可以調(diào)動投資者投向節(jié)地產(chǎn)業(yè)的積極性;缺點(diǎn)是這種補(bǔ)貼與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況無關(guān)，不能起到刺激更新技術(shù)、降低成本的作用。

(2)節(jié)地產(chǎn)品補(bǔ)貼，即根據(jù)節(jié)地產(chǎn)品產(chǎn)量對生產(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)貼。這種補(bǔ)貼有利于增加產(chǎn)品產(chǎn)量降低成本，以提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。

(3)節(jié)地型消費(fèi)補(bǔ)貼。如對節(jié)地型住宅的購買者給予補(bǔ)貼，以促進(jìn)土地節(jié)約。

補(bǔ)貼政策的實(shí)施應(yīng)解決好以下兩個問題:一是補(bǔ)貼資金來源問題。中國是個發(fā)展中國家，財政收入有限。需要補(bǔ)貼支援的事業(yè)很多，所以依賴政府財政的支持不是長久之計，應(yīng)通過征收物業(yè)稅等方式籌集資金;二是補(bǔ)貼策略問題，即應(yīng)給誰予以補(bǔ)貼和以什么樣的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)貼，如果對用戶進(jìn)行補(bǔ)貼，正如前述，不一定能達(dá)到政策的預(yù)期目標(biāo):如選擇投資者給予補(bǔ)貼，并采取公開招標(biāo)，公平競爭的機(jī)制，則可能取得既擴(kuò)大節(jié)地規(guī)模，又能降低成本的雙重目的。

值得一提的是，在財政補(bǔ)貼工具運(yùn)用時，須避免其濫用。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，為“招商引資”，一些地方甚至在國務(wù)院明令禁止低價出讓土地的情況下，采取先按國家規(guī)定簽訂土地出讓合同，再返還土地出讓金或者給予財政補(bǔ)貼等手段，以變相低價出讓土地。

2．稅(費(fèi))收政策

土地是不可再生的資源，是人類賴以生存的基礎(chǔ)。因此，從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略出發(fā)，用稅收手段調(diào)節(jié)土地供給，提高土地利用效率，應(yīng)該作為稅收的重要職能。我國現(xiàn)行稅制中，涉及土地開發(fā)利用的稅種共14種之多。實(shí)踐表明，稅種雖多，卻未能有效的發(fā)揮促進(jìn)土地合理開發(fā)和節(jié)約使用的積極作用，相反，有些稅種還起了逆調(diào)節(jié)的不良作用。其原因就在于有關(guān)稅種的設(shè)計，不僅沒有關(guān)注調(diào)節(jié)土地節(jié)約利用的作用，而且有些稅種之間，要素配置不協(xié)調(diào)，極大地弱化了促進(jìn)土地節(jié)約利用的作用。實(shí)現(xiàn)有利于土地節(jié)約利用的稅收政策，應(yīng)注意解決以下問題:一是稅收調(diào)控目標(biāo)的選擇應(yīng)建立在包括環(huán)境效益在內(nèi)的成本效益分析基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)一體化;二是稅收手段要和其他手段配合使用;三是不同稅收措施的選擇要相互配合，如從稅收調(diào)節(jié)環(huán)節(jié)來看，可在土地取得、持有和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，分別運(yùn)用不同稅收手段引導(dǎo)企業(yè)節(jié)約土地。城市土地節(jié)約利用的稅(費(fèi))收政策的主要內(nèi)容包括:

(1)構(gòu)建新的稅收調(diào)控體系。其一，合并稅種。將土地增值稅并入一般增值稅，并將稅率降至17%，同時撤銷對土地開發(fā)業(yè)征收的營業(yè)稅，以利于鼓勵土地正常流通，搞活土地存量。可以將房產(chǎn)稅與城市房地產(chǎn)稅合并為統(tǒng)一的不動產(chǎn)稅或者稱為物業(yè)稅。其二，增添新稅種。1)建議設(shè)置對需要限制的土地開發(fā)利用行為的特殊稅種，例如對別墅、高爾夫球場、耗用土地量大的旅游設(shè)施及其他一些奢侈性消費(fèi)土地等，開征土地特別使用稅以加以調(diào)節(jié)。2)從減少土地閑置出發(fā)，應(yīng)該對一定時期尚未使用的閑置土地所有者征稅，甚至包括其地上建筑物價值不及所占地價格一定比例的土地開征土地閑置稅。開征土地閑置稅可以達(dá)到對占而不用的土地起到加速流轉(zhuǎn)作用，從而達(dá)到提高土地利用效率的目的。當(dāng)前，城市用地存在著較多問題:一方面，城市普遍存在著用地規(guī)模超過工業(yè)用地現(xiàn)有的正常標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象;另一方面，許多城市外圍上馬的開發(fā)區(qū)由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，缺乏應(yīng)有的資金和項(xiàng)目，造成“圍而不用”現(xiàn)象，閑置的土地大量存在。對此，稅收應(yīng)對其進(jìn)行調(diào)節(jié)控制，比如說，對超過正常標(biāo)準(zhǔn)的工業(yè)用地以及開發(fā)區(qū)閑置的用地，從建成之日起，二年之后仍未加以利用的，以城鎮(zhèn)土地使用稅稅率的2～3倍稅率進(jìn)行征稅，直到土地得以有效利用為止。除了以上兩種情況之外，我國城市土地與發(fā)達(dá)國家比較起來仍有潛力可挖。據(jù)報道，我國城市土地閑置率至少有15%，同樣的工業(yè)項(xiàng)目，我國的用地面積要高出發(fā)達(dá)國家11%～13%。如果這些閑置的土地得以盤活，估計城市土地可挖掘出40%的潛力。3)開征物業(yè)稅。十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中指出:“實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)改革，條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)?！边@里所講的物業(yè)稅也就是不動產(chǎn)稅，是指對我國境內(nèi)擁有土地、房屋的納稅人征收的一種稅。綱領(lǐng)性文件的綱領(lǐng)性表述，表明了開征物業(yè)稅勢在必行。［10］其三，適當(dāng)縮小減稅免稅的范圍。如縮小個人所有房屋的免稅范圍，從一律免稅改為只對個人所有的建筑面積不超過100平方米的一套經(jīng)濟(jì)適用房免稅，對超大開間豪華住房、別墅等，加成征收，以減少個人對土地消費(fèi)。

有必要優(yōu)化土地稅收結(jié)構(gòu)，改變目前“高流轉(zhuǎn)、低保有”的稅賦結(jié)構(gòu)。調(diào)低現(xiàn)行流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中(土地)增值稅和營業(yè)稅的稅率，提高保有環(huán)節(jié)中土地增值稅和土地財產(chǎn)稅以及不當(dāng)行為稅中的土地閑置稅的稅率，引導(dǎo)城市土地合理流轉(zhuǎn)，活躍土地市場，從而提高土地收益和集約使用程度。［11］

(2)稅(費(fèi))收優(yōu)惠政策，如減免增值稅和所得稅(企業(yè)所得稅和個人收入稅)等。

(3)稅(費(fèi))收退還政策:比如對企業(yè)已經(jīng)受讓但未達(dá)到轉(zhuǎn)讓條件且利用率不高的土地，由開發(fā)區(qū)動員企業(yè)協(xié)議退回，并按土地差價給予補(bǔ)償;協(xié)議退回土地應(yīng)繳納的企業(yè)所得稅等相關(guān)稅費(fèi)由縣財政全額補(bǔ)償給企業(yè)。

(4)把節(jié)約利用指標(biāo)控制與各種稅費(fèi)掛鉤，如市政配套費(fèi)的征收，低于節(jié)約利用標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)按節(jié)約利用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的最低建筑面積而非實(shí)際面積征收。

(5)完全基于土地面積和用途的累進(jìn)稅制。這樣普通居民可以通過選擇高密度住宅而減輕稅收負(fù)擔(dān)，抑制不適合我國國情的過度消費(fèi)需求，更重要的是可以有效打擊投機(jī)圈地和囤積土地的行為，促進(jìn)土地的節(jié)約利用。

(6)超標(biāo)收費(fèi)制度。超標(biāo)收費(fèi)制度是由政府首先給所有用地者確定一個限額，對超限額部分確定一個費(fèi)率，企業(yè)必須按照這一費(fèi)率交超標(biāo)費(fèi)。

3．低息(貼息)貸款

低息(或貼息)貸款優(yōu)點(diǎn)是可以減輕企業(yè)還本期利息的負(fù)擔(dān)，有利于降低生產(chǎn)成本;缺點(diǎn)是政府需要籌集的一定的資金以支持貼息或減息的補(bǔ)貼，貸款數(shù)量越大，貼息量越大，需要籌集的資金也越多。因此，資金供應(yīng)狀況是影響這一政策持續(xù)進(jìn)行的關(guān)鍵性因素。該制度的實(shí)施要控制在可以承受的范圍內(nèi)。為了提高貼息貸款的經(jīng)濟(jì)效益，關(guān)鍵性的問題是正確地選擇貸款對象和實(shí)施科學(xué)的貸款程序。

4．押金返還

押金返還是指對土地使用者征收押金，當(dāng)土地使用者達(dá)到規(guī)定投資強(qiáng)度時退還押金的制度。

5．土地金融

為了促進(jìn)土地資源節(jié)約利用，國家金融政策除了配合其他政策外，必須強(qiáng)化土地金融(以土地作為獲取信用的保證，獲得資金融通)功能，從而保障土地利用投入(吸收社會資金)和提高土地資源配置效率(實(shí)行土地抵押信用，通過土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，可對土地資源按效益原則進(jìn)行合理配置)。

6．土地節(jié)約利用公益基金［12］

建立公益基金是推動我國土地節(jié)約利用的一種有效融資機(jī)制，建立基金，關(guān)鍵要解決好基金規(guī)模、來源、使用、分配、管理等問題。具體說明如下:

土地節(jié)約利用公益基金的規(guī)模確定需要綜合考慮國家宏觀的城市土地節(jié)約利用目標(biāo)、城市土地節(jié)約利用投資成本和運(yùn)行成本分析、可能的基金融資渠道、相關(guān)利益方的態(tài)度、對相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門的影響、基金的配置使用方式、適當(dāng)?shù)囊?guī)模要求等多種因素，由政府部門在綜合考慮上述各種因素的基礎(chǔ)上，與各相關(guān)利益方協(xié)商確定最終規(guī)模。隨著城市土地節(jié)約利用發(fā)展，基金規(guī)?？勺鱿鄳?yīng)的調(diào)整。

城市土地節(jié)約利用基金融資渠道的選擇需要綜合考慮融資渠道的可行性、資金來源的穩(wěn)定性、可能的集資規(guī)模、對相關(guān)產(chǎn)業(yè)和部門的影響等多種因素。

城市土地節(jié)約利用公益基金使用模式的選擇應(yīng)結(jié)合我國的具體情況，根據(jù)基金的支持目標(biāo)、基金規(guī)模、城市土地節(jié)約利用發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩貋頉Q定?；镜倪x擇原則是確?；饘Τ鞘型恋毓?jié)約利用形成有效支持。一是支持可形成較大城市土地節(jié)約利用能力的城市土地節(jié)約利用(基建/技改)項(xiàng)目;二是支持量大面廣的小型城市土地節(jié)約利用項(xiàng)目;三是支持城市土地節(jié)約利用產(chǎn)業(yè)(如土地重劃等)發(fā)展?；鸬氖褂靡郧皟煞N方式為主，并適當(dāng)選擇采用貸款貼息、折讓、部分/全額資助等激勵機(jī)制。

城市土地節(jié)約利用公益基金分配應(yīng)特別注重應(yīng)用競爭性招標(biāo)方式。

注釋:

?丁伯根法則是由丁伯根(荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家丁伯根——首屆諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主)提出的關(guān)于國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)政策和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)目標(biāo)之間關(guān)系的法則。其基本內(nèi)容是，為達(dá)到一個經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，政府至少要運(yùn)用一種有效的政策;為達(dá)到幾個目標(biāo)，政府至少要運(yùn)用幾個獨(dú)立、有效的經(jīng)濟(jì)政策。

［1］畢小曼．面對“權(quán)力”的尷尬［N］．國土資源報，1999－04－28(1)．

［2］王靜．關(guān)于我國縣級土地用途管制分區(qū)類型的建議［J］．中國土地科學(xué)，2001，4．

［3］楊廣軍．城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地管理存在問題［J］．中國土地科學(xué)，2001，5．

［4］鄭拴虎．完善土地計劃管理實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展［J］．中國土地科學(xué)，1996，3．

［5］李鈴．論地價政策［J］．中國土地科學(xué)，1999，2．

［6］牛文元．加快研究建立綠色GDP核算制度［EB/OL］．http://finance．qq．com/a/20070309/000220．htm．

［7］方凌霄．美國的土地成長管理制度及其借鑒［J］．中國土地，1999，3．

［8］傅華．日本的土地用途地域制［J］．中國土地，1999，4．

［9］郭元晞．論政企分開與政資分開［J］．經(jīng)濟(jì)研究，1997，2．

［10］阮欽．開征不動產(chǎn)稅的幾點(diǎn)理性思考［J］．經(jīng)濟(jì)師，2007，3．

［11］黃賢金．全球經(jīng)濟(jì)一體化與土地可持續(xù)利用［J］．國地資源，2001，1．

［12］國家發(fā)展和改革委員會資源研究所．能源節(jié)約利用和可再生資源發(fā)展基金研究［EB/OL］．http://www．26c．ngo．cn/Archives/articles/document．2004－08－11．5196411041/document_view?month:int=7＆year:int=2005．