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（華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海200042）

國務(wù)院法制辦公室于2008年9月16日發(fā)布了《關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的通知》（以下簡稱《通知》），從此拉開了我國行政復(fù)議體制改革的序幕。國務(wù)院在2010年11月8日發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中再次提出了“探索開展相對集中行政復(fù)議審理工作，進(jìn)行行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)”的要求。目前，各地的行政復(fù)議委員會(huì)體制正在逐步建立和完善。2010年12月召開的全國行政復(fù)議年度工作會(huì)議上明確，《行政復(fù)議法》的修改工作已在進(jìn)行之中。1可以預(yù)見，改革行政復(fù)議體制、建立和完善行政復(fù)議委員會(huì)制度將成為《行政復(fù)議法》修改中的重要內(nèi)容。然而，當(dāng)前進(jìn)行的行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作與現(xiàn)行《行政復(fù)議法》確立的行政復(fù)議體制存在明顯區(qū)別。而且，各地行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)仍在探索過程中，具體試點(diǎn)過程中還存在著很多“地方色彩”，其在統(tǒng)一性上還有待于進(jìn)一步探討。因此加強(qiáng)對行政復(fù)議委員會(huì)體制的研究，就成為推進(jìn)行政復(fù)議體制改革、完善我國行政復(fù)議制度的一個(gè)重要內(nèi)容。

一、我國行政復(fù)議體制的缺陷在于對“內(nèi)部監(jiān)督制度”的刻意追求

我國《行政復(fù)議法》規(guī)定，除了國務(wù)院不直接受理行政復(fù)議案件以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不承擔(dān)行政復(fù)議職責(zé)以外，幾乎所有的行政機(jī)關(guān)都能夠成為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，從而使行政復(fù)議機(jī)關(guān)呈現(xiàn)出多層級(jí)、多部門、內(nèi)部化以及行政復(fù)議力量極度分散的局面。究其原因，在于國務(wù)院當(dāng)時(shí)起草《行政復(fù)議法》的初衷，是將行政復(fù)議制度定位為“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的一種監(jiān)督制度”。2所以，我國制定《行政復(fù)議法》的指導(dǎo)思想，是刻意回避其與司法活動(dòng)之間的等同，著力將其打造成一個(gè)由上級(jí)對下級(jí)進(jìn)行監(jiān)督的純粹的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度，實(shí)際將行政復(fù)議制度等同于一般的行政監(jiān)督制度，尤其是等同于層級(jí)監(jiān)督制度，而忽視了其解決行政糾紛、化解行政爭議的功能，導(dǎo)致這一制度向高度行政化發(fā)展。其所帶來的弊端也隨著實(shí)踐的推進(jìn)逐步顯現(xiàn)。一是內(nèi)部審查機(jī)制的強(qiáng)化導(dǎo)致公正性不足。無論是由上級(jí)行政機(jī)關(guān)審查下級(jí)行政機(jī)關(guān)所作的具體行政行為，還是由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)“自我審查”，都屬于“內(nèi)部操作”，使行政機(jī)關(guān)既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又成為執(zhí)法糾紛的“裁判員”，沒有任何外部力量的介入，嚴(yán)重違背了“自己不能做自己法官”的行政法準(zhǔn)則，使得行政復(fù)議活動(dòng)接受外部監(jiān)督的力度較弱，更有可能出現(xiàn)在案件審理過程中向被申請人傾斜，損害申請人的合法權(quán)益。加上我國行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間千絲萬縷的聯(lián)系和“相互照顧”，導(dǎo)致其公正性嚴(yán)重不足。二是處理行政復(fù)議事務(wù)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，我國不設(shè)有專門的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，具體行政復(fù)議事務(wù)由行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，行政復(fù)議工作無法從行政機(jī)關(guān)的日常工作中剝離以保持獨(dú)立性。而具體履行行政復(fù)議職責(zé)的機(jī)構(gòu)，實(shí)際為各級(jí)政府以及政府部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，沒有獨(dú)立的復(fù)議決定權(quán)；復(fù)議決定實(shí)行“首長負(fù)責(zé)制”，難免受到首長意見的影響。這種“審者不決、決者不審”的決策方式，以及上級(jí)復(fù)議下級(jí)的運(yùn)行機(jī)制，在實(shí)踐中廣受詬病，公民對行政復(fù)議普遍心存“官官相護(hù)”的疑慮。正是這種缺乏獨(dú)立性的行政復(fù)議體制，使行政復(fù)議制度應(yīng)有的對公民權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)的功能難以實(shí)現(xiàn)。三是對行政化的刻意追求致使保障公正的合理機(jī)制缺失。我國行政復(fù)議制度由于要刻意體現(xiàn)其內(nèi)部監(jiān)督的特點(diǎn)，從而使一些保障公正的機(jī)制在制度中難見蹤影。如片面強(qiáng)調(diào)書面審查而缺乏公開開庭審查機(jī)制、為體現(xiàn)行政首長負(fù)責(zé)而缺乏合議機(jī)制、為強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督而缺乏審查人員的回避機(jī)制、為刻意追求行政審查程序的特點(diǎn)僅允許申請人和第三人查閱被申請人提供材料而對其復(fù)制權(quán)加以排斥等。這些對行政復(fù)議制度行政化的絕對追求，使其喪失了最基本的程序公正機(jī)制。

尤其值得指出的是，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的過于廣泛以及非專業(yè)性導(dǎo)致行政復(fù)議力量嚴(yán)重不足，復(fù)議質(zhì)量難以保證。這也是我國行政復(fù)議體制最主要的癥結(jié)所在?！锻ㄖ分赋?，受現(xiàn)行行政管理體制的制約，我國行政復(fù)議機(jī)關(guān)較為分散。初步統(tǒng)計(jì)，有行政復(fù)議權(quán)的機(jī)關(guān)有1.8萬多個(gè)，但地方三級(jí)政府的專職行政復(fù)議人員僅有1532人，區(qū)縣級(jí)人民政府專職行政復(fù)議人員平均僅有0.2人，行政復(fù)議力量嚴(yán)重不足。同時(shí)，原本有限的行政復(fù)議資源被分散在各個(gè)政府工作部門中。由于行政管理工作的不同特點(diǎn)，政府工作部門的行政復(fù)議工作任務(wù)又很不平衡，有的部門有人沒案辦，有的部門有案沒人辦，行政復(fù)議資源不能得到優(yōu)化利用，加劇了行政復(fù)議資源的緊張，成為制約行政復(fù)議制度發(fā)揮應(yīng)有作用的瓶頸。正是將行政復(fù)議制度定位為“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度”，將有限的行政復(fù)議資源分散在各個(gè)部門之中，從而難以發(fā)揮制度的整體效能。同時(shí)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)職能的多元化、非專門化也分散了其對行政復(fù)議工作投入的精力。政府法制機(jī)構(gòu)的職責(zé)遠(yuǎn)非行政復(fù)議一項(xiàng)，它還承擔(dān)著監(jiān)督協(xié)調(diào)、備案審查、法規(guī)規(guī)章或規(guī)范性文件起草、宣傳咨詢、法制研究等眾多“法定”事務(wù)；一些市縣更是在機(jī)構(gòu)改革中撤并復(fù)議機(jī)構(gòu)，將復(fù)議機(jī)構(gòu)和信訪、秘書、提案或督察科室合署辦公，復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)該具有的法定職責(zé)基本被淹沒或覆蓋。這樣一來，非復(fù)議工作擠占、侵蝕復(fù)議工作空間和時(shí)間的情況必然大量存在，而行政復(fù)議工作的質(zhì)量也就可想而知了。而且，行政復(fù)議人員的非專職化和非專業(yè)化也影響了行政復(fù)議工作的質(zhì)量。一般認(rèn)為，行政復(fù)議工作人員就是行政復(fù)議機(jī)關(guān)中的公務(wù)員或者其他工作人員，并無任何特殊的資格限制，嚴(yán)重影響了行政復(fù)議工作的質(zhì)量。同時(shí)，行政復(fù)議的工作量大、待遇低，條件艱苦，也使一些素質(zhì)較高、較專業(yè)的人才逐漸從復(fù)議隊(duì)伍流失；而行政機(jī)關(guān)內(nèi)部頻繁或長期抽調(diào)復(fù)議人員、非正常地調(diào)整復(fù)議隊(duì)伍的做法，更加速了實(shí)際從事復(fù)議工作的人員數(shù)量萎縮，質(zhì)量下降，一些地方政府的復(fù)議隊(duì)伍已是青黃不接，復(fù)議工作難以為繼。3實(shí)踐中將適用法律、解決糾紛的行政復(fù)議工作與一般行政管理工作同樣看待，從而使行政復(fù)議的獨(dú)特要求和應(yīng)有的品格無法得到體現(xiàn)。由于一些復(fù)議機(jī)關(guān)所考慮的，并不是法律法規(guī)的正確適用和糾紛的合法解決，而是上下級(jí)機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)和互相照顧，以及對行政機(jī)關(guān)形象的片面維護(hù)，從而導(dǎo)致復(fù)議質(zhì)量不高、公民權(quán)利受損。

雖然經(jīng)過多年行政法治的推進(jìn)，但行政復(fù)議制度在實(shí)踐中的運(yùn)作卻不盡如人意?！拔覈F(xiàn)階段的行政管理狀況尚不盡如人意，行政復(fù)議制度又具有便民、快捷、不收費(fèi)的特點(diǎn)，行政復(fù)議案件至少應(yīng)當(dāng)保持在行政訴訟案件的2至3倍，才算基本上達(dá)到制度設(shè)計(jì)的本來目標(biāo)”，但實(shí)際情況卻是“行政復(fù)議制度的功能遠(yuǎn)未發(fā)揮到理想狀態(tài)，相反此前《行政復(fù)議條例》曾經(jīng)經(jīng)歷的由初期短暫的社會(huì)期望到后期長久的社會(huì)失望的困境，又漸漸顯露端倪”。4由于社會(huì)轉(zhuǎn)型期行政爭議的復(fù)雜性與多樣性，以及相應(yīng)制度設(shè)計(jì)本身的局限，行政復(fù)議在實(shí)際運(yùn)行中的狀況非常尷尬。如實(shí)踐中有70％的行政爭議案件未經(jīng)行政復(fù)議便直接進(jìn)入行政訴訟，5就鮮明地說明了行政復(fù)議制度的實(shí)際運(yùn)行狀況。而將行政復(fù)議與信訪進(jìn)行比較，其數(shù)量更是懸殊得驚人。應(yīng)當(dāng)說，行政復(fù)議作為行政救濟(jì)制度的重要組成部分，與行政訴訟、信訪制度一樣，都是相對人維權(quán)的法定途徑。相對于行政訴訟，行政復(fù)議具有方便、快捷、不收費(fèi)等優(yōu)點(diǎn)；相對于信訪，行政復(fù)議更具法律程序的保障。因此，行政復(fù)議本應(yīng)具備的經(jīng)濟(jì)、便利、快捷以及專業(yè)的特征與優(yōu)勢，決定了當(dāng)公民與行政機(jī)關(guān)發(fā)生爭議時(shí)，其首選的救濟(jì)途徑理應(yīng)是行政復(fù)議，而不應(yīng)當(dāng)是行政訴訟或者信訪。但現(xiàn)實(shí)中的情況卻恰恰相反，行政救濟(jì)格局呈現(xiàn)出“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的狀態(tài)。6在我國，通過行政復(fù)議途徑每年解決的行政爭議是8萬件左右，而近年來行政訴訟案件數(shù)每年平均在10萬件左右。但在其他國家，行政復(fù)議的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過行政訴訟案件，在美國是24∶1，日本大約為8∶1，韓國約為7∶1。7行政復(fù)議是解決行政糾紛的主渠道，只有一小部分爭議才最終進(jìn)入訴訟程序。由此可見，我國行政復(fù)議制度的專業(yè)優(yōu)勢沒有能夠得到充分發(fā)揮，照理也應(yīng)當(dāng)成為解決行政爭議主渠道的行政復(fù)議制度卻時(shí)時(shí)被人冷落。而且，即使被申請復(fù)議的案件，其維持率一般都在50％以上，從而更使公民對行政復(fù)議產(chǎn)生一種畏懼感。一位法官曾經(jīng)從審判經(jīng)驗(yàn)角度指出，通過審理先經(jīng)過行政復(fù)議又提起行政訴訟的案件可以發(fā)現(xiàn)，行政復(fù)議大多是以復(fù)議機(jī)關(guān)的維持決定為結(jié)果的，這樣的結(jié)果無疑使行政復(fù)議制度在一定程度上形同虛設(shè)。8這種現(xiàn)象說明，行政復(fù)議制度還難以起到定分止?fàn)幍淖饔?，還無法提供有效的權(quán)利救濟(jì)和保障。因此，針對我國行政復(fù)議體制的缺陷與實(shí)踐中的問題，如何進(jìn)行體制創(chuàng)新就成為走出行政復(fù)議困境的一個(gè)重要課題。

二、建立行政復(fù)議委員會(huì)是走出行政復(fù)議困境的體制創(chuàng)新之舉

近年來，我國行政復(fù)議制度的種種體制缺陷，以及由這些缺陷導(dǎo)致行政復(fù)議被人稱為“維持會(huì)”以及“官官相護(hù)”濃厚的問題，引起國務(wù)院的高度重視。在2006年12月召開的全國行政復(fù)議工作會(huì)議上，國務(wù)院對“有條件的地方和部門可以開展行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)”作出了具體部署。國務(wù)院法制辦公室于2008年9月發(fā)布的《通知》中指出：“根據(jù)行政管理體制改革的要求和步驟，在行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)過程中探索并逐步推行相對集中行政復(fù)議審理權(quán)，可以有效集中現(xiàn)有分散的行政復(fù)議資源，有效強(qiáng)化政府依法解決行政爭議的功能，保障行政復(fù)議制度功能的充分發(fā)揮，也是在不大規(guī)模增加現(xiàn)有編制的前提下，加強(qiáng)行政復(fù)議力量的途徑?！笨梢姡姓?fù)議委員會(huì)試點(diǎn)的目標(biāo)之一，就是“強(qiáng)化政府依法解決行政爭議的功能”，這應(yīng)當(dāng)是行政復(fù)議體制創(chuàng)新的目標(biāo)所在。

（一）國外和我國臺(tái)灣地區(qū)行政復(fù)議委員會(huì)的經(jīng)驗(yàn)

從世界范圍來看，行政審查制度已經(jīng)與司法審查制度形成了各有分工、密切合作、廣為銜接的共生共存的關(guān)系。而具有專業(yè)和效率優(yōu)勢的行政審查，在經(jīng)濟(jì)全球化和福利國家現(xiàn)象進(jìn)一步蔓延的情況下，已為傳統(tǒng)司法審查所不可替代。9行政審查機(jī)構(gòu)的獨(dú)立與公正、對專業(yè)化的要求，以及采用的保障公正解決行政爭議的制度，是世界各國和地區(qū)行政審查制度得到民眾認(rèn)可的理由所在。在與我國行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作相類似的制度方面，韓國的行政審判委員會(huì)和我國臺(tái)灣地區(qū)的訴愿審議委員會(huì)制度，非常值得我們關(guān)注。

韓國《行政審判法》規(guī)定，原則上以做出行政行為的行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)為復(fù)議機(jī)關(guān)。在各種復(fù)議機(jī)關(guān)之下，均設(shè)置了行政審判委員會(huì)。該委員會(huì)不是一個(gè)單純依附于行政復(fù)議機(jī)關(guān)的咨詢機(jī)關(guān)，而是實(shí)際上承擔(dān)著審理復(fù)議案件并最終得出復(fù)議裁決結(jié)論的職責(zé)。行政審判委員會(huì)針對當(dāng)事人的復(fù)議申請終結(jié)審理之后，應(yīng)當(dāng)以決議的形式確定裁決的內(nèi)容，并通知復(fù)議機(jī)關(guān)。而復(fù)議機(jī)關(guān)接到行政審判委員會(huì)的通知之后，應(yīng)當(dāng)毫不遲疑地依照行政審判委員會(huì)的決議內(nèi)容，做出最終的裁決。應(yīng)當(dāng)注意的是，根據(jù)《行政審判法》第31條，復(fù)議機(jī)關(guān)必須“依照”行政審判委員會(huì)的決議內(nèi)容，即必須受行政審判委員會(huì)關(guān)于復(fù)議結(jié)論的決議的羈束，不得做出與其內(nèi)容不同的裁決。這一規(guī)定無疑加大了行政審判委員會(huì)在復(fù)議中的自主性和獨(dú)立性。同時(shí)，《行政審判法》在各行政審判委員會(huì)的構(gòu)成上做了較為詳細(xì)的規(guī)定。地方行政審判委員會(huì)由15名以內(nèi)的委員組成，委員長由復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任，也可以由其下屬的公務(wù)員代行其職務(wù)。國務(wù)總理行政審判委員會(huì)由50名以內(nèi)的委員組成，委員長由法制處處長擔(dān)任，也可以由其下屬的公務(wù)員代行其職務(wù)。無論是地方行政復(fù)議機(jī)關(guān)下設(shè)的行政審判委員會(huì)，還是國務(wù)總理行政審判委員會(huì)，其委員除了是復(fù)議機(jī)關(guān)的公務(wù)員（地方行政審判委員會(huì)的情形下）或者是總統(tǒng)令規(guī)定的行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員（國務(wù)總理行政審判委員會(huì)的情形下）之外，都必須是符合下屬條件的人士：有律師資格的人士、在高等教育法第2條第1項(xiàng)或者第3項(xiàng)規(guī)定的學(xué)校中擔(dān)任或者曾經(jīng)擔(dān)任教授法律學(xué)等的副教授以上職務(wù)的人士以及曾是行政機(jī)關(guān)4級(jí)以上公務(wù)員的人士或者其他有行政復(fù)議知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的人士。而且，行政審判委員會(huì)開會(huì)時(shí)，必須有過半數(shù)的來自復(fù)議機(jī)關(guān)外部且符合上述三項(xiàng)條件之一的人士參加。國務(wù)總理行政審判委員會(huì)還設(shè)有兩名常任委員，作為特別職務(wù)國家公務(wù)員，由法制處處長在3級(jí)以上公務(wù)員并有3年以上工作經(jīng)驗(yàn)的人士以及其他有豐富的行政復(fù)議知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的人士中推薦，經(jīng)國務(wù)總理同意后，由總統(tǒng)任命。委員會(huì)會(huì)議需由組成人員中的過半數(shù)出席并有過半數(shù)出席人員的贊成，方可以形成最終的決議。此外，為保證各委員能夠公正地審理案件，防止與相關(guān)案件或者當(dāng)事人存在特殊牽連而影響案件的審理，法律還規(guī)定了詳細(xì)的委員回避制度，同時(shí)，還明確規(guī)定了行政審判委員會(huì)的組織、運(yùn)作以及委員的任期、身份保障等由總統(tǒng)令予以規(guī)定。10由此可見，韓國通過《行政審判法》的明確規(guī)定，強(qiáng)化了行政審判委員會(huì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，再加上一些準(zhǔn)司法程序的引入（如回避、口頭審理等），使行政復(fù)議的公正性得到了保障。

我國臺(tái)灣地區(qū)共設(shè)置了60個(gè)訴愿機(jī)關(guān)。在“中央”一級(jí)，共有“行政院”以及包括“財(cái)政部”、“經(jīng)濟(jì)部”、“內(nèi)政部”等所屬部門在內(nèi)的34個(gè)訴愿機(jī)關(guān)；在“地方”一級(jí)，共有“省”、“市”、“縣”政府26個(gè)訴愿機(jī)關(guān)。地方政府所屬部門不再專門設(shè)置訴愿機(jī)關(guān)，而由政府集中力量辦理訴愿案件。訴愿機(jī)關(guān)的案件承辦機(jī)構(gòu)，一律采取訴愿審議委員會(huì)的形式。以臺(tái)北市為例，臺(tái)北市政府的訴愿委員會(huì)由十七位委員組成，按照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)有二分之一以上的委員是專家，但臺(tái)北市的訴愿委員會(huì)實(shí)際上專家占2/3的比例。11我國臺(tái)灣地區(qū)“訴愿法”第52條規(guī)定：“各機(jī)關(guān)辦理訴愿案件，應(yīng)設(shè)訴愿審議委員會(huì)，組成人員以具有法制專長者為原則。訴愿審議委員會(huì)委員，由本機(jī)關(guān)高級(jí)職員及遴聘社會(huì)公正人士、學(xué)者、專家擔(dān)任之；其中社會(huì)公正人士、學(xué)者、專家人數(shù)不得少于二分之一。訴愿審議委員會(huì)組織規(guī)程及審議規(guī)則，由主管院定之。”該法第53條規(guī)定：“訴愿決定應(yīng)經(jīng)訴愿審議委員會(huì)會(huì)議之決議，其決議以委員過半數(shù)之出席，出席委員過半數(shù)之同意行之。”與韓國基本一致的是，訴愿審議委員會(huì)作為受理訴愿機(jī)關(guān)的內(nèi)部單位，不具有機(jī)關(guān)的地位，并且訴愿決定是以復(fù)議機(jī)關(guān)名義對外行文。依照“訴愿法”的整體精神，委員會(huì)之決定采取多數(shù)決而毫無例外，應(yīng)認(rèn)為機(jī)關(guān)首長無論對本機(jī)關(guān)職員之兼任委員者，還是對自外界遴選的委員，均不得影響其獨(dú)立判斷。訴愿委員會(huì)采取混合組成方式，即要兼顧業(yè)務(wù)專長和客觀公正，并增強(qiáng)訴愿決定的公信力。12

韓國和我國臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，通過建立由多方人士組成的行政復(fù)議委員會(huì)制度，可以汲取社會(huì)資源審理行政復(fù)議案件。同時(shí)，通過行政復(fù)議委員會(huì)制度所形成的專業(yè)性和權(quán)威性，可以有效地保障行政復(fù)議的公正性和公信力，增強(qiáng)公眾對行政復(fù)議決定的可接受程度。而我國目前所進(jìn)行的以“政府主導(dǎo)、專業(yè)保障、社會(huì)參與、民主決策”為主要內(nèi)容的行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)，正是在總結(jié)我國行政復(fù)議制度的成敗得失，并在借鑒這些有效經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。

（二）我國行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)的實(shí)踐在一定程度上實(shí)現(xiàn)了體制創(chuàng)新

對于行政復(fù)議制度自身存在的諸多問題，理論和實(shí)踐部門都嘗試從不同角度予以解決，尤其是實(shí)踐部門對于改革行政復(fù)議制度表示了極大的興趣和熱情，近年來諸如敞門接待、網(wǎng)上申請、積極受案、實(shí)地調(diào)查、陽光聽證、多元結(jié)案等措施都是各地對行政復(fù)議制度改革的積極探索。13這其中由國務(wù)院出面開展的行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)工作尤其為相關(guān)部門所重視。

根據(jù)《通知》的要求，必須“探索建立政府主導(dǎo)、社會(huì)專家學(xué)者參與的行政復(fù)議工作機(jī)制。行政復(fù)議委員會(huì)可以由主任委員、副主任委員和一般委員組成。主任委員原則上應(yīng)當(dāng)由本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，副主任委員由本級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人擔(dān)任，一般委員可以由經(jīng)遴選的專職行政復(fù)議人員和專業(yè)人士、專家學(xué)者等外部人員擔(dān)任。行政復(fù)議委員會(huì)可以下設(shè)辦公室，與行政復(fù)議機(jī)構(gòu)合署辦公，具體負(fù)責(zé)受理、審查行政復(fù)議案件以及行政復(fù)議委員會(huì)的其他日常工作”。這就為各地行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作明確了基本的框架。根據(jù)這一思路，試點(diǎn)地區(qū)的省、市、縣均設(shè)立相應(yīng)的行政復(fù)議委員會(huì)審理行政復(fù)議案件，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了行政復(fù)議體制上的創(chuàng)新。

根據(jù)實(shí)踐的情況，行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)在優(yōu)化行政復(fù)議資源、保證行政復(fù)議質(zhì)量、提升行政復(fù)議公信力等方面取得了明顯的效果。第一，吸收外部力量參與行政復(fù)議案件審理，保障行政復(fù)議的公信力和權(quán)威性。黑龍江省行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)較好地解決了因行政復(fù)議職能分散導(dǎo)致行政復(fù)議人力資源分散、辦案力量不足的問題，按照科學(xué)決策、民主決策、依法決定的要求，根據(jù)專業(yè)特長，選擇人大代表、政協(xié)委員、法學(xué)專家、執(zhí)業(yè)律師、相關(guān)行政復(fù)議人員參與具體案件的研究處理，并按照民主集中制原則行使決策權(quán)，既可以監(jiān)督政府依法行使職責(zé)，保證案件處理的公平、公正，也可以有效解決單純由上級(jí)主管部門裁決案件使公民產(chǎn)生“官官相護(hù)”的疑慮，增強(qiáng)了行政復(fù)議決定的說服力和社會(huì)公信力。北京市現(xiàn)已聘請30位學(xué)有所長的專家學(xué)者任非常任委員，直接主持案件聽證，并進(jìn)行實(shí)地調(diào)查取證等工作，同時(shí)還建立了非常任委員工作考核評(píng)價(jià)機(jī)制。截止2010年上半年，北京市政府行政復(fù)議委員會(huì)共召開行政復(fù)議案件審理會(huì)議18次，審議重大、疑難行政復(fù)議案件44件。哈爾濱市行政復(fù)議委員會(huì)中的市政府以外的“外部委員”，占委員總數(shù)比例高達(dá)81％。目前，全市行政復(fù)議受案量已經(jīng)大大超過全市行政訴訟案件數(shù)量。行政復(fù)議委員會(huì)相對獨(dú)立的審理地位，老百姓較為認(rèn)可，權(quán)衡后多數(shù)愿意找上門。第二，實(shí)現(xiàn)了行政復(fù)議資源的集中與優(yōu)化，行政復(fù)議的獨(dú)立性得到了強(qiáng)化。黑龍江省行政復(fù)議委員會(huì)采取集中受理、集中審查、集中決定依法應(yīng)當(dāng)由省政府及省直單位受理、審查、決定的行政復(fù)議案件，省政府和省直單位不再單獨(dú)受理、審查、決定行政復(fù)議案件，省政府和省直單位分別按照行政復(fù)議委員會(huì)主任委員或者行政復(fù)議委員會(huì)決定意見作出行政復(fù)議決定，由行政復(fù)議委員會(huì)辦公室送達(dá)案件當(dāng)事人。廣東省中山市所有案件均由行政復(fù)議委員會(huì)獨(dú)立審理和議決，原行政復(fù)議機(jī)關(guān)不再參與。第三，保證了復(fù)議案件的質(zhì)量。如在2009年全國行政復(fù)議平均糾錯(cuò)率為33.59％的情況下，黑龍江省政府行政復(fù)議委員會(huì)的糾錯(cuò)率已經(jīng)達(dá)到47％，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國平均水平，也比實(shí)行行政復(fù)議委員會(huì)制度以前該省各政府部門分別辦理行政復(fù)議案件的糾錯(cuò)率僅為8.5％的比例高出幾倍。同時(shí)，以前的行政復(fù)議維持率在90％以上，而現(xiàn)在維持率只有28％。其創(chuàng)新行政復(fù)議體制機(jī)制的成果，是在已審結(jié)的案件中沒有一起訴訟的，沒有一起信訪的，真正實(shí)現(xiàn)了定分止?fàn)帯附Y(jié)事了。同樣，自2009年中山市開展試點(diǎn)以來，經(jīng)過行政復(fù)議之后再去法院行政訴訟的，行政復(fù)議決定沒有一起被撤銷。第四，行政復(fù)議逐漸成為解決行政爭議的主渠道。自2009年至2010年5月中旬，黑龍江省政府及其部門受案807件，案件量比2008年同期上升明顯。另外，2010年前4個(gè)月，按照行政復(fù)議委員會(huì)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的中山市，行政復(fù)議受案數(shù)同比增長近3倍，達(dá)240宗。這一受理數(shù)量超出同級(jí)法院20％，而同期信訪案件則下降10％。14對此，國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人也表示，在土地征收、城鎮(zhèn)拆遷、勞動(dòng)社會(huì)保障、信息公開等社會(huì)熱點(diǎn)領(lǐng)域，群眾越來越傾向于選擇行政復(fù)議作為理性維權(quán)的重要途徑。15這表明，我國行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作已經(jīng)取得初步成效，其公信力正在在逐步復(fù)蘇，社會(huì)公眾的可接受程度也在逐日提升。

筆者認(rèn)為，我國行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)為行政復(fù)議制度逐步走向獨(dú)立和公正奠定了基礎(chǔ)。行政復(fù)議委員會(huì)的構(gòu)建將行政復(fù)議工作從現(xiàn)有的各部門中剝離出來，有了自己的組織和機(jī)構(gòu)，勢必會(huì)在政府組織中凸顯自己的功能和作用，這就直接促進(jìn)了行政復(fù)議制度的獨(dú)立化發(fā)展。另外，根據(jù)目前試點(diǎn)的情況，行政復(fù)議委員會(huì)對于對行政復(fù)議案件最終結(jié)果具有不同程度上的決定權(quán)，這就使得行政復(fù)議委員會(huì)成員更能充分表達(dá)自己對于案件審理的意見。同時(shí)，借助行政復(fù)議委員會(huì)的設(shè)立統(tǒng)合分散在政府各個(gè)部門內(nèi)的行政復(fù)議力量，可以達(dá)到在不增加行政復(fù)議人員、經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上迅速提升行政復(fù)議工作的地位，彰顯其獨(dú)立地位。而且，通過引入社會(huì)力量，吸收專業(yè)法律人士參與案件的審理工作，可以實(shí)現(xiàn)法律專業(yè)知識(shí)和行政管理經(jīng)驗(yàn)的統(tǒng)一，從而在實(shí)質(zhì)上使行政復(fù)議質(zhì)量提高，更能保證結(jié)果上的公正和權(quán)威。因此，由國務(wù)院為主導(dǎo)推進(jìn)的行政復(fù)議委員會(huì)制度試點(diǎn)，為我國行政復(fù)議制度的進(jìn)一步改革創(chuàng)造了一個(gè)契機(jī)。行政復(fù)議制度不僅僅具有對行政機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督功能，而且主要具有解決行政爭議、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的功能。這一理念在我國行政復(fù)議委員會(huì)制度的試點(diǎn)過程中已經(jīng)得到了逐步彰顯。

三、修改《行政復(fù)議法》促進(jìn)行政復(fù)議委員會(huì)體制的規(guī)范化和法治化

行政復(fù)議體制改革的影響不僅僅局限在行政復(fù)議組織的調(diào)整上，而且對于行政復(fù)議制度的整體改革都有推動(dòng)作用。特別是行政復(fù)議委員會(huì)的設(shè)立，對于我國行政復(fù)議制度的理念可以說是起到了一種顛覆性的作用。行政復(fù)議委員會(huì)的設(shè)計(jì)是基于行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)是一種準(zhǔn)司法性質(zhì)活動(dòng)的理念，其與《行政復(fù)議法》中對于行政復(fù)議僅僅是一種“內(nèi)部監(jiān)督制度”的定位截然不同。行政復(fù)議委員會(huì)的設(shè)立，使行政復(fù)議制度逐步擺脫了行政化的色彩，增加了行政復(fù)議案件審理的公平性，更加注重了公民權(quán)益的保障，也更有益于化解行政爭議。我們應(yīng)當(dāng)擯棄原先的“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度”的理念，在各地行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)的基礎(chǔ)之上進(jìn)一步深化，以化解行政糾紛、解決行政爭議和對公民權(quán)利進(jìn)行有效救濟(jì)為主的思想去設(shè)計(jì)行政復(fù)議體制。因此，通過法律的方式確立行政復(fù)議委員會(huì)制度，從而使其進(jìn)一步規(guī)范化和法治化，就成為《行政復(fù)議法》修改中的一個(gè)重要內(nèi)容。

第一，改革我國現(xiàn)行行政復(fù)議體制，優(yōu)化行政復(fù)議資源。改革的主要內(nèi)容，就是基本取消各級(jí)政府主管部門的行政復(fù)議管轄權(quán)，確立以縣級(jí)以上政府為主的行政復(fù)議體制。因此，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定，在國務(wù)院和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣（區(qū)）政府逐級(jí)設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)，并在行政復(fù)議委員會(huì)之下設(shè)行政復(fù)議辦公室作為其常設(shè)機(jī)構(gòu)，也具有對行政復(fù)議委員會(huì)所管轄之外案件的管轄權(quán)。當(dāng)然，一些專業(yè)性較強(qiáng)的部門（如商標(biāo)、專利等）可以保留行政復(fù)議權(quán)。通過這樣的改革，一是可以使各級(jí)政府部門逐層進(jìn)行行政復(fù)議而產(chǎn)生的行政復(fù)議力量分散的局面得到較為徹底的改變，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議資源的集中和優(yōu)化；二是可以消除政府部門復(fù)議自己所主管部門的行政行為因“條條管轄”而產(chǎn)生的不公正現(xiàn)象，保證復(fù)議結(jié)果的公正。

第二，明確行政復(fù)議委員會(huì)的地位與組成。曾有學(xué)者建議撤銷各行政機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議的職權(quán)，按照省以下垂直管理的模式，從中央到地方設(shè)立專門的行政復(fù)議委員會(huì)。16但筆者認(rèn)為，設(shè)立完全獨(dú)立于政府之外的行政復(fù)議委員會(huì)既不符合我國國情，也與國務(wù)院要求的“政府主導(dǎo)、專業(yè)保障、社會(huì)參與、民主決策”的行政復(fù)議體制改革方向不符。因此，應(yīng)當(dāng)在保證行政復(fù)議委員會(huì)獨(dú)立性和公正性的前提下，在縣級(jí)以上政府設(shè)置與各級(jí)政府相配套的行政復(fù)議委員會(huì)。在此基礎(chǔ)上，明確各級(jí)政府與行政復(fù)議委員會(huì)的關(guān)系，即對于行政復(fù)議委員會(huì)依法作出的決定，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)執(zhí)行，并以政府的名義對外作出行政復(fù)議決定。政府對于行政復(fù)議委員會(huì)的決定有異議的，可以書面提出要求召開行政復(fù)議委員會(huì)會(huì)議進(jìn)行審查，并可派員參與會(huì)議討論，但沒有表決權(quán)。行政復(fù)議委員會(huì)的最終決定為行政復(fù)議決定。同時(shí)，在行政復(fù)議委員會(huì)的組成上，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定學(xué)者、專家和政府以外的法律實(shí)務(wù)部門的人數(shù)的比例不得少于總數(shù)的二分之一。這樣既保證了我國行政復(fù)議體制改革與我國現(xiàn)行行政管理體制相適應(yīng)，又保證了行政復(fù)議委員會(huì)的相對獨(dú)立。更重要的是，這與我國現(xiàn)行實(shí)踐中行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)內(nèi)容基本一致，保持了制度實(shí)踐與發(fā)展的延續(xù)性和穩(wěn)定性。

第三，明確區(qū)分行政復(fù)議委員會(huì)及其辦公室的審理權(quán)限，實(shí)現(xiàn)繁簡分流?！锻ㄖ方ㄗh：“區(qū)別輕重緩急，探索不同案件的不同運(yùn)行模式。要明確行政復(fù)議委員會(huì)和行政復(fù)議委員會(huì)辦公室的職責(zé)分工，在充分探索的基礎(chǔ)上，明確哪些案件可以由行政復(fù)議委員會(huì)辦公室直接審理并以行政復(fù)議機(jī)關(guān)名義作出行政復(fù)議決定；哪些行政復(fù)議案件需要由行政復(fù)議委員會(huì)辦公室審查后提出初步處理意見，經(jīng)行政復(fù)議委員會(huì)審議后以行政復(fù)議機(jī)關(guān)名義作出行政復(fù)議決定；哪些行政復(fù)議案件在行政復(fù)議委員會(huì)審議的基礎(chǔ)上還需要行政復(fù)議機(jī)關(guān)首長批準(zhǔn)或者經(jīng)集體討論后以行政復(fù)議機(jī)關(guān)名義作出行政復(fù)議決定?！睂Υ?，各地實(shí)踐情況不一。如北京市沒有按照《通知》的建議做出區(qū)分，僅僅要求重大復(fù)雜的案件要經(jīng)過行政復(fù)議委員會(huì)審議，且審議的結(jié)果屬于參考性質(zhì)。貴州省則基本按照《通知》進(jìn)行，將案件按不同層次審理；在前兩個(gè)層次中，行政復(fù)議委員會(huì)及其辦公室雖然是以行政復(fù)議機(jī)關(guān)的名義作出行政復(fù)議決定，但擁有實(shí)際的議決權(quán)；在第三層次的案件審理中行政復(fù)議委員會(huì)的決定處于咨詢參考地位。中山市則直接明確行政復(fù)議委員會(huì)是行政復(fù)議案件的議決機(jī)構(gòu)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)需要遵循行政復(fù)議委員會(huì)的決議，行政復(fù)議委員會(huì)實(shí)質(zhì)為行政復(fù)議的決定機(jī)關(guān)。筆者認(rèn)為，法律應(yīng)當(dāng)對行政復(fù)議委員會(huì)審理的范圍作出明確規(guī)定，明確重大復(fù)雜的案件由行政復(fù)議委員會(huì)審理，而一般案件則可以由行政復(fù)議委員會(huì)辦公室進(jìn)行審理，并都以所在政府的名義作出行政復(fù)議決定，從而將行政復(fù)議案件繁簡分流，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的公正和效率在一定程度上統(tǒng)一。

第四，行政復(fù)議委員會(huì)或行政復(fù)議辦公室設(shè)專職行政復(fù)議人員?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》明確要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)配備專職行政復(fù)議人員。在行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)工作中，行政復(fù)議委員會(huì)的委員成員包括政府人員，也包括以法律專家為主的社會(huì)人士，沒有提到專職行政復(fù)議人員的配備。試點(diǎn)單位試圖通過引入法律專家等社會(huì)力量解決這一問題。而且，從試點(diǎn)情況看，對于一般的行政復(fù)議案件采用委員集體討論的不多，而是由行政復(fù)議辦公室復(fù)議人員處理，這就產(chǎn)生了對專業(yè)行政復(fù)議人員的需求。由于行政復(fù)議委員會(huì)兼職委員都有本職工作，不可能專門從事行政復(fù)議工作，行政復(fù)議的日常運(yùn)轉(zhuǎn)應(yīng)由行政復(fù)議委員會(huì)或辦公室的專職工作人員進(jìn)行。因此，筆者認(rèn)為修改后的《行政復(fù)議法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定專職行政復(fù)議人員的配備，并規(guī)定其應(yīng)當(dāng)具備的專業(yè)素質(zhì)（如通過國家司法考試等）。

第五，以公正解決行政爭議為核心，完善行政復(fù)議委員會(huì)及其辦公室審理、決定行政復(fù)議的程序。目前實(shí)踐中各地行政復(fù)議委員會(huì)審理、議決行政復(fù)議案件的具體程序不盡一致，這種根據(jù)各地特點(diǎn)所進(jìn)行的探索無可厚非。然而，作為一項(xiàng)行政救濟(jì)制度，其程序理應(yīng)統(tǒng)一。為此，應(yīng)當(dāng)以保證行政爭議的依法解決、行政糾紛的公正化解為基本目標(biāo)，構(gòu)建行政復(fù)議委員會(huì)審查啟動(dòng)程序，委員會(huì)會(huì)議公開審理程序、議決程序，行政復(fù)議機(jī)關(guān)以行政復(fù)議委員會(huì)議決內(nèi)容作出行政復(fù)議決定的程序以及行政復(fù)議委員會(huì)委員告知程序、申請或主動(dòng)回避程序等，從而保障行政復(fù)議委員會(huì)體制的有效運(yùn)行。

第六，明確行政復(fù)議委員會(huì)的責(zé)任機(jī)制。一般而言，行政復(fù)議委員會(huì)以集體討論、民主表決的方式作出行政復(fù)議決定，理應(yīng)由集體負(fù)責(zé)。然而，不能排除個(gè)別委員有可能出現(xiàn)濫用職權(quán)、阻擾正確的行政復(fù)議決定的作出或者嚴(yán)重違反公正立場的行為（如私下會(huì)見當(dāng)事人、非正常地透露會(huì)議信息等），因此建議在修改后的《行政復(fù)議法》中建立行政復(fù)議委員會(huì)委員責(zé)任追究制度，行政復(fù)議委員如有明顯違紀(jì)違法行為的，或者行為明顯不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)依法追究法律責(zé)任，其中包括委員資格的取消等。

我國行政復(fù)議制度的改革，應(yīng)當(dāng)以強(qiáng)化行政復(fù)議的解決行政爭議功能為主要目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，就應(yīng)當(dāng)在制度上保證行政復(fù)議公正性的有效實(shí)現(xiàn)?！耙粋€(gè)法治國家，如果把法律救濟(jì)請求跟消極后果捆綁在一起，就不僅會(huì)給公民留下可怕的印象，而且也違背了廣義上的信賴保護(hù)原則，并且還會(huì)讓人懷疑，這種救濟(jì)，實(shí)際就是對那些不愿意痛快地忍受不利行政行為的相對人的‘懲罰’?！?7因此，由國務(wù)院為主導(dǎo)推進(jìn)的行政復(fù)議委員會(huì)制度的構(gòu)建，不僅為現(xiàn)階段我國行政復(fù)議工作的科學(xué)化奠定了基礎(chǔ)，更為重要的是，為我國行政制度功能的發(fā)揮提供了一個(gè)契機(jī)，更為我國《行政復(fù)議法》的修改與完善提供了相當(dāng)豐富的實(shí)踐基礎(chǔ)?？梢哉f，我國行政復(fù)議委員會(huì)體制的實(shí)踐和今后行政復(fù)議體制的改革，將是我國行政復(fù)議制度的價(jià)值功能得以充分發(fā)揮的重要起點(diǎn)。

注：

1《行政復(fù)議法修改進(jìn)程緊鑼密鼓》，《法制日報(bào)》2010年12月20日。

2原國務(wù)院法制辦公室主任楊景宇1998年10月27日在九屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議上所作的《關(guān)于《〈中華人民共和國行政復(fù)議法（草案）的說明〉》。

3劉東生：《行政復(fù)議制度發(fā)展障礙分析》，載羅豪才主編：《行政法論叢》（第8卷），法律出版社2005年版，第345-347頁。

4、9方軍：《論中國行政復(fù)議的觀念更新和制度重構(gòu)》，《外國法譯評(píng)》2004年春季號(hào)。

5《遭遇行政糾紛申請行政復(fù)議應(yīng)是您的首選》，《法制日報(bào)》2009年2月19日。

6行政相對人通過信訪申訴的案件數(shù)量居高不下，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過行政復(fù)議量。1994-2004年，全國縣級(jí)以上黨政機(jī)關(guān)的信訪量持續(xù)上升，2000年突破1000萬件（人）次的大關(guān)，達(dá)到1024萬件（人）次，2005年以后雖然有所下降，但仍在1000萬件（人）次以上的高位運(yùn)行，與行政復(fù)議量形成了鮮明的對比，以2005年為例，信訪量達(dá)到1265.6萬件，而同年行政復(fù)議案件只有90624件。這其中有相當(dāng)比例的信訪案件本來屬于行政復(fù)議范圍，依法應(yīng)當(dāng)并且可以通過行政復(fù)議解決的，這類潛在的行政復(fù)議案件是實(shí)際發(fā)生的行政復(fù)議案件的好幾倍。參見金國坤：《行政復(fù)議委員會(huì)：行政復(fù)議困局的突破口》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第6期。

7劉曉鵬：《政府強(qiáng)化“自我糾錯(cuò)”依法化解行政爭議》，《人民日報(bào)》2007年8月2日。

8賀榮：《行政爭議解決機(jī)制研究》，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第248頁。

10參見呂艷濱：《韓國的行政復(fù)議制度》，載周漢華主編：《行政復(fù)議司法化：理論、實(shí)踐與改革》，北京大學(xué)出版社2005年版，第400-403頁。

11劉莘：《臺(tái)灣訴愿制度見聞錄》，《法制日報(bào)》2010年10月20日。

12李洪雷：《我國臺(tái)灣地區(qū)的訴愿制度》，載周漢華主編：《行政復(fù)議司法化：理論、實(shí)踐與改革》，北京大學(xué)出版社2005年版，第551頁。

13《地方涌動(dòng)優(yōu)化行政復(fù)議創(chuàng)新潮》，《法制日報(bào)》2009年2月19日。

14參見《黑龍江創(chuàng)新行政復(fù)議方式力克“官官相護(hù)”》，《法制日報(bào)》2010年6月1日；《行政復(fù)議委員會(huì)應(yīng)運(yùn)崛起》，《法制日報(bào)》2010年7月1日；《行政復(fù)議糾錯(cuò)率高達(dá)47％》，《法制日報(bào)》2010年8月6日；《中山市創(chuàng)新行政復(fù)議制度》，《法制日報(bào)》2011年1月6日。

15《行政復(fù)議委員會(huì)12個(gè)省區(qū)市試點(diǎn)有效化解“官民”糾紛》，http://news.xinhuanet.com/politics/2010-08/ 06/c_12415180.htm，2011年1月19日訪問。

16周婉玲：《試論我國行政復(fù)議制度的改革》，載周漢華主編：《行政復(fù)議司法化：理論、實(shí)踐與改革》，北京大學(xué)出版社2005年版，第64頁。

17[德]弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》（第5版），莫光華譯，法律出版社2003年版，第126頁。