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試論以資源利用方式轉(zhuǎn)變促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

2011-02-19 04:10:59曾凌云
中國國土資源經(jīng)濟 2011年4期
關(guān)鍵詞:集約節(jié)約礦產(chǎn)資源

■ 曾凌云/孔 瑞

(1.中國國土資源經(jīng)濟研究院,北京 101149;2.中國地質(zhì)科學(xué)院,北京 100037)

試論以資源利用方式轉(zhuǎn)變促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

■ 曾凌云1/孔 瑞2

(1.中國國土資源經(jīng)濟研究院,北京 101149;2.中國地質(zhì)科學(xué)院,北京 100037)

資源剛性供求矛盾突出、資源利用效率低下和國土資源管理面臨的嚴(yán)峻形勢凸顯了在新形勢下轉(zhuǎn)變資源利用方式的必要性和緊迫性。應(yīng)從轉(zhuǎn)變國土資源管理觀念、提高資源保障能力、推進資源節(jié)約集約利用和完善國土資源參與宏觀調(diào)控機制四個方面著手轉(zhuǎn)變資源利用方式,以促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

發(fā)展方式;轉(zhuǎn)變;資源利用;國土資源;管理;節(jié)約;集約

0 引言

改革開放30余年,我國經(jīng)濟建設(shè)取得了世人矚目的成就,但是我們應(yīng)該看到這些經(jīng)濟成就的取得付出了沉重的資源和環(huán)境代價,高消耗、低效益、高排放的粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式已經(jīng)難以為繼,是不可持續(xù)的,經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變勢在必行。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中強調(diào):“實現(xiàn)未來經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo), 關(guān)鍵要在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、完善社會主義市場經(jīng)濟體制方面取得重大進展?!?/p>

國土資源是經(jīng)濟社會發(fā)展的基本物質(zhì)基礎(chǔ)和重要支撐。據(jù)統(tǒng)計,我國93%的一次性能源,80%以上的工業(yè)原料,70%以上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料均來自礦產(chǎn)資源。國土資源的保護和合理利用在保障經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定、加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中擔(dān)負著重要的歷史使命。近年來,我國國民經(jīng)濟雖仍保持平穩(wěn)較快增長的勢頭,但是粗放型的經(jīng)濟增長帶來的資源、環(huán)境的瓶頸約束變得日益突出,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式迫切需要轉(zhuǎn)變資源利用方式。黨中央、國務(wù)院對此高度重視,《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中明確提出:“堅持把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要著力點。”溫家寶總理在2011年政府工作報告中也指出:“要扎實推進資源節(jié)約和環(huán)境保護。積極應(yīng)對氣候變化。加強資源節(jié)約和管理,提高資源保障能力,加大耕地保護、環(huán)境保護力度,加強生態(tài)建設(shè)和防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè),全面增強可持續(xù)發(fā)展能力。”國土資源部部長徐紹史在2011年全國國土資源工作會議上也指出:“扎實推進‘雙保工程’,著力促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?!眹临Y源部按照《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》,圍繞部門主要職能和中心工作,確定“十二五”期間地球日宣傳活動的主題為“珍惜資源,轉(zhuǎn)變發(fā)展方式”??梢?,加強和創(chuàng)新國土資源管理,轉(zhuǎn)變資源利用方式已經(jīng)成為我國現(xiàn)代化建設(shè)中具有全局性、戰(zhàn)略性、根本性的重大問題。

1 轉(zhuǎn)變資源利用方式的必要性和緊迫性

1.1 資源需求剛性上升和供給剛性制約的矛盾凸顯

我國目前正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段,對于土地、礦產(chǎn)等國土資源的剛性需求將不斷增大。2010年全國實際建設(shè)用地供應(yīng)642萬畝,比2009年增加了18%;2009年我國煤炭消費量達31.9億噸,相比2006年的23.9億噸增長了33.4%;據(jù)預(yù)測,2015我國石油需求量將達到5.6億噸,比2010年的4.4億噸增長21.4%。我國鐵礦石消費量由2006年的7.24億噸增加到2009年的10.05億噸,增幅38.8%。資源需求的剛性上升將使我國在今后相當(dāng)長一個時期內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展受到資源供給剛性制約的困擾。

我國不少資源的總量居世界前列,但人均資源占有量普遍較低。我國人均耕地不足0.1公頃,不到世界平均水平的1/2、發(fā)達國家的1/4,只有美國的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14。廣東、福建、浙江、上海等地的600多個縣、市的人均耕地不到0.6畝,低于聯(lián)合國規(guī)定的人均耕地0.8畝的警戒線。人均礦產(chǎn)資源量僅為世界平均水平的58%,排在第53位。石油、天然氣、煤炭的人均儲量分別為世界人均水平的11%、4.5%和79%。我國界定的15種支柱性礦產(chǎn)資源的人均擁有量無一達到世界的人均擁有水平,而不及世界人均擁有水平50%的礦種多達11種。

1.2 資源利用效率低下

據(jù)統(tǒng)計,我國創(chuàng)造了全球7%-8%的GDP,但消耗了全球36%的鋼鐵、16%的能源、52%的水泥。我國單位工業(yè)產(chǎn)值的油耗水平目前是世界發(fā)達國家現(xiàn)實水平的4-10倍。我國是世界上能源利用效率最低的國家之一。從工業(yè)的能源效率來看,目前我國的能源綜合利用總效率約為33%,比發(fā)達國家低大約10個百分點;電力、鋼鐵、有色、石化、建材、化工、輕工、紡織八個行業(yè)主要產(chǎn)品單位能耗平均比國際先進水平高出40%;鋼、水泥、紙和紙板的單產(chǎn)綜合能耗比國際先進水平分別高21%、45%和120%;機動車油耗水平比歐洲高25%,比日本高20%;單位建筑面積采暖能耗相當(dāng)于氣候條件相近發(fā)達國家的2-3倍。而這8個主要的工業(yè)部門占工業(yè)GDP能耗的73%。工業(yè)用水重復(fù)利用率要比發(fā)達國家低15到25個百分點;礦產(chǎn)資源的總回收率大概是30%,比國外的先進水平低了20個百分點。

從1980年到2005年,在我國經(jīng)濟快速發(fā)展、城市化急劇擴張的時期,經(jīng)濟每增長1%,會占用農(nóng)地30萬畝左右。與日本的快速發(fā)展時期相比較,我國GDP每增長1%,對土地的占用量差不多是日本的8倍?!?/p>

1.3 國土資源管理形勢嚴(yán)峻

1.3.1 土地資源管理面臨挑戰(zhàn)

一是土地供需矛盾日益尖銳?!笆濉笔俏覈娼ㄔO(shè)小康社會的關(guān)鍵時期,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化步伐加快,土地資源的供求壓力日益增大。據(jù)預(yù)測,2015年我國城鎮(zhèn)化水平將由2009年的46.6%提高到52%左右,伴隨城鎮(zhèn)化進程的加快,土地供需矛盾將進一步加大。

二是耕地占補平衡壓力增大。隨著建設(shè)用地需求的不斷增加,隨著建設(shè)占用耕地日益增多、可供開發(fā)的耕地后備資源日益減少以及開發(fā)成本不斷提高,要完成耕地事先補充任務(wù),難度日益加大。

三是土地利用效率不高。我國土地資源利用效率低,浪費嚴(yán)重,主要表現(xiàn)在土地產(chǎn)出率低。我國尚有2/3左右的耕地為中低產(chǎn)田,農(nóng)業(yè)土地單位面積產(chǎn)量尚有提高的潛力;非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地產(chǎn)出率低,全國城鎮(zhèn)人均用地面積已超過國家規(guī)定人均100平方米的標(biāo)準(zhǔn)。

四是執(zhí)法監(jiān)管形勢嚴(yán)峻。用地單位希望多用地、快用地、低成本用地的要求十分強烈,與國家控制用地總量、規(guī)范用地程序、提高用地成本的政策形成矛盾,非法占地、用地現(xiàn)象屢禁不止。

1.3.2 礦產(chǎn)資源管理面臨考驗

一是礦產(chǎn)開發(fā)秩序尚未根本好轉(zhuǎn)。雖然通過兩輪的礦產(chǎn)資源整合工作對礦產(chǎn)開發(fā)秩序進行了有力整頓,但無證非法采礦等違法違規(guī)行為仍然存在,同時整合過程中也還存在諸如假整合、整合后資源資產(chǎn)沒有規(guī)劃,配置不合理等許多問題。

二是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平亟待提高。我國小型礦山比例占到全國礦山總數(shù)的98.85%,產(chǎn)量占礦山總產(chǎn)量的40%-60%。小型礦山技術(shù)單一,難以形成規(guī)模采礦和規(guī)模經(jīng)濟,礦產(chǎn)資源的綜合利用效率偏低。由于技術(shù)設(shè)備落后,難以實現(xiàn)高水平的采礦、選礦、冶煉和深加工,礦產(chǎn)資源的綜合利用效率不高。

三是礦山地質(zhì)環(huán)境保護和治理亟待加強。自2001年以來,中央和地方政府投入了大量資金用于礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理。據(jù)統(tǒng)計,“十一五”期間,中央財政累計投入資金123.13億元,礦山環(huán)境保護和治理成效顯著。但是,由于我國的礦山種類多、礦點分布廣,采礦企業(yè)眾多,且礦山地質(zhì)環(huán)境基礎(chǔ)資料缺乏,資金投入渠道單一,項目監(jiān)管不力等因素,我國的礦山地質(zhì)環(huán)境保護和治理形勢不容樂觀。

四是地質(zhì)災(zāi)害防治仍有待加強。近年來,隨著國家資金投入的加大和 “十有縣”、“五條線”、“五到位”等一系列措施的實施,地災(zāi)防治效果顯著。但是,隨著全球環(huán)境變化和我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快,大部分地區(qū)受地質(zhì)災(zāi)害的影響程度將不斷增強,地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查評價、監(jiān)測預(yù)警、綜合防治和應(yīng)急救濟等方面的工作仍有待加強。

2 轉(zhuǎn)變資源利用方式促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的若干建議

2.1 切實轉(zhuǎn)變資源管理觀念

一是要由外延粗放利用資源向內(nèi)涵集約利用資源轉(zhuǎn)變。通過編制規(guī)劃、制定計劃,對資源的利用結(jié)構(gòu)和布局進行優(yōu)化;通過供需雙向調(diào)節(jié),以資源利用結(jié)構(gòu)調(diào)整推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、需求結(jié)構(gòu)、要素投入結(jié)構(gòu)的全方位調(diào)整;通過實行差別化管理,制訂差別化的資源供應(yīng)政策,促進資源節(jié)約和優(yōu)化配置。

二是要由偏重資源的數(shù)量管理向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)綜合管理轉(zhuǎn)變。這就要完善資源管理的考評監(jiān)管體系,加強對礦產(chǎn)資源綜合利用、基本農(nóng)田質(zhì)量建設(shè)、農(nóng)村土地整治、礦山環(huán)境恢復(fù)治理和地質(zhì)災(zāi)害防治等方面的考核監(jiān)督,協(xié)調(diào)資源開發(fā)利用和生態(tài)保護建設(shè)。

三是要由單純的資源管理向資源、資產(chǎn)、資本三位一體管理轉(zhuǎn)變。這就要求建立資源實物形態(tài)、要素形態(tài)與價值形態(tài)相結(jié)合的綜合管理模式,推進建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場和統(tǒng)一、競爭、開放、有序的礦業(yè)權(quán)市場。

2.2 著力提高資源保障能力

一是嚴(yán)守耕地紅線,提高糧食安全保障。要堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度,嚴(yán)格落實耕地保護目標(biāo)管理責(zé)任制,從嚴(yán)控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地,嚴(yán)格履行先補后占、占補平衡的法定義務(wù),確保耕地總量不減少,質(zhì)量有提升。要按照“積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地整治”的要求,高效率、高質(zhì)量、實施基本農(nóng)田建設(shè)重大工程。

二是加強地質(zhì)工作,提高礦產(chǎn)資源保障能力。要高舉推進新機制、開展“358”“兩面旗幟”,全面推進地質(zhì)找礦新機制,深化基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查評價,實施地質(zhì)礦產(chǎn)保障工程。大力開展老礦山深部和外圍找礦,加大力度實施海洋地質(zhì)保障工程。全面實施礦產(chǎn)資源規(guī)劃,維護良好的開發(fā)秩序,繼續(xù)推進礦產(chǎn)資源開發(fā)整合,大力整頓規(guī)范地質(zhì)勘查秩序。

三是加強地質(zhì)災(zāi)害防治,提高對人民群眾生命財產(chǎn)的安全保障。要把地質(zhì)災(zāi)害防治納入經(jīng)濟社會發(fā)展總體部署,加大地質(zhì)災(zāi)害防治力度,實施地質(zhì)災(zāi)害防治重大工程。結(jié)合全國山洪地質(zhì)災(zāi)害防治專項規(guī)劃的實施,開展重點防治區(qū)地質(zhì)災(zāi)害詳細調(diào)查評價體系、監(jiān)測體系、防治體系和應(yīng)急體系建設(shè),加強地災(zāi)易發(fā)區(qū)的地質(zhì)災(zāi)害危險性評估。

2.3 大力推進資源節(jié)約集約利用

2.3.1 土地節(jié)約集約利用

一是要大力推廣應(yīng)用先進節(jié)地技術(shù)和先進地區(qū)土地集約利用的經(jīng)驗,進一步加強對土地節(jié)約集約利用的引導(dǎo),同時加強對節(jié)約集約用地情況的調(diào)查清理。二是通過調(diào)整土地利用總體規(guī)劃和年度計劃管理土地供應(yīng)的總量、布局、結(jié)構(gòu)和時序,要控制總量、增加流量、盤活存量,加強規(guī)劃計劃調(diào)控,促進土地節(jié)約集約利用。三是完善土地利用標(biāo)準(zhǔn)控制和評價考核體系,健全節(jié)約集約用地的約束機制。四是發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用,健全節(jié)約集約用地的利益機制,完善國有土地有償使用制度改革和房地產(chǎn)用地有償使用方式。五是加快綜合監(jiān)管平臺建設(shè),健全節(jié)約集約用地的監(jiān)管機制。

2.3.2 礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用

一是要利用好礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項,通過示范工程和“以獎代補”工作支持和激勵礦山企業(yè)提高礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用水平,同時摸清我國礦山企業(yè)的資源綜合利用現(xiàn)狀,建立數(shù)據(jù)庫。

二是要進一步完善采礦回采率、選礦回收率、綜合利用率等經(jīng)濟指標(biāo)體系,加強對礦山企業(yè)“三率”的考核,鼓勵貧富兼采、綜合回收、拉長產(chǎn)業(yè)鏈、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟,促進資源利用方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。

3 完善國土資源宏觀調(diào)控機制

3.1 完善土地資源宏觀調(diào)控機制

一是科學(xué)調(diào)控土地供應(yīng)總量,促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展。既要保障經(jīng)濟社會發(fā)展基本的用地需求,又要根據(jù)宏觀經(jīng)濟運行態(tài)勢及時調(diào)整用地投放規(guī)模。二是優(yōu)化用地結(jié)構(gòu),促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。通過控制建設(shè)用地總量,盤活和利用存量土地,不斷提高單位土地的投入與產(chǎn)出水平;通過對基礎(chǔ)設(shè)施用地、廉租房和經(jīng)濟適用房用地等有禁有限、有保有控的供地政策推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整;通過區(qū)域差別化的供地結(jié)構(gòu)促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。三是推進土地市場建設(shè),提高資源配置效率,提高土地要素與資本、勞動力等要素的契合度。四是運用行政、法律手段制定與當(dāng)前財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)等相關(guān)政策相協(xié)調(diào)配套的土地政策,強化土地宏觀調(diào)控作用。五是編制與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)的土地利用規(guī)劃,促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。六是嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管,保障宏觀調(diào)控外部環(huán)境。

3.2 完善礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控機制

一是編制和實施與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)的礦產(chǎn)資源規(guī)劃和地質(zhì)勘查規(guī)劃,調(diào)控礦產(chǎn)資源供應(yīng)總量與礦產(chǎn)資源開發(fā)布局。二是通過編制礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案對探礦權(quán)和采礦權(quán)進行有序投放,直接調(diào)控礦產(chǎn)資源勘查開采活動,優(yōu)化礦產(chǎn)資源開發(fā)結(jié)構(gòu)布局。三是通過合理調(diào)整“兩權(quán)費”、資源稅、礦產(chǎn)資源補償費、增值稅、礦山環(huán)境保證金等資源稅費以及貸款、貼息、基金等財政金融手段調(diào)控礦產(chǎn)勘查開發(fā)活動。四是通過資源調(diào)查評價和信息服務(wù)的方式,結(jié)合國民經(jīng)濟發(fā)展及長遠規(guī)劃,披露重要礦產(chǎn)信息或預(yù)警預(yù)報引導(dǎo)礦業(yè)投資。五是通過行政和政策法規(guī)手段對某特定礦種或某特定區(qū)域的礦產(chǎn)勘查開發(fā)進行鼓勵或限制。

[1]王祖繼.制度視角下的經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變問題研究[D].長春:吉林大學(xué),2009.

[2]薛龍龍.資源約束下經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變研究[D].成都:西南財經(jīng)大學(xué),2007.

[3]普紅.我國礦產(chǎn)資源綜合利用現(xiàn)狀及對策分析[J].露天采礦技術(shù),2010(3):70-72.

[4]學(xué)文.切實做好資源利用方式的轉(zhuǎn)變[J].資源導(dǎo)刊,2010(6):1.

[5]徐紹史.落實資源節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變[J].求是,2011(4):23-25.

F407.1

C

1672-6995(2011)04-0021-03

2011-04-11

曾凌云(1983-),男,湖南省炎陵縣人,中國國土資源經(jīng)濟研究院研究實習(xí)員,理學(xué)碩士,研究方向:環(huán)境經(jīng)濟。

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