任為民

(1.大連海事大學(xué)法學(xué)院,遼寧大連 116026;2.中華人民共和國交通運(yùn)輸部國際合作司,北京 100736)

自20世紀(jì)90年代以來,隨著全球政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展演變,國際海運(yùn)法律制度也正在發(fā)生深刻變化。1995年,世界貿(mào)易組織《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的生效,標(biāo)志著以市場經(jīng)濟(jì)原則為導(dǎo)向的國際海運(yùn)服務(wù)貿(mào)易法律制度的誕生,2008年,《鹿特丹規(guī)則》的通過,昭示著在《海牙規(guī)則》基礎(chǔ)上實(shí)行近百年的平衡承運(yùn)人與托運(yùn)人權(quán)利與義務(wù)的國際海商法律制度將被打破,重新達(dá)成了一種新的利益平衡。而人類應(yīng)對氣候變化的努力正悄然孕育著一場新的國際海事法律制度的變革,這場變革將給船舶技術(shù)、運(yùn)營、管理帶來一系列重大影響,值得引起海事法律界的關(guān)注。

一、制定海運(yùn)溫室氣體減排國際法律制度的動(dòng)因

以氣候變暖為主要特征的全球氣候變化已是不爭的事實(shí),氣候變化導(dǎo)致災(zāi)害性氣候事件頻發(fā),海平面上升,水資源分布失衡,生物多樣性受到威脅,是當(dāng)今世界面臨的重大挑戰(zhàn)。全球氣候變化問題引起了國際社會(huì)的普遍關(guān)注,1972年,在瑞典斯德哥爾摩召開的聯(lián)合國科學(xué)會(huì)議(也稱第一次地球問題首腦會(huì)議)通過的宣言,首次在全球范圍內(nèi)提出了氣候變化問題,警示各國政府注意可能導(dǎo)致氣候變化的活動(dòng)。1979年,聯(lián)合國首次召開世界氣候大會(huì),呼吁各國保護(hù)氣候。1992年通過的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(簡稱UN FCCC)成為全球應(yīng)對氣候變化的最重要行動(dòng),其目的是減少危害氣候系統(tǒng)的人類活動(dòng),穩(wěn)定大氣中的溫室氣體濃度。1997年通過的《聯(lián)合國氣候變化框架公約京都議定書》(簡稱《京都議定書》)確定了發(fā)達(dá)國家2008-2012年的量化減排指標(biāo),被認(rèn)為是應(yīng)對氣候變化行動(dòng)的基石。[1]2007年達(dá)成的巴厘路線圖確定就加強(qiáng)UN FCCC和《京都議定書》的實(shí)施分頭展開談判,2009年在丹麥哥本哈根召開的UN FCCC締約方會(huì)議和2010年在墨西哥坎昆召開的《京都議定書》締約方會(huì)議,進(jìn)一步表明了國際社會(huì)應(yīng)對氣候變化的努力。

運(yùn)輸活動(dòng)產(chǎn)生的廢氣對大氣環(huán)境的影響同樣引起了國際社會(huì)的關(guān)注。1992年,聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會(huì)議在巴西里約熱內(nèi)盧召開,會(huì)上通過的《21世紀(jì)議程》第九章涉及大氣層保護(hù)問題,把科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展、能源發(fā)展和消費(fèi)、運(yùn)輸、工業(yè)發(fā)展、平流層臭氧消耗和越境大氣污染聯(lián)系了起來。此次大會(huì)通過的《環(huán)境與發(fā)展宣言》呼吁采取預(yù)防大氣污染的措施,有關(guān)國家和國際組織就此開始采取保護(hù)臭氧層行動(dòng),其中包括國際海事組織(簡稱 IMO)。

IMO成立于1959年,是聯(lián)合國系統(tǒng)中負(fù)責(zé)航運(yùn)安全與保安、防止船舶造成海洋污染的專門機(jī)構(gòu)。根據(jù)《國際海事組織公約》的規(guī)定, IMO的宗旨之一是“在有關(guān)防止和控制船舶造成海洋污染的問題上鼓勵(lì)并促進(jìn)普遍采用可行的最高標(biāo)準(zhǔn)”,并有權(quán)處理所有與上述宗旨有關(guān)的行政和法律問題。[2]為保證其宗旨的實(shí)現(xiàn), IMO設(shè)定了兩項(xiàng)重要職能:一是審議由會(huì)員國或國際組織提交的提案并提出建議,二是制定公約等法律文件。 IMO自成立以來,一直致力于防止和控制船舶污染海洋環(huán)境,制定了《1973年國際防止船舶造成海洋污染公約1978年議定書》(簡稱《73/78防污公約》)等重要國際公約,建立了一套比較完整的法律制度。但根據(jù)其職能和長期工作實(shí)踐, IMO成立后前30多年的工作主要側(cè)重在防止船舶造成“海洋環(huán)境”污染,并未涉及空氣污染及氣候變化問題。 IMO開展防止船舶造成空氣污染工作始于20世紀(jì)90年代,《環(huán)境與發(fā)展宣言》通過后,IMO著手對《73/78防污公約》進(jìn)行修訂,并于1997年通過一項(xiàng)新的《73/78防污公約》議定書。該議定書在《73/78防污公約》中增加了標(biāo)題為“防止船舶造成大氣污染規(guī)則”的附則六,將船舶廢氣中氧化硫和氧化氮的釋放加以限制,并禁止故意排放消耗臭氧層的物質(zhì)。該議定書的通過,標(biāo)志著 IMO在環(huán)保方面的工作擴(kuò)展到了大氣領(lǐng)域,但值得注意的是,該議定書針對的是船舶造成空氣污染問題,目的是保護(hù)臭氧層,并不涉及船舶排放二氧化碳等溫室氣體對氣候變化的影響問題。

《京都議定書》是最先提及與氣候變化有關(guān)的海運(yùn)溫室氣體減排問題的國際條約,其第2.2條規(guī)定:“附件1所列締約方應(yīng)分別通過國際民用航空組織和國際海事組織作出努力,謀求限制或減少航空和航海艙載燃料產(chǎn)生的《蒙特利爾議定書》未予管制的溫室氣體的排放。”上述規(guī)定為 IMO開展海運(yùn)溫室氣體減排工作提供了法律依據(jù),也為日后各國對其解釋上的爭議埋下了伏筆。

綜上所述,氣候變化對人類的影響、國際社會(huì)應(yīng)對氣候變化的行動(dòng)、運(yùn)輸活動(dòng)與大氣環(huán)境和氣候變化的關(guān)系、《京都議定書》對 IMO的授權(quán)以及 IMO的自身宗旨、職能與實(shí)踐,綜合構(gòu)成了國際海運(yùn)界利用I

MO這一平臺開展海運(yùn)溫室氣體減排工作和制定相關(guān)法律制度的動(dòng)因。

二、海運(yùn)溫室氣體排放及減排措施

(一)海運(yùn)溫室氣體排放狀況

眾所周知,溫室氣體是指大氣中那些吸收和重新放出紅外輻射的自然的和人為的氣態(tài)成分?！毒┒甲h定書》規(guī)定的溫室氣體有二氧化碳(CO2)、甲烷(CH4)、氧化亞氮(N2O)、氫氟碳化物(HFCs)、全氟化碳(PFCs)和六氟化硫(SF6)。研究表明,二氧化碳占全球人類活動(dòng)產(chǎn)生的溫室氣體排放量的70%以上。為明確船舶排放溫室氣體情況,1997年9月,I

MO防止船舶造成海洋污染大會(huì)通過了一項(xiàng)題為“船舶二氧化碳排放”的決議,決定就船舶排放溫室氣體問題開展專題研究,該項(xiàng)研究工作已于2000年完成。2006年10月, IMO下設(shè)的海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)(MEPC)第五十五屆會(huì)議決定對研究報(bào)告進(jìn)行更新,并再次開展研究工作,最終形成了“2009年 IMO溫室氣體第二次研究報(bào)告”(簡稱 IMO研究報(bào)告)。

根據(jù) IMO研究報(bào)告,[3]船舶溫室氣體排放主要來自四個(gè)方面:廢氣排放、貨物排放、冷凍劑排放、其他排放。其中,廢氣排放產(chǎn)生的溫室氣體量占絕大多數(shù),主要廢氣物為二氧化碳,產(chǎn)生于船舶的主機(jī)、輔機(jī)和鍋爐的燃料消耗。報(bào)告以2007年為例,估算出當(dāng)年海運(yùn)排放二氧化碳的總量為10.5億噸,占全球二氧化碳排放總量的3.3%,其中國際海運(yùn)排放8.7億噸,占全球總量的2.7%。研究結(jié)果同時(shí)表明,公路運(yùn)輸、鐵路運(yùn)輸、航空運(yùn)輸?shù)亩趸寂欧帕糠謩e占排放總量的21.3%、0.5%、1.9%,發(fā)電與供熱行業(yè)的排放量最大,占總量的35%,制造業(yè)和建筑業(yè)也屬于排放量較大的行業(yè),占18.2%。研究結(jié)果還提出,如果海運(yùn)業(yè)不采取減排措施,隨著國際貿(mào)易的發(fā)展和海運(yùn)服務(wù)的增長,到2050年,海運(yùn)排放二氧化碳量將是2007年的350%,其中,國際海運(yùn)的排放二氧化碳量將是2007年的310%。

(二)針對海運(yùn)溫室氣體可采取的減排措施

IMO研究報(bào)告從技術(shù)角度分析了可采取的船舶減排措施,這些措施大體可分為四類:一是改善船舶能效,即在不增加能耗的情況下增加船舶營運(yùn)效率,這類措施既可適用于船舶設(shè)計(jì),也可適用于船舶運(yùn)營;二是利用可再生能源,如風(fēng)能和太陽能;三是使用生物燃料和天然氣;四是應(yīng)用化學(xué)轉(zhuǎn)化、捕捉和儲存二氧化碳等技術(shù)。綜合考慮技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、海上自然條件等多方面因素,海運(yùn)業(yè)在現(xiàn)階段廣泛應(yīng)用后三類措施的可行性不大,改善船舶能效是目前海運(yùn)業(yè)可采取的主要減排措施。改善船舶能效的措施,就船舶設(shè)計(jì)而言,可通過改善船舶設(shè)計(jì)航速與承載能力、船殼與上層建筑、主機(jī)與推進(jìn)系統(tǒng)來實(shí)現(xiàn);就船舶運(yùn)營而言,可通過改善船隊(duì)與物流管理、航線優(yōu)化、燃油管理等手段來實(shí)現(xiàn)。

IMO研究報(bào)告還提出,除了技術(shù)措施外,市場機(jī)制也是促進(jìn)海運(yùn)業(yè)減少溫室氣體排放的有效手段。所謂的市場機(jī)制,實(shí)際上就是建立一套利用經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的運(yùn)行制度。 IMO研究報(bào)告收集了有關(guān)國家提出的在海運(yùn)業(yè)建立市場機(jī)制的兩種觀點(diǎn):一是建立一套排放交易機(jī)制,二是建立類似于國際油污基金的國際船舶溫室氣體排放基金。從理論上講,不論采取何種方式,其基本原理都是通過增加排放者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)來達(dá)到減排目的的。

IMO的研究結(jié)論表明,海運(yùn)業(yè)既可通過采取技術(shù)措施,也可通過采取經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo),但關(guān)鍵問題是如何使有關(guān)措施和手段得以有效實(shí)施?？紤]海運(yùn)業(yè)的國際性和船舶的流動(dòng)性,制定全球強(qiáng)制性的法律制度似已成為必然發(fā)展趨勢。

三、國際海運(yùn)溫室氣體減排的法律制度

IMO研究報(bào)告清楚地表明,海運(yùn)與其他運(yùn)輸方式相比可謂是環(huán)境友好型、氣候友好型的運(yùn)輸方式。世界貿(mào)易組織總干事拉米也曾公開說:“事實(shí)上,90%的國際貿(mào)易貨物由海上運(yùn)輸。海運(yùn)是目前碳效最高的運(yùn)輸方式,每噸公里僅排放14克二氧化碳,其后是鐵路運(yùn)輸和公路運(yùn)輸?？者\(yùn)每噸公里排放二氧化碳最多(至少600克),說明此種運(yùn)輸方式對氣候影響最大。”[4]但是,面對氣候變化給人類帶來的共同挑戰(zhàn),海運(yùn)業(yè)也同樣需要承擔(dān)減排義務(wù),而船舶流動(dòng)性和海運(yùn)國際性的特點(diǎn),更需要國際社會(huì)共同努力,協(xié)調(diào)一致,采取有效行動(dòng)。

海運(yùn)溫室氣體減排問題曾先后在UN FCCC附屬科技咨詢機(jī)構(gòu)會(huì)議和長期合作行動(dòng)特設(shè)工作組機(jī)制下討論,但由于種種原因,沒有取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。目前,I

MO已經(jīng)成為討論該問題的主要國際場所。2003年12月, IMO第二十三屆大會(huì)做出一項(xiàng)題為“ IMO船舶溫室氣體減排政策與實(shí)踐”的大會(huì)決議,敦促M(fèi)EPC建立必要的機(jī)制,以限制或減少國際海運(yùn)溫室氣體排放。根據(jù)該決議,海運(yùn)減排問題成為此后MEPC會(huì)議的重點(diǎn)議題。 IMO秘書長米喬普勒斯先生在最新一期的 IMO官方出版物《 IMO新聞》中概括性地介紹了 IMO海運(yùn)溫室氣體減排工作的主要進(jìn)展情況,大體可歸納如下: IMO從技術(shù)措施、營運(yùn)措施和市場機(jī)制三方面入手開展海運(yùn)溫室氣體減排工作。在技術(shù)方面,能效設(shè)計(jì)指數(shù)(EED I)規(guī)則草案已經(jīng)擬定,該規(guī)則將為新造船舶設(shè)定最低能效水平;在營運(yùn)方面,船舶能效管理計(jì)劃草案也已擬定,該計(jì)劃適用于現(xiàn)有船舶,提供了一種監(jiān)督船舶能效表現(xiàn)的辦法,以鼓勵(lì)船東采用減排技術(shù)和措施;在市場機(jī)制方面, IMO正在開展可行性研究,并評估有關(guān)國家和國際組織的提案。

米喬普勒斯不僅承認(rèn)海運(yùn)溫室氣體減排不論從概念角度還是從技術(shù)角度都是一項(xiàng)復(fù)雜且困難的任務(wù),還提到了該問題的政治復(fù)雜性,并列舉了一系列尚未解決的問題,如這些措施如何實(shí)施?對誰實(shí)施?這些措施應(yīng)該是強(qiáng)制性的還是自愿性的?如果是強(qiáng)制性的,是應(yīng)該修改現(xiàn)有的公約還是制定新的獨(dú)立法律文件?

結(jié)合 IMO秘書長列舉的上述問題,筆者對正在醞釀中的國際海運(yùn)溫室氣體減排法律制度中的某些關(guān)鍵問題進(jìn)行探討,以便更好地了解國際海運(yùn)界應(yīng)對氣候變化的法律行動(dòng),并預(yù)判可能建立的法律制度對航運(yùn)業(yè)的影響。

(一)制定國際海運(yùn)溫室氣體減排法律制度目的

這是個(gè)看上去簡單但實(shí)際上可能會(huì)產(chǎn)生較大爭議的問題,其核心是應(yīng)該以減少溫室氣體排放為目的還是以限制溫室氣體排放為目的建立國際海運(yùn)溫室氣體減排法律制度。立法目的不同,所規(guī)定的措施就會(huì)因此而不同,導(dǎo)致的最終效果也將不同。如果以限制溫室氣體排放為目的,以目前的科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平判斷,海運(yùn)業(yè)僅靠現(xiàn)有的技術(shù)手段很難達(dá)到,只有利用市場機(jī)制手段,通過減少海運(yùn)服務(wù)供給才能達(dá)到,但必將對全球海運(yùn)服務(wù)和國際貨物貿(mào)易產(chǎn)生影響。如果以減少排放為目的,現(xiàn)有的技術(shù)和營運(yùn)措施則可在一定程度上幫助實(shí)現(xiàn)此目的,無需減少海運(yùn)服務(wù)的供給,不會(huì)對國際貿(mào)易產(chǎn)生負(fù)面影響。

從目前 IMO開展的技術(shù)、運(yùn)營、市場機(jī)制三方面工作看,在技術(shù)方面,要求船舶,特別是主機(jī)在設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)達(dá)到更高的能效要求,或者在運(yùn)營方面,要求船公司提高船舶營運(yùn)能效,作用都是通過要求造船行業(yè)開展技術(shù)革新和航運(yùn)業(yè)實(shí)行最佳做法,以達(dá)到減少排放的目的。因此,以技術(shù)和營運(yùn)措施為出發(fā)點(diǎn)的海運(yùn)減排法律制度,其立法的目的應(yīng)該是減少溫室氣體排放,而不是限制溫室氣體排放。

但對市場機(jī)制而言,可采取的手段多種多樣,既可以實(shí)現(xiàn)減少排放的目的,也可以達(dá)到限制排放的目的,應(yīng)予以重視。目前, IMO各成員國對如何建立市場機(jī)制主要有兩種意見:一是行業(yè)內(nèi)機(jī)制,即通過征收稅費(fèi)等手段,獎(jiǎng)勵(lì)能效好的船舶,懲罰能效差的船舶,并將征收的資金用于海運(yùn)業(yè)的減排技術(shù)研發(fā),以鼓勵(lì)海運(yùn)業(yè)自主減排;二是行業(yè)外機(jī)制,即設(shè)定海運(yùn)業(yè)排放上限,如果超出上限,將從行業(yè)外購買排放指標(biāo),并將海運(yùn)業(yè)征收的資金用于其他行業(yè)的減排行動(dòng)。顯然,這兩種意見的出發(fā)點(diǎn)不同,前者以減少排放為主,后者以限制排放為主,其所導(dǎo)致的措施和效果也將有很大差別。無疑行業(yè)內(nèi)措施將更有利于海運(yùn)業(yè)自愿開展減排研發(fā),促進(jìn)行業(yè)整體減排水平;而行業(yè)外措施,雖然可限制海運(yùn)業(yè)排放總量,但不僅設(shè)定排放量上限是個(gè)復(fù)雜問題,而且也不利于鼓勵(lì)海運(yùn)業(yè)開展技術(shù)研發(fā),實(shí)行自主減排,更嚴(yán)重的是還可能造成海運(yùn)服務(wù)供給的下降,從而對國際貨物貿(mào)易產(chǎn)生不良影響。因此,如何確定立法的目的將是制定海運(yùn)減排法律制度的一個(gè)非常關(guān)鍵的問題。

(二)體現(xiàn)“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則的方式

UN FCCC第3.1條規(guī)定:“各締約方應(yīng)當(dāng)在公平的基礎(chǔ)上,并根據(jù)它們共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自的能力,為人類當(dāng)代和后代的利益保護(hù)氣候系統(tǒng)。因此,發(fā)達(dá)國家締約方應(yīng)當(dāng)率先對付氣候變化及其不利影響?！痹摋l款確定了一項(xiàng)極為重要的原則,即“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則?！毒┒甲h定書》第2.2條中提到的附件1所列的國家為發(fā)達(dá)國家,這與UN FCCC確定的“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則是相輔相成的,因此,《京都議定書》規(guī)定的海運(yùn)減排義務(wù)應(yīng)該理解為發(fā)達(dá)國家的義務(wù)。但如何在海運(yùn)領(lǐng)域?qū)嵤肮餐袇^(qū)別責(zé)任”原則,不僅是政治問題,在技術(shù)上也是難題。

目前,國際海運(yùn)服務(wù)主要控制在發(fā)達(dá)國家手中。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會(huì)的統(tǒng)計(jì),[5]截至2009年1月,全球1000總噸以上船舶承載能力共計(jì)11億載重噸,其中約70%由發(fā)達(dá)國家實(shí)際控制。但由于方便旗制度的存在,發(fā)達(dá)國家控制的約70%載重噸的船舶在方便旗國家或地區(qū)登記,其中日本方便旗船載重噸所占比例更是高達(dá)92.96%,希臘和德國方便旗船載重噸所占比例也分別達(dá)到68.82%和83.39%,這就導(dǎo)致在世界主要方便旗國家和地區(qū)(不包括新加坡和香港)登記的船舶載重噸總和占全球1000總噸以上船舶承載能力總和的55%以上。因此,從法律上講,盡管大多數(shù)船舶被發(fā)達(dá)國家所控制,但名義上卻屬于發(fā)展中國家和地區(qū)。

上述現(xiàn)象為 IMO建立海運(yùn)減排法律制度帶來了困難。一方面,UN FCCC和《京都議定書》明確規(guī)定發(fā)達(dá)國家應(yīng)履行減排義務(wù),但根據(jù)國際海運(yùn)的實(shí)踐,很難辨認(rèn)船舶的真實(shí)身份。如果僅要求發(fā)達(dá)國家的船舶履行減排義務(wù),按照船舶登記身份,這些船舶只占全球船舶的一小部分,而發(fā)達(dá)國家實(shí)際控制的大多數(shù)船舶將可通過方便旗制度逃避減排義務(wù),從而使海運(yùn)減排要求在實(shí)際效果上大打折扣。另一方面,從 IMO條約法實(shí)踐看, IMO自成立以來共制定了50余項(xiàng)國際公約,大多數(shù)公約所規(guī)定的措施主要是針對船舶的,并遵循“不歧視”原則,即不論船舶在哪登記、由誰擁有或經(jīng)營,均承擔(dān)相同的責(zé)任和義務(wù)。如果只針對某一類國家的船舶制定義務(wù)和責(zé)任,對 IMO來說是很大挑戰(zhàn),將打破其奉行了半個(gè)多世紀(jì)的“不歧視”原則。

因此,如果只針對船舶制定減排法律制度,在技術(shù)上確實(shí)很難體現(xiàn)UN FCCC和《京都議定書》確定的“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則。由此可見,海運(yùn)減排法律制度只有不完全針對船舶本身,才有可能找到符合“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則的解決辦法。目前,在I

MO開展的海運(yùn)減排三方面工作中,技術(shù)措施和營運(yùn)措施都是針對船舶的,只有正在研究之中的市場機(jī)制有可能超出船舶本身范疇,為海運(yùn)業(yè)減排法律制度體現(xiàn)“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則留下空間。

(三)法律文件的形式問題

如前所述, IMO在制定海運(yùn)溫室氣體減排技術(shù)與營運(yùn)措施方面已取得一定進(jìn)展,并初步形成了具有法律約束力的相關(guān)文件草案,接下來一個(gè)重要的問題是用什么形式的法律文件來體現(xiàn)這些措施要求。目前的情況表明,有些國家主張采取制定《73/78防污公約》附則六修正案的形式,有些國家主張制定單獨(dú)條約,如制定一項(xiàng)新的《73/78防污公約》議定書。[6]采用何種法律文件形式主要涉及兩個(gè)問題:一是生效時(shí)間,二是對二氧化碳的性質(zhì)認(rèn)定。

一項(xiàng)國際條約的影響力往往取決于其被接受的廣泛性和實(shí)施的有效性,而生效條款在其中起著關(guān)鍵作用。 IMO的公約一般規(guī)定在達(dá)到生效條件后的一段時(shí)間之后開始生效,生效條件一般包括接受該公約的國家數(shù)和其船舶占世界商船總噸位的百分比。 IMO早期的公約一般還規(guī)定,公約的修正案應(yīng)在該公約2/3締約國接受后才能生效,這在一定程度上意味著修正案的生效條件甚至比公約的生效條件還要嚴(yán)格。為順應(yīng)科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展,使重要公約的修正案能夠盡快實(shí)施, IMO在20世紀(jì)80年代初發(fā)明了一種“默認(rèn)接受”修正程序,即在某規(guī)定日期之前,如果沒有一定數(shù)量的締約國表示反對該修正案,則該修正案被視為已被接受,并在一定時(shí)間之后對該公約所有締約國生效。“默認(rèn)接受”程序大大加快了公約修正案的生效速度。

通過 IMO的締約規(guī)定與實(shí)踐不難得出這樣的結(jié)論:凡是希望在海運(yùn)領(lǐng)域盡快實(shí)施溫室氣體減排措施的國家均希望采取制定《73/78防污公約》附則六修正案的形式,而希望延緩實(shí)施的國家則主張制定一項(xiàng)新的國際條約,利用生效條款達(dá)到延緩實(shí)施的目的。因此,海運(yùn)減排措施法律文件形式問題與其說是法律和技術(shù)問題,不如說是政治和政策問題。

通過修改《73/78防污公約》附則六以增加溫室氣體減排規(guī)定帶來一個(gè)新的法律問題,這就是對二氧化碳的定性問題。《73/78防污公約》所適用的物質(zhì)均為污染物,附則一適用于油類,附則二適用于散裝有毒液體,附則三適用于包裝有害物質(zhì),附則四適用于船舶生活污水,附則五適用于船舶垃圾,附則六適用于船舶廢氣中的硫氧化物和氮氧化物。也就是說,《73/78防污公約》完全是為了防止和控制船舶造成污染的國際法律制度,而國際社會(huì)對二氧化碳給大氣環(huán)境帶來的影響屬不屬于“污染”仍未下定論,如果只是簡單地對附則六加以修改以滿足海運(yùn)減排目的,不僅與《73/78防污公約》的宗旨有偏差,也會(huì)在國際法實(shí)踐中造成二氧化碳被定性為污染物的先例,將給各國開展防污染立法和應(yīng)對氣候變化立法帶來不確定的影響。

(四)海運(yùn)減排法律制度是否會(huì)構(gòu)成海運(yùn)服務(wù)貿(mào)易壁壘

海運(yùn)是全球貨物貿(mào)易的主要運(yùn)輸方式,與其他服務(wù)貿(mào)易部門相比,海運(yùn)業(yè)還被公認(rèn)為是開放程度比較高、政策性貿(mào)易壁壘相對較少的部門。傳統(tǒng)的海運(yùn)服務(wù)貿(mào)易壁壘主要體現(xiàn)在限制外國船舶載運(yùn)本國貨物的種類和比例,限制外國公司在本國設(shè)立經(jīng)營性機(jī)構(gòu)及業(yè)務(wù)范圍等。隨著WTO服務(wù)貿(mào)易市場準(zhǔn)入談判的深入,海運(yùn)業(yè)政策性貿(mào)易壁壘逐漸減少。與金融、咨詢、旅游等服務(wù)部門不同,海運(yùn)服務(wù)需要通過船舶來實(shí)現(xiàn),因此,針對船舶的技術(shù)性規(guī)定是否構(gòu)成貿(mào)易壁壘問題值得海運(yùn)界關(guān)注。

WTO作為全球制定貿(mào)易規(guī)則的國際組織,并沒有直接涉及氣候變化問題的貿(mào)易規(guī)則,其所建立的國際貿(mào)易基本原則主要體現(xiàn)在最惠國待遇和國民待遇。在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域,最惠國待遇意味著任何成員對待其他成員的服務(wù)應(yīng)一視同仁,而國民待遇意味著任何成員對待其他成員的服務(wù)應(yīng)不低于其給予本國同類服務(wù)的待遇。

WTO雖然沒有直接涉及氣候變化的國際法律制度,但允許成員在特定條件下采取貿(mào)易限制措施以保護(hù)環(huán)境,這些限制性措施的合法性取決于一系列條件,包括是否構(gòu)成歧視或者構(gòu)成偽裝的貿(mào)易保護(hù)主義。WTO的補(bǔ)貼制度也允許成員對開發(fā)環(huán)境友好技術(shù)與再生能源提供財(cái)政支持。同時(shí),WTO鼓勵(lì)各成員適用國際標(biāo)準(zhǔn)。

從WTO有關(guān)環(huán)境與貿(mào)易的政策可以得出以下結(jié)論:WTO允許成員在一定條件下為保護(hù)環(huán)境而采取貿(mào)易限制措施,與環(huán)境有關(guān)的國際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不構(gòu)成貿(mào)易壁壘。

結(jié)合 IMO正在開展的制定海運(yùn)溫室氣體減排法律制度工作,從國際法角度分析,任何有關(guān)減少或限制溫室氣體排放的國際海運(yùn)法律制度,只要不在國家之間或者本國與他國之間構(gòu)成歧視,均不構(gòu)成貿(mào)易壁壘。因此, IMO開展這項(xiàng)工作的積極意義之一,就是通過制定全球共同遵守的規(guī)則,防止成員國采取單邊行動(dòng),制定嚴(yán)格的減排標(biāo)準(zhǔn),從而構(gòu)成貿(mào)易壁壘。

但應(yīng)清醒地認(rèn)識到,WTO有關(guān)貿(mào)易壁壘的制度是建立在國民待遇與最惠國待遇原則基礎(chǔ)上的,并不能完全客觀地照顧到不同發(fā)展水平國家的實(shí)際利益。目前,海運(yùn)業(yè)溫室氣體減排技術(shù)主要反映在船舶技術(shù)與能源技術(shù)領(lǐng)域,而掌握這些技術(shù)的主要是發(fā)達(dá)國家,因此,任何有關(guān)船舶技術(shù)與能源技術(shù)的國際標(biāo)準(zhǔn)對不掌握這些技術(shù)的國家來說,都會(huì)在事實(shí)上形成貿(mào)易壁壘。這些標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施將在客觀上導(dǎo)致

達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的船舶將無法進(jìn)入海運(yùn)服務(wù)市場,或者為進(jìn)入市場需要支付更多的代價(jià)。因此,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域任何一項(xiàng)國際規(guī)則的背后都隱藏著政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。

上述問題只是國際海運(yùn)業(yè)應(yīng)對氣候變化立法實(shí)踐中反映出來的部分法律問題,隨著立法工作的深入,還會(huì)出現(xiàn)更多問題。這些問題實(shí)際上是利益問題。“氣候變化既是環(huán)境問題,又是發(fā)展問題,歸根到底是發(fā)展問題?！盵7]因此,海運(yùn)業(yè)應(yīng)對氣候變化所采取的行動(dòng)如果脫離發(fā)展這個(gè)深層次問題,其所制定的任何法律制度都將存在不公平。

四、結(jié)語

國際海運(yùn)溫室氣體減排法律制度的誕生已是大勢所趨,與其他現(xiàn)行國際海運(yùn)條約相比,其產(chǎn)生背景、制定過程和涉及因素均更為復(fù)雜。不論各種利益博弈的結(jié)果如何,這一新的國際海運(yùn)法律制度將對船舶制造技術(shù)、國際海運(yùn)貿(mào)易、航運(yùn)經(jīng)營與管理帶來廣泛而深遠(yuǎn)影響。

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