■ 易 明/唐 韜

（1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.武漢凱迪電力股份有限公司，湖北 武漢430074；3.清華大學(xué)，北京 100084）

1 省級(jí)以下國(guó)土資源管理體制改革取得的成效

1.1 宏觀(guān)調(diào)控能力有所增強(qiáng)

國(guó)土資源管理權(quán)利的分散，直接導(dǎo)致我國(guó)政府的宏觀(guān)調(diào)控能力減弱。不斷擴(kuò)張的地方政府國(guó)土資源管理利用的職能，降低了中央對(duì)地方的調(diào)節(jié)能力。我國(guó)社會(huì)是屬于中央集權(quán)的體制，國(guó)家對(duì)社會(huì)宏觀(guān)調(diào)控能力的強(qiáng)弱直接影響到國(guó)家綜合實(shí)力的發(fā)展。國(guó)土資源包括土地、礦產(chǎn)等關(guān)系到人們生存的資源，因此，對(duì)國(guó)土資源集中于中央統(tǒng)一管理，實(shí)施垂直管理體制，并對(duì)地方國(guó)土資源管理進(jìn)行有效管理和監(jiān)督，將對(duì)宏觀(guān)調(diào)控起到至關(guān)重要的作用。

1.2 國(guó)土資源得到了有效保護(hù)

首先，積極推行了基本農(nóng)田的建設(shè)和保護(hù)。體制改革后，各個(gè)地區(qū)都推行了對(duì)基本農(nóng)田的建設(shè)和保護(hù)工作，江西推行的“造地增糧富民”工程，重慶、湖北推行的“移土培肥”工程，四川推行的“金土地”以及湖北推行的“興地富農(nóng)”高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工程對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)發(fā)揮了顯著的作用。隨著各地區(qū)基本農(nóng)田建設(shè)、保護(hù)措施的加強(qiáng)，我國(guó)在全國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)相繼成立了基本農(nóng)田保護(hù)和建設(shè)示范區(qū)，2006年國(guó)土資源部在全國(guó)各省、市、自治批準(zhǔn)設(shè)立的示范區(qū)達(dá)到116個(gè)。示范區(qū)的建設(shè)帶動(dòng)了全國(guó)基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)的積極性，各地區(qū)紛紛建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)的行動(dòng)形成了多部門(mén)集中投入、齊抓共管的局面。

其次，積極開(kāi)展了土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾。改革開(kāi)放后對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾在全國(guó)展開(kāi)，土地整理復(fù)墾也受到了黨中央和各級(jí)人民政府的關(guān)注。2008年，國(guó)土資源部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)工作的通知》，標(biāo)志著之前十幾年來(lái)的土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾工作從起步階段發(fā)展到全面推廣階段，我國(guó)在保護(hù)耕地、補(bǔ)充耕地資源、優(yōu)化農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、以及保障糧食穩(wěn)定供給和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面都取得了卓越的成效。

1.3 領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制得到優(yōu)化

省級(jí)以下國(guó)土資源主管部門(mén)實(shí)施垂直管理后，對(duì)各級(jí)人民政府和國(guó)土資源主管部門(mén)的土地審批權(quán)限以及國(guó)土資源規(guī)劃、利用等權(quán)限進(jìn)行了嚴(yán)格劃分，省級(jí)以下國(guó)土資源主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部的任免權(quán)限上收到省、市級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)，使得人事管理層更加緊密，為更好地規(guī)劃各地區(qū)的土地利用提供了有力保障。不僅如此，這次改革積極開(kāi)展了國(guó)土資源主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部交流，實(shí)行上下級(jí)交流、輪崗交流、異地交流等，實(shí)現(xiàn)了各地國(guó)土資源利用信息共享，為強(qiáng)化國(guó)家國(guó)土資源管理、提高管理效率提供了條件。

2 省級(jí)以下國(guó)土資源管理體制改革后仍然存在的問(wèn)題

2.1 垂直管理體制實(shí)質(zhì)上是半垂直的

省級(jí)以下國(guó)土資源管理體制改革實(shí)質(zhì)上是指省級(jí)以下國(guó)土資源主管部門(mén)的用地審批權(quán)和部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部的人事權(quán)，由地方黨委管理為主改為由上級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)管理為主。主要目的是要強(qiáng)化國(guó)土資源主管部門(mén)和省級(jí)人民政府對(duì)國(guó)土資源管理的執(zhí)法監(jiān)督職能，減少地方國(guó)土資源利用中的違法事件。但是，依照現(xiàn)實(shí)情況看來(lái)，違法事件雖然有所減少，但是大案要案時(shí)有發(fā)生，這也表明我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)土資源管理體制有缺陷，我國(guó)當(dāng)前對(duì)省級(jí)以下國(guó)土資源實(shí)行的垂直管理并未真正實(shí)現(xiàn)，還只是一種半垂直管理。

第一，國(guó)土資源管理受限。進(jìn)行垂直管理后國(guó)土資源的人事任免權(quán)上收了一級(jí)，但是地方國(guó)土資源的財(cái)權(quán)、物權(quán)仍歸地方政府管理。在這樣一種半垂直管理體制下，省級(jí)以下國(guó)土資源主管部門(mén)要服從于上級(jí)主管部門(mén)的管理，履行國(guó)土資源管理的職責(zé)。而省級(jí)以下國(guó)土資源主管部門(mén)也受地方人民政府的管理，做出的決策要服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要。因此，省級(jí)以下的地方國(guó)土資源主管部門(mén)對(duì)國(guó)土資源的管理同時(shí)受上級(jí)主管部門(mén)以及同級(jí)主管部門(mén)的限制。由此可見(jiàn)，我國(guó)地方國(guó)土資源管理處于夾在上級(jí)管理部門(mén)和地方人民政府之間的尷尬地位，地方國(guó)土資源管理受到了兩方的牽制，無(wú)法執(zhí)行嚴(yán)格的國(guó)土資源管理政策。

第二，國(guó)土資源管理監(jiān)督缺位。實(shí)行垂直管理體制后人事罷免權(quán)不在同級(jí)政府，導(dǎo)致了各級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)間監(jiān)督的缺位。首先，地方部門(mén)監(jiān)督缺位。省級(jí)以下國(guó)土資源管理體制改革后，干部的管理權(quán)限發(fā)生了變化，地方的部分權(quán)限上收到了上級(jí)主管部門(mén)，使得地方基本沒(méi)有參與對(duì)國(guó)土管理部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督。其次，上級(jí)部門(mén)監(jiān)督缺位。一是監(jiān)督形式單一，主要依靠群眾信訪(fǎng)、下級(jí)的上報(bào)材料以及去下級(jí)巡視等途徑進(jìn)行了解，僅僅局限于國(guó)土資源管理系統(tǒng)內(nèi)部。二是監(jiān)督缺乏深度，上級(jí)管理部門(mén)對(duì)下級(jí)部門(mén)的監(jiān)督僅限于表面的材料，因此，無(wú)法對(duì)下級(jí)管理部門(mén)進(jìn)行有深度的監(jiān)督。三是監(jiān)督受到地域的限制，對(duì)于國(guó)土資源利用的準(zhǔn)確信息，上下級(jí)存在信息不對(duì)稱(chēng)，下級(jí)只會(huì)反映利好的消息，而由于上下級(jí)存在地域的距離，上級(jí)不可能對(duì)每個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行全面了解，這就導(dǎo)致監(jiān)督失效的發(fā)生。

2.2 缺乏完善的人事管理機(jī)制

領(lǐng)導(dǎo)干部的管理沒(méi)有明確的規(guī)章制度。按照改革后的國(guó)土資源管理體制規(guī)定，國(guó)土資源上級(jí)主管部門(mén)負(fù)責(zé)下級(jí)管理部門(mén)的人事調(diào)配、人員思想作風(fēng)建設(shè)等工作。但是由于上級(jí)主管部門(mén)沒(méi)有成立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)管理下級(jí)部門(mén)的人事工作，沒(méi)有建立與現(xiàn)行管理體制相適應(yīng)的人事管理制度，以致省級(jí)以下國(guó)土資源部門(mén)的人事管理出現(xiàn)了體制空缺。

第一，領(lǐng)導(dǎo)干部的成長(zhǎng)受限。國(guó)土資源上級(jí)主管部門(mén)擁有對(duì)下級(jí)主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的任免權(quán)限，對(duì)干部的選拔任用有兩個(gè)途徑，一種是同級(jí)部門(mén)內(nèi)部提拔，另外一種是在不同級(jí)別的部門(mén)提拔。然而同一級(jí)別的部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置的個(gè)數(shù)有限， 2004年到現(xiàn)在，從國(guó)土資源管理系統(tǒng)內(nèi)流出的領(lǐng)導(dǎo)干部只有4名，從外系統(tǒng)流入國(guó)土資源系統(tǒng)的干部也只有十幾名，那樣下面的同事就很難提拔到領(lǐng)導(dǎo)職位上來(lái)。不同級(jí)別的提拔也面臨同樣的問(wèn)題，領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位比較穩(wěn)定，除非到了退休年齡或其他特殊因素，領(lǐng)導(dǎo)干部的職位才會(huì)面臨空缺，下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)才有機(jī)會(huì)提拔到上級(jí)部門(mén)。因此，國(guó)土資源主管部門(mén)的人員普遍上升幾率不大，缺乏有效的激勵(lì)。

第二，領(lǐng)導(dǎo)干部交流受限。國(guó)土資源部門(mén)基本上處于長(zhǎng)期封閉的狀態(tài)下，國(guó)土資源部門(mén)的干部難以調(diào)入其他部門(mén)任職，崗位只能在國(guó)土資源部門(mén)內(nèi)部交流，因此，國(guó)土資源管理部門(mén)干部基本都是工作經(jīng)歷單一。按照我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，黨政機(jī)關(guān)處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部，在同一職位的任用期滿(mǎn)10年，就應(yīng)該與其他部門(mén)交流，更換崗位。然而，在現(xiàn)行的國(guó)土資源管理體制下，國(guó)土資源部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)干部無(wú)法按照相關(guān)法規(guī)規(guī)定與其他行政單位進(jìn)行交流，這也是現(xiàn)行的國(guó)土資源管理體制的問(wèn)題。

2.3 監(jiān)察制度并非長(zhǎng)效

改革后的省級(jí)以下國(guó)土資源管理體制實(shí)施后，進(jìn)一步強(qiáng)化了省級(jí)人民政府和國(guó)土資源主管部門(mén)的執(zhí)法力度和監(jiān)察責(zé)任，建立起了國(guó)土資源監(jiān)察制度。國(guó)土資源監(jiān)察制度作為我國(guó)國(guó)土資源保護(hù)體系的重要組成部分，在國(guó)土資源規(guī)劃管理中發(fā)揮著重要作用。但是，這種國(guó)家國(guó)土資源監(jiān)察制度并非長(zhǎng)效的。

3 完善省級(jí)以下國(guó)土資源管理體制的政策建議

3.1 完善垂直管理體制

為保證我國(guó)國(guó)土資源事業(yè)的健康、穩(wěn)定、長(zhǎng)期發(fā)展，中央及各地區(qū)應(yīng)盡快完善、實(shí)施并落實(shí)省級(jí)以下國(guó)土資源部門(mén)的垂直管理體制。國(guó)土資源部門(mén)的上級(jí)單位應(yīng)將省級(jí)以下國(guó)土資源部門(mén)的“人權(quán)、財(cái)權(quán)、物權(quán)”全部上收，盡早對(duì)省級(jí)以下國(guó)土資源部門(mén)的“人權(quán)、財(cái)權(quán)、物權(quán)”實(shí)行統(tǒng)一管理，保證并實(shí)現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利的真正統(tǒng)一，使國(guó)土資源系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)名副其實(shí)的垂直管理，避免地方國(guó)土資源部門(mén)受到上級(jí)管理部門(mén)與地方人民政府的雙重管理和制約，使地方國(guó)土資源部門(mén)免受地方政府的干擾，給地方國(guó)土資源部門(mén)創(chuàng)造一個(gè)良好的工作環(huán)境，保證地方國(guó)土資源部門(mén)工作的正常開(kāi)展。完善省級(jí)以下國(guó)土資源部門(mén)的垂直管理體制，不僅能夠調(diào)動(dòng)起各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)的工作積極性和提高辦事效率，也能對(duì)中央的決策及時(shí)地進(jìn)行傳達(dá)和落實(shí)，有利于工作的順利開(kāi)展。另外，在完善和實(shí)施國(guó)土資源系統(tǒng)垂直管理制度的同時(shí)，加強(qiáng)各地區(qū)國(guó)土資源部門(mén)與其他各職能部門(mén)的交流和協(xié)作，保證國(guó)土資源工作的順利進(jìn)行。

3.2 健全人事管理制度

為了保證地方國(guó)土資源部門(mén)人才隊(duì)伍總體上擁有高素質(zhì)、高水平的專(zhuān)業(yè)技能、穩(wěn)定的思想和積極的工作態(tài)度，省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)可根據(jù)實(shí)際情況，建立適合本省、市、自治區(qū)國(guó)土資源部門(mén)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的人事管理制度。制定長(zhǎng)期的干部培養(yǎng)計(jì)劃，全面提高國(guó)土資源人才的專(zhuān)業(yè)技能和管理能力，保證地方國(guó)土資源部門(mén)人才高素質(zhì)、高水平；制定完善的崗位責(zé)任制度，進(jìn)一步明確各崗位的職責(zé)和標(biāo)準(zhǔn)要求，完善考評(píng)機(jī)制，加大對(duì)職工工作能力的考核力度，杜絕人浮于事、無(wú)所事事的現(xiàn)象發(fā)生，保證各工作崗位的高效率；制定有效的干部激勵(lì)制度，確立科學(xué)合理的激勵(lì)方案，以充分調(diào)動(dòng)起每位職員的工作積極性；加大各領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)外部輪崗交流的力度，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的各項(xiàng)工作技能和工作適應(yīng)能力，并且保證國(guó)土資源部門(mén)良好的工作氛圍和人才隊(duì)伍的活力。

3.3 建立長(zhǎng)效監(jiān)督制度

為了進(jìn)一步完善我國(guó)國(guó)土資源的保護(hù)體系，以杜絕國(guó)土資源違規(guī)事件的出現(xiàn)，省級(jí)人民政府可制定出具有地方特色的長(zhǎng)效監(jiān)督管理制度，使得行政管理機(jī)構(gòu)在監(jiān)督管理具體問(wèn)題時(shí)，有法可依。強(qiáng)化內(nèi)外部紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的作用，賦予其必要的監(jiān)督管理權(quán)力。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的執(zhí)法工作要從問(wèn)題源頭上開(kāi)始監(jiān)督和治理，防患于未然；發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，及時(shí)處理，加大懲罰力度，懲一儆百，必須做到有法可依、執(zhí)法敢嚴(yán)、違法必究。在國(guó)土資源部門(mén)內(nèi)部，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的思想教育，強(qiáng)化規(guī)范執(zhí)法、廉潔自律和優(yōu)化服務(wù)的意識(shí)，加大反腐倡廉工作的宣傳，使領(lǐng)導(dǎo)干部能夠做到依法行政，公正辦事。

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