王公義 (司法部研究室主任 研究員 博士 北京 100020) ■文

司法行政“十二五”規(guī)劃探討

王公義 (司法部研究室主任 研究員 博士 北京 100020) ■文

Discussion on the 12thFive Year Plan of Judicial Administration

首先,非常感謝各位通訊員以及各省市司法行政系統(tǒng)內(nèi)的同志對我們雜志社工作的支持,這次匯總了各位通訊員反饋的材料,綜合各方面意見,準(zhǔn)備就“十二五”規(guī)劃的諸多問題進(jìn)行一個(gè)初步的探討,也請大家多提寶貴意見。

司法部“十二五”規(guī)劃還沒有最終定稿,我手里拿的是未定稿,其中大致羅列了 20個(gè)大問題,76個(gè)小問題,對未來 5年進(jìn)行了初步的規(guī)劃,并對“十一五”進(jìn)行了總結(jié)。今天我分類講觀點(diǎn)、談問題,提前將司法部“十二五”計(jì)劃介紹給大家,這 76個(gè)問題還未做最后定稿,但我想變化應(yīng)該不會太大,而我主要將大致的框架介紹給大家,也可以邊講邊討論。

現(xiàn)在,我就先從工作成就開始講起。

第一個(gè)大問題就是“十一五”期間司法行政工作的成就。第 1條是主要講“十一五”期間主要活動(dòng)的 15個(gè)成就。第一個(gè)就是服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得顯著成就。這其中主要講了以下幾個(gè)問題,一是政府法律顧問及企業(yè)法律顧問問題,二是應(yīng)對金融危機(jī)風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)富民強(qiáng)國和企業(yè)體檢。在國慶60周年、奧運(yùn)會、亞運(yùn)會、汶川地震等這些重大的事件和活動(dòng)中,我們司法行政系統(tǒng)提供了很大的幫助,得到了主管領(lǐng)導(dǎo)的表揚(yáng)以及人民群眾的贊揚(yáng)。第二個(gè)是監(jiān)獄及勞教 (戒毒)工作取得了顯著成績。監(jiān)獄、勞教、戒毒是我們司法行政工作的重點(diǎn),監(jiān)獄中還關(guān)押著 160多萬犯人,任務(wù)十分艱巨。本次刑八修正案出臺之后,我們的任務(wù)更重,所關(guān)押的犯人被關(guān)押的時(shí)間更長。此前的重型犯人平均被關(guān)押 16、7年,而修改之后的死刑緩期二年犯將至少服刑 25年,無期徒刑犯至少服刑 20年。監(jiān)獄的刑期加長,任務(wù)艱巨。盡管如此,我們在“十一五”期間仍然取得了優(yōu)異的成績,如關(guān)于“首要標(biāo)準(zhǔn)”的討論,安全問題、監(jiān)管問題、改造問題取得很大成績。第三個(gè)是法律服務(wù)問題取得顯著成效。其中以執(zhí)業(yè)律師的人數(shù)增加最為顯著,已達(dá)到 20萬人,而公證機(jī)構(gòu)也達(dá)到了 3000多家,從事公證事業(yè)的從業(yè)者 3萬多人,正式公證員也達(dá)到 1.2萬人。法律援助機(jī)構(gòu) 1500多個(gè),基層法律服務(wù)所 2萬 1千個(gè),法律服務(wù)工作人員 7.8萬,現(xiàn)在略顯萎縮。原來是 12萬律師,12萬基層法律服務(wù)人員,現(xiàn)在是20萬律師,8萬不到基層法律服務(wù)人員,減少 4萬人,遠(yuǎn)不能滿足 8萬農(nóng)民的法律服務(wù)需求,但法律服務(wù)隊(duì)伍總?cè)藬?shù)增加,總體有長足的進(jìn)步。第四個(gè)是普法依法治理。普法已經(jīng)開展了 5個(gè)五年普法,培訓(xùn)公務(wù)員是 4000多萬人,培訓(xùn)農(nóng)民工是 1.56億,成效很顯著。大家總會想,普法依法治理取得什么效果了?其實(shí),仔細(xì)想想,這 30年來,廣大人民的法律意識提高很快,與 30年前相比有很大進(jìn)步。只有老百姓普遍具有法律意識,法治國家才有希望建成。只有廣大人民群眾法律意識提高,法律需求增加,法治國家才能早日實(shí)現(xiàn)。因此廣大人民群眾的法律意識提高是至關(guān)重要的,我們不要輕易忽視,認(rèn)為法律宣傳形式上多一點(diǎn),比較務(wù)虛,其實(shí)質(zhì)是經(jīng)過我們幾十年的法治宣傳,總體上廣大人民群眾的法治意識以及國家的法制建設(shè)都取得了長足的進(jìn)步。只是人民群眾對國家法治建設(shè)的要求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超于法律宣傳和法制建設(shè)的速度,比如過去大家感覺對政府有合理要求政府就有政策出臺,而現(xiàn)在要求了很久不見對策,大家就有意見了,其實(shí)不然,現(xiàn)在人民對政府公權(quán)力的約束要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過 30年前的水平。第五個(gè)是人民調(diào)解。人民調(diào)解取得了顯著成就,最大的成就是 5年調(diào)解了 3千 4百萬件民間糾紛,調(diào)解成功率96%,大致是每年 7百多萬件。我曾經(jīng)跟人民調(diào)解工作的同事咨詢過,他們對于自己公布的數(shù)字相對保守,主要是以協(xié)議為依據(jù),沒有調(diào)解協(xié)議,調(diào)完就結(jié)束的案件,大約有每年1千多萬件,是這里的 2倍。所以,每年差不多 1千 5百多萬件,我個(gè)人認(rèn)為這個(gè)數(shù)字相對準(zhǔn)確,現(xiàn)實(shí)操作中的確是以不做協(xié)議的調(diào)解居多,人民調(diào)解員也不怎么記載。第六個(gè)是安置幫教。2010年底,處于安置幫教的 380多萬人中,銜接了 217萬,幫教了 195萬,安置了 168萬,幫教率是 98%,安置率是 85%,重新犯罪率是 1.9%,取得了優(yōu)異的成績。第七個(gè)是司法行政基礎(chǔ)建設(shè)取得了歷史性突破,主要是基層司法所的建設(shè),西部大致建成基層司法所多大 2萬 8千多個(gè),中部建了 7千多個(gè),其中中部是以自己籌備資金為主,西部是靠國家財(cái)政支持。現(xiàn)在人數(shù)也有了大幅增加,“十一五”初期平均每個(gè)司法所 0.8人,現(xiàn)在是 2.5個(gè)人以上,大概是十萬大軍。我國縣以下的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)大約有 4萬多個(gè),平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個(gè)司法所,每所 2.5人,也就是 10萬人,也就是說基層司法助理員大約 10萬人。第八個(gè)是司法行政信息化建設(shè)取得了巨大成效。近幾年司法行政信息化建設(shè)有了長足進(jìn)步,監(jiān)獄系統(tǒng)、勞教系統(tǒng)發(fā)展較快。最近,在我們司法部新辦公樓中吳部長舉行了全國司法行政系統(tǒng)的電視電話會議,效果很好,收效很大。第九個(gè)是司法體制改革取得顯著成效。改革大體有以下幾個(gè)方面,一是監(jiān)獄體制改革,從2008年開始的改革取得了很大成效,對十六字方針的政策進(jìn)行了有效的貫徹和落實(shí),效果顯著,尤其是“全額保障’方面取得較大成績。二是律師制度完善,中央政治局常委集體聽了關(guān)于律師制度工作的匯報(bào),并對此進(jìn)行了重要批示,這在新中國律師發(fā)展史上尚屬第一次。律師工作雖然存在許多爭論,但總體上已經(jīng)取得了長足的進(jìn)步。三是社區(qū)矯正全面試行。刑八修正案中重要的八個(gè)字是“依法實(shí)行社區(qū)矯正”,這是我國首次將社區(qū)矯正正式以立法形式確認(rèn),刑八修正案是一次重要的修改,而社區(qū)矯正的實(shí)行即是其中之一。四是司法鑒定管理體制改革。關(guān)于司法鑒定管理體制問題,人大常委會作出決定,統(tǒng)一由司法部管理。同時(shí),全國遴選了 10個(gè)國家級重點(diǎn)司法鑒定機(jī)構(gòu)。五是法律援助,將事業(yè)單位的法律援助管理機(jī)構(gòu)改為國家機(jī)關(guān)。六是司法考試改革,考試制度進(jìn)一步完善。第十個(gè)是法制建設(shè)取得的重大成績。一是《律師法》的進(jìn)一步修改,該修改的力度比較大,有些部分與現(xiàn)行刑訴法有沖突,今年刑訴法可能進(jìn)一步修改以適應(yīng)新的《律師法》。二是《人民調(diào)解法》的確立,其中比較重要的立法,第一項(xiàng)是村、居委員會應(yīng)當(dāng)建立人民調(diào)解委員會,也就是說這兩個(gè)委員會如果不建立人民調(diào)解委員會則屬于違法行為。第二項(xiàng)是關(guān)于人民調(diào)解的法律效力問題,到人民法院進(jìn)行司法確認(rèn)后,人民調(diào)解書就擁有了與判決書、裁決書一樣的效力。這相當(dāng)于我們增加了許多基層的法院和法官,可以更快更好地處理人民內(nèi)部矛盾。當(dāng)然,目前就差一步,還未將人民調(diào)解列為訴訟的前置程序。所謂前置程序,如北歐一些國家學(xué)習(xí)中國人民調(diào)解的經(jīng)驗(yàn),將人民調(diào)解列為訴訟的前置程序,也就是說在民事訴訟之前必須經(jīng)過調(diào)解程序,如果沒有進(jìn)行調(diào)解,則法院不予受理該民事訴訟,其具有強(qiáng)制性。而我們目前由于人民調(diào)解隊(duì)伍尚不足以滿足前置條件,因此暫未實(shí)行。第三項(xiàng)是財(cái)政保障。這主要感謝人大常委們的英明決定,盡管目前剛剛開始實(shí)行,其財(cái)政保障的重要性在有些地方效果還未顯現(xiàn),但再過幾年就應(yīng)該能體會到這條立法的重要性了。另外,我們還制定部辦規(guī)章 22件,地方性法規(guī) 20件,地方性規(guī)章 6件,司法行政工作基本上達(dá)到有法可依,司法行政工作法律體系也基本建成。第十一個(gè)是司法協(xié)助工作取得顯著成效。對于司法協(xié)助工作大家也許比較陌生,這主要是國家對外工作。過去幾個(gè)部委都有代表國家的權(quán)力,后經(jīng)中央研究決定,由司法部統(tǒng)一行使司法協(xié)助中央機(jī)關(guān)職能,在 3個(gè) 5年計(jì)劃中已與 6個(gè)國家簽訂了移管協(xié)議,每年大致完成 3000多起案件,效果顯著。第十二個(gè)是政策保障工作取得重大突破。我們的經(jīng)費(fèi)問題、辦案經(jīng)費(fèi)以及其他經(jīng)費(fèi)都由國家財(cái)政支持,尤其是縣級以下基層司法行政工作經(jīng)費(fèi)納入縣級財(cái)政預(yù)算,辦案工作效率顯著提高。第十三個(gè)是司法行政隊(duì)伍大大加強(qiáng)。在公、檢、法、司、安五大政法系統(tǒng)內(nèi),我們的人員配備排行第二,司法行政系統(tǒng)公務(wù)員及干警大約 50多萬人。“十一五”期間培訓(xùn)工作做得也很到位,累積全國培訓(xùn)了 246萬人次,司法部培訓(xùn)直接培訓(xùn)了 1萬 2千人,并涌現(xiàn)出如 “劉玉美”“吳戰(zhàn)?！钡扔⑿廴宋铩５谑膫€(gè)是反腐倡廉工作取得較大成績。第十五個(gè)是理論研究、法治新聞、法律出版、法學(xué)教育等工作以及港澳臺等公司取得較大進(jìn)展。“十一五”期間所取得的大致成果就是這么多。

第 2條則是“十一五”期間開展的工作所取得的寶貴經(jīng)驗(yàn),用“6個(gè)必須”加以概括。第一個(gè)是必須高舉中國特色社會主義偉大旗幟,堅(jiān)持中國特色社會主義理論。這就是我們回顧“十一五”期間工作經(jīng)驗(yàn)的第一條,堅(jiān)持社會主義傳統(tǒng)。第二個(gè)是必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),與中央保持一致。第三個(gè)是必須圍繞中心,服務(wù)大局,我們是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,為經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展起輔助作用。我們的主體工作是配合經(jīng)濟(jì)發(fā)展,為社會建設(shè)服務(wù),立足本職工作,保障社會穩(wěn)定。第四個(gè)是必須始終堅(jiān)持抓基層,打基礎(chǔ),狠抓基層建設(shè),沒有基層司法工作機(jī)構(gòu),工作無法開展。從級別建制上來分析,司法部在部委中還屬正常,省級單位中司法廳機(jī)構(gòu)相對龐大,而縣市一級則比較薄弱,鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所則大多會被機(jī)構(gòu)改革弱化,因此,基礎(chǔ)建設(shè)還需要再加把勁。第五個(gè)是必須堅(jiān)持改革創(chuàng)新。陜西省的改革創(chuàng)新做的不錯(cuò),法制日報(bào)、陜西日報(bào)有多次報(bào)道,并且連續(xù)兩年獲得先進(jìn)單位。第六個(gè)是必須堅(jiān)持隊(duì)伍建設(shè)。把隊(duì)伍建設(shè)、廉政建設(shè)做好。以上大致是“十一五”工作期間所獲得的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

第二個(gè)大問題是“十二五”期間司法行政工作的指導(dǎo)思想、原則和發(fā)展目標(biāo)。首先從第 3條,“十二五”期間所面臨的工作形勢開始談起。當(dāng)前所面臨的形勢總體上還是人民內(nèi)部矛盾凸顯,刑事犯罪高發(fā),基本上與“十一五”相類似,維護(hù)社會穩(wěn)定安定仍然是我們的主要任務(wù)。第 4條是我們的指導(dǎo)思想,主要以馬列毛鄧的理論、三個(gè)代表、科學(xué)發(fā)展觀、三項(xiàng)重點(diǎn)工作等思想為指導(dǎo),關(guān)鍵的落腳點(diǎn)是要在“十二五”期間實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造和諧、穩(wěn)定的社會環(huán)境,公平正義的法治環(huán)境,優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)環(huán)境。這是我們“十二五”期間的工作重點(diǎn)和主要目標(biāo),是必須十分重視的。第 5條是堅(jiān)持的原則,共六條。一是司法行政工作必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),司法行政工作主要是由政法委領(lǐng)導(dǎo),盡管屬于國務(wù)院的部位,相對歸政法委領(lǐng)導(dǎo)的多一些,這是當(dāng)前的體制。二是堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局。三是以人為本,執(zhí)政為民,這是根本問題了。四是立足國情,改革創(chuàng)新。這就是說我們司法行政工作、體制改革等諸多問題要立足本國國情,不能盲目照搬西方模式,需要自己探索,建立適合自己國情的制度。五是抓基層、打基礎(chǔ),還要把基礎(chǔ)打牢。六是統(tǒng)籌兼顧、整體推進(jìn)。比如我們目前管理的十六項(xiàng)工作就需要統(tǒng)籌兼顧,整體推進(jìn)。這 16項(xiàng)工作大體可分為四種類型：第一種類型是強(qiáng)制措施,具有強(qiáng)制性,里面又分為 7類。一是監(jiān)獄,在押服刑人員 160多萬。二是社區(qū)矯正,服刑人員公安和司法兩家管理的共約 50萬,監(jiān)獄的犯人如果釋放前一年進(jìn)入社區(qū)的話,每年大約 30多萬,如果再把看守所中約 30萬人接過來的話,社區(qū)矯正大約將有 100多萬人,任務(wù)繁重。刑八修正案重新修訂之后,社區(qū)矯正的任務(wù)加重,監(jiān)獄犯人在押期間加長,任務(wù)也更繁重。另外,社區(qū)矯正是有風(fēng)險(xiǎn)的,進(jìn)行矯正的人是“老虎”而非正常的百姓,因此,社區(qū)矯正的安全風(fēng)險(xiǎn)值得高度重視。三是勞動(dòng)教養(yǎng)人員。勞教是一種行政強(qiáng)制措施,被強(qiáng)制教養(yǎng)的人喪失自由,目前正在嘗試制定一部《違法行為教育矯治法》,以法律嚴(yán)格規(guī)范。四是強(qiáng)制戒毒人員,吸毒不是犯罪,不能像對待罪犯一樣進(jìn)行管理,但也不能放任不管,任其危害社會,因此還是需要整治。但是,吸毒人員不是罪犯,只是具有不良嗜好的公民,用什么方式去管理,需要探索。目前監(jiān)獄和勞教的制度有些太過類似,勞教和戒毒需要制度與管理創(chuàng)新,這是需要我們?nèi)パ芯康?。五是戒毒康?fù)人員,這個(gè)就更復(fù)雜了。他是自愿來到戒毒所進(jìn)行戒毒,戒毒機(jī)構(gòu)還要給他發(fā)一部分工資和生活費(fèi),他可以到外面工作,也可以在這里住或者不在這里住,而我們還要對他們進(jìn)行管理。為什么國家要對其進(jìn)行管制呢,因?yàn)榭茖W(xué)研究表明凡是吸毒之后的人員都很難徹底戒掉,他只要有條件就會復(fù)吸,因此,最好的辦法是將其隔離,而隔離的時(shí)間大致是 7年可以收到很好的效果。而目前戒毒工作強(qiáng)制管理的時(shí)間是 2年,時(shí)間不夠。為了能夠更好地幫助其徹底戒掉毒癮,因此,又建立了戒毒康復(fù)中心,即 2年強(qiáng)制戒毒之后再到康復(fù)中心進(jìn)行康復(fù),這樣可以較好地收到戒毒效果,同時(shí)又不會影響社會治安,因此,康復(fù)中心就應(yīng)運(yùn)而生了。第六種人是安置幫教的刑釋解教人員。這些人員已經(jīng)不是罪犯了而成為公民了,但我們?nèi)匀灰獙ζ溥M(jìn)行管理。這種人并非只有中國進(jìn)行管理,全世界各國大都在對這類人進(jìn)行管理,因?yàn)闅v史反復(fù)證明,他們還是有一定社會危害性的,美國也不例外,其目的很單純,就是為了防止其再犯罪,同時(shí)也為了幫助其更好地適應(yīng)社會,因此要對其進(jìn)行管理以求更好地保障社會安全。第七種人是司法協(xié)助。我們管的是外國人在中國犯罪的人。這是目前為止司法行政工作采取強(qiáng)制措施的 8種工作對象。但是,僅就目前形勢而言,只有監(jiān)獄、社區(qū)矯正不存在問題,而其他幾種人都存有或多或少的問題,并不能從嚴(yán)格意義上對其有一個(gè)清晰的界定,這也是需要在座的各位進(jìn)行深入研究的。第二個(gè)類型是 5種法律服務(wù)類工作,而這五種人還是有爭論的。一是律師,現(xiàn)在目前有 20萬人,“十二五”計(jì)劃是 30萬,小平同志當(dāng)年講我們中國需要 30萬律師,而我們就是奔著這個(gè)目標(biāo)去的。律師是什么,律師法并沒有說清楚,它的定義只是說律師是依法取得律師執(zhí)業(yè)證書,接受委托或者指定,為當(dāng)事人提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員。從語法角度講,當(dāng)把定語去掉時(shí),其實(shí)律師法只說了“律師是人”幾個(gè)字,而并沒有對其具體屬性進(jìn)行規(guī)范。公證也是如此,公證員是人,也沒有對其屬性進(jìn)行明確規(guī)定。律師制度相對容易研究,國家司法考試的舉辦是為了建立法律共同體,讓社會上存在的矛盾糾紛在法律共同體——法律專家如律師、法官、檢察官的共同作用下得到依法解決。比如唱一臺戲,有矛盾對立的雙方,有文官,有武將,各有分工,一臺戲就唱起來了。如果不是這樣,這臺戲就不好演了,這臺戲進(jìn)行的過程中就要出問題了。在刑事訴訟中,公安、法院、檢察院代表國家權(quán)力,而律師為犯罪嫌疑人、被告等提供辯護(hù),其職責(zé)《律師法》講的很清楚,就是根照事實(shí)和法律,提出犯罪嫌疑人、被告人無罪、輕罪或者減輕、免除其刑事責(zé)任的材料和意見,維護(hù)犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益,訴訟地位完全不同。在行政訴訟中也是起相同性質(zhì)的作用,律師代表行政相對人的利益,與行政機(jī)關(guān)對簿公堂。當(dāng)然,在現(xiàn)實(shí)操作中也有政府律師、公司律師,但這并不是制度設(shè)計(jì)的主體。就是在這種制度下,我們研究怎么管理律師,如何更好地規(guī)范私權(quán)利代表——律師,這是目前我們司法行政研究需要重點(diǎn)加強(qiáng)的課題。二是公證制度。公證是一種預(yù)防制度,大陸法系國家對公證研究的比較多,它主要的職能是盡早地規(guī)避可能發(fā)生的矛盾,因此大陸法系國家的公證制度相對發(fā)達(dá),而律師制度并不發(fā)達(dá)。英美法系國家的律師制度比較發(fā)達(dá),公證制度并不發(fā)達(dá),因?yàn)樗麄兏嘧非笫潞缶葷?jì)。在我國,公證目前還沒有明確的定性,物權(quán)法還沒有寫入法定必須公證。這次我們?nèi)W洲考察不動(dòng)產(chǎn)登記制度,準(zhǔn)備給公證再增添一部分業(yè)務(wù),比如,房屋產(chǎn)權(quán)公證必須登記制度,公司重大決策公證必須登記制度等,這些行為未經(jīng)登記公證不具有法律效力。這是有待于我們進(jìn)一步考察研究的。三是基層法律服務(wù)工作者,這就是剛才我們說的為 8億農(nóng)民服務(wù)的基層法律人員。這個(gè)問題也比較麻煩,因?yàn)樾姓S可法中將法律許可的職能給去掉了,也就是說司法部無權(quán)為基層法律服務(wù)工作者授權(quán)從事法律服務(wù)工作,但這又是現(xiàn)實(shí)社會發(fā)展的需要?；鶎庸ぷ髡咭虼嗽絹碓轿s,從 12萬人萎縮到近 7萬多人,每年還在繼續(xù)。這是我們需要考慮的問題。四是司法鑒定制度,這是我們所要管的工作,規(guī)模越來越大,也是十六大體制改革的重要內(nèi)容,但屬不屬于法律服務(wù)有爭論。五是法律援助,法律援助屬于什么?開始我們把它劃在法律服務(wù)中去,但也有認(rèn)為不屬于法律服務(wù)而是法律救濟(jì)制度,這就需要大家進(jìn)一步討論。以上是 5項(xiàng)法律服務(wù)工作。第三類型則是法制宣傳。這里有兩類工作,一是普法工作,二是依法治理。普法工作我們搞了5個(gè)五年普法規(guī)劃,“六五”普法的規(guī)劃正在進(jìn)行,人大正式制定之后就開始投入工作。普法工作中央也比較重視,也是我們司法部可以號令三軍的事情,唯獨(dú)這兩件事省級干部兼任普法領(lǐng)導(dǎo)小組組長、依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組組長,可以調(diào)動(dòng)各個(gè)系統(tǒng)的資源,這是因?yàn)閲移辗ㄞk在司法部,而其他的工作只能在系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行。所以,這兩項(xiàng)工作非常重要,也開展的越來越好。第四類是國家司法考試工作及人民調(diào)解工作。國家司法考試已經(jīng)開展了 10年,中央也比較重視,我們也準(zhǔn)備好好總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。這項(xiàng)工作直接關(guān)系到法律從業(yè)者的入門工作,影響到公、檢、法、司各部門,同時(shí)也影響到法學(xué)教育,這是一項(xiàng)面向社會的管理工作,號稱 “天下第一考”,難度不低,當(dāng)然最近通過率有所上升。當(dāng)然,這就存在一個(gè)問題,即通過率到底應(yīng)該是多少?？剂嗽S多年,但是還沒有解決檢、法兩家從業(yè)人員的問題。我去年受中央政法委的調(diào)遣,帶隊(duì)到河北天津督查司法體制和工作機(jī)制改革工作,到一個(gè)基層檢察院去調(diào)研,這個(gè)檢察院 160人,只有 60人是具有檢察官資格的,100人是沒有檢察官資格的,而這60人中有 20人是根據(jù)有關(guān)政策離崗不離職的,其實(shí)基本不工作,還有 20人兼著各級行政職務(wù),很多不在一線,真正在一線專職從事檢察工作的只有 20人。那么,司法考試即便百分之百通過的話,因?yàn)榉ㄔ?、檢察院沒有編制也解決不了檢、法兩家的工作人員問題。所以,編制問題也好,中央特殊招生定向培養(yǎng)也好、轉(zhuǎn)業(yè)軍人安置也好,都不是司法考試制度可以解決的,這就需要我們仔細(xì)進(jìn)行研究司法考試與檢察及法院的相互關(guān)系問題,指導(dǎo)司法考試沿著正確的道路前進(jìn)。人民調(diào)解工作,它是一個(gè)社會管理工作,不單單屬于司法行政工作,它屬于解決社會糾紛的方式。解決糾紛有幾種方式：和解、調(diào)解、國家強(qiáng)力機(jī)關(guān)的裁決或?qū)徟?。所以我們要統(tǒng)籌兼顧,推進(jìn)工作,不統(tǒng)籌兼顧工作很難開展。如監(jiān)獄、勞教、社區(qū)矯正、安置幫教等工作是一個(gè)系統(tǒng),包括戒毒等工作,監(jiān)獄關(guān)的人多了,社區(qū)矯正就少了,監(jiān)獄、勞教、戒毒工作做好了,安置幫教工作相對就減輕了,如果前三項(xiàng)都做不好,那么,安置幫教的任務(wù)就很繁重了,此消彼長。而這幾項(xiàng)工作司法部外的人很難搞懂,里面的問題很細(xì)也很復(fù)雜,因此,希望同志們用心鉆研,多開發(fā)各種解決問題的方式。

第 6條是發(fā)展目標(biāo),即“十二五”期間司法行政工作該如何發(fā)展,大致有六個(gè)目標(biāo),第一是司法行政職能要進(jìn)一步強(qiáng)化,上一個(gè)新臺階。第二個(gè)是監(jiān)獄、勞教、戒毒、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、安置幫教要上一個(gè)新臺階。第三個(gè)是法制宣傳教育和依法治理要上一個(gè)新臺階,推進(jìn)法治國家建設(shè)。第四個(gè)是法律服務(wù)、法律援助等工作要上一個(gè)新臺階。第五個(gè)是體制改革、機(jī)制改革要上一個(gè)新臺階。第六個(gè)是隊(duì)伍建設(shè)要上新臺階,干部隊(duì)伍的素質(zhì)和水平要提高。

接下來的問題就比較系統(tǒng)和細(xì)致,我將選擇一些問題重點(diǎn)講解,一些問題一般講解。首先從法律服務(wù)開始講起,按順序就到第 7條為經(jīng)濟(jì)方式、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供法律服務(wù),這要求我們剛才講的幾個(gè)部門如律師、公證、法律援助等機(jī)構(gòu)提供法律服務(wù),如社會法律服務(wù)、企業(yè)法律顧問、政府法律顧問以及為對外開放、農(nóng)村改革等工作提供法律支持。第8條是為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理提供法律服務(wù),這主要是講律師如何代理,公證制度如何發(fā)揮證明、監(jiān)督和預(yù)防的作用,人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解這三大調(diào)解如何有效地聯(lián)動(dòng)起來,以人民調(diào)解為基礎(chǔ)解決矛盾糾紛。第 9條是為保障及改善民生提供法律服務(wù)。為就業(yè)、入學(xué)、就醫(yī)、社會保障、農(nóng)民工、老弱病殘、基層群眾、社區(qū)鄉(xiāng)村等如何更好地提供法律服務(wù)?，F(xiàn)在基層法律服務(wù)工作開展得場面很熱烈,某些地區(qū)律師包戶下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村,宣傳效果非常的好,實(shí)際服務(wù)情況還有待進(jìn)一步調(diào)研?，F(xiàn)在目前的情況是北京擁有律師 2萬 2千人,占全國十分之一,京津滬加廣東占全國律師三分之一左右,律師基本上都在較大的城市。而目前大約有 200多個(gè)縣,基本沒有律師,那么,鄉(xiāng)村法律服務(wù)工作到底如何開展是擺在我們面前的一個(gè)需要解決的難題。所以,法律服務(wù)是一個(gè)很大、很難的問題,而開展工作的隊(duì)伍又不如公務(wù)員或事業(yè)單位編制好管理,因此需要各位開動(dòng)腦筋,好好研究研究。

第四個(gè)問題是加強(qiáng)監(jiān)獄管理工作,提高改造質(zhì)量,保持監(jiān)獄穩(wěn)定。第 10條是罪犯教育改造。監(jiān)獄的主要作用就是改造罪犯。監(jiān)獄有兩個(gè)職能：第一是監(jiān)管職能,即限制罪犯的自由,第二是改造罪犯。監(jiān)獄的職能很簡單,一是將罪犯及時(shí)收監(jiān),保證人民群眾遠(yuǎn)離罪犯騷擾,保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,二是用多種方式改造罪犯,使其認(rèn)識到自身的錯(cuò)誤,重新做人,不再犯罪?，F(xiàn)在我們的監(jiān)獄工作開展得還是不錯(cuò)的,當(dāng)然也不是沒有問題。具體的工作開展中也有些以經(jīng)濟(jì)利益為中心的,當(dāng)然這與我們的體制有關(guān),因此,監(jiān)獄體制改革十六字方針中的“全額保障”是最重要的,有必要對其進(jìn)一步加強(qiáng)認(rèn)識,才能保證監(jiān)獄改造功能的實(shí)現(xiàn)。第 11條即是監(jiān)獄維穩(wěn)工作,監(jiān)獄必須穩(wěn)定才能保證功能實(shí)現(xiàn),才能保證社會安定。第 12條是規(guī)范監(jiān)獄刑罰執(zhí)行。第 13條是監(jiān)獄的規(guī)范化管理問題,專業(yè)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化,罪犯的學(xué)習(xí)、生活、勞動(dòng)統(tǒng)統(tǒng)應(yīng)該規(guī)范。第 14條是監(jiān)獄基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步加強(qiáng)。

第五個(gè)大問題是勞教戒毒等問題。第 15條是不斷提高教育挽救質(zhì)量,要求要像老師對待學(xué)生、父母對待子女、醫(yī)生對待病人一樣,這是勞教應(yīng)該保持的基本態(tài)度,也是勞教的光榮傳統(tǒng),也是勞教區(qū)別于監(jiān)獄的本質(zhì)所在。這樣就區(qū)別開了罪犯和勞教人員,否則很難開展工作。但現(xiàn)實(shí)工作中監(jiān)獄、勞教的管理模式很相像,這有悖于勞教人員的特殊身份,因此值得大家好好研究。第 16條是保障勞教戒毒場所安全穩(wěn)定,安全穩(wěn)定和自由度是一對矛盾,希望大家對此也多留意。第 17條是大力加強(qiáng)戒毒管理工作,強(qiáng)制隔離戒毒要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)全新的管理模式,絕對不能與勞教模式等同。如果不能創(chuàng)造出一個(gè)全新的模式,那將會出現(xiàn)勞教像監(jiān)獄、戒毒像勞教,最后戒毒等同勞教等同監(jiān)獄,這是很不應(yīng)該的。

第六個(gè)大問題是法制宣傳問題。第 18條是要深入開展法制宣傳教育。重點(diǎn)是憲法的宣傳教育,因?yàn)閼椃ㄊ歉敬蠓?規(guī)定了公民的基本權(quán)利,憲法權(quán)利得到保障,法治國家基本成型。因此,憲法的教育極其重要,依法治國、依憲治國、依法治官、依憲治官,這才能有效地推行法治。第 19條是法制宣傳地位的問題,還是要繼續(xù)深入開展。第 20條是依法治理。依法治理的難度比較大。鄉(xiāng)村依法治理、城市依法治理等,各地也在配合開展依法治理,司法部在具體管理這項(xiàng)工作。但是,在管理過程中措施不多、手段不硬、權(quán)力不大,有時(shí)還略微有些越權(quán)。這里我們要好好進(jìn)行研究,在鞏固原有權(quán)力的基礎(chǔ)上,推進(jìn)我們依法治理工作。第 21條是法治文化建設(shè)問題。法治文化建設(shè)是一個(gè)長期的工作,將來要在全社會形成尊重法律、崇尚法律、維護(hù)法律的一個(gè)氛圍和習(xí)慣,不是短期可以達(dá)到的,這是我們責(zé)無旁貸的工作。

第七個(gè)問題也是第 22條是人民調(diào)解問題。第一個(gè)是村(居)應(yīng)當(dāng)建立人民調(diào)解委員會,這等于建立數(shù)百萬個(gè)小法庭,行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解委員會的建設(shè)法律規(guī)定參照村(居)人民調(diào)解組織來建,這是我們工作的一個(gè)重點(diǎn)。其次,如何推動(dòng)協(xié)議效力更加嚴(yán)格按照法律來辦,第三是經(jīng)費(fèi)保障如何切實(shí)落實(shí)?；鶎铀痉ㄐ姓ぷ鞯拈_展方式和方法需要認(rèn)真研究。

第八個(gè)問題是社區(qū)矯正和安置幫教工作。第 23條是社區(qū)矯正工作。社區(qū)矯正法正在立法,大體上同志們提的問題基本都能得到解決。首先是司法行政負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作,第二由三種隊(duì)伍來管,執(zhí)法隊(duì)伍本質(zhì)上是警察,具體以什么名稱尚待研究,社會志愿者和司法所的管理者構(gòu)成另兩類隊(duì)伍。當(dāng)然,社區(qū)矯正的規(guī)模越來越大,地位可能僅次于監(jiān)獄,前景光明,任務(wù)復(fù)雜。上百萬的罪犯放到社區(qū)里對我們的隊(duì)伍還是有相當(dāng)挑戰(zhàn)的,具體采用什么樣的方式更好地教育,有待于大家的研究。比如給每個(gè)矯正人員佩戴電子定位的儀器,依靠電子圍墻將罪犯合理的掌控在有效區(qū)域內(nèi)。周永康同志就曾提出：要加強(qiáng)社區(qū)矯正工作的信息化建設(shè),本次立法中就明確寫明有必要的就可以佩戴電子監(jiān)控設(shè)備。監(jiān)獄是依靠土圍墻關(guān)押犯人,那社區(qū)矯正就可以依靠電子圍墻監(jiān)控犯人,美國就是這樣管理犯人,我們?yōu)槭裁床豢梢阅?第 24條是安置幫教工作。安置幫教中心的建立、中途之家的實(shí)行等具體工作的開展,它與社區(qū)矯正是相輔相成、此消彼長的。

第九個(gè)問題是大力加強(qiáng)律師、公證和法律援助的工作,不斷提高律師、公證和法律援助工作的水平。第 25條是要大力加強(qiáng)律師工作,其中一是律師權(quán)利保障問題,二是業(yè)務(wù)范圍問題。目標(biāo)是 2015年律師人數(shù)要達(dá)到 30萬,其次是政治上要信任律師,在將來人大代表、政協(xié)委員、法官、檢察官和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔過程中要積極推薦律師,讓律師走向政治舞臺,這是我們一項(xiàng)很重要的問題,這就需要我們用心研究,構(gòu)建合理的制度確?！笆濉币?guī)劃對律師的這些設(shè)想的實(shí)現(xiàn)。第 26條是公證工作,其一是必須公證問題,第二個(gè)是如何管理,體制問題,第三個(gè)問題是規(guī)模問題,它要發(fā)展到 1.6萬人 (現(xiàn)有 1.2萬人),大約 5年內(nèi)每年增加 4千人。第 27條是基層法律服務(wù)問題,一是政策問題,二是發(fā)展問題,將來要形成基層法律服務(wù)隊(duì)伍、律師、法律援助隊(duì)伍三足鼎立的局面。而這其中法律援助是無償?shù)?律師是正常收費(fèi)的,基層法律服務(wù)則是低收費(fèi)的,因此這就要求我們研究構(gòu)建合理的制度進(jìn)而規(guī)范和管理這三種隊(duì)伍,這就涉及到國家如何制定財(cái)政政策和收費(fèi)制度、社會管理如何開展,需要好好地斟酌一番。第 28條是法律援助?！笆濉币?guī)劃中重點(diǎn)是規(guī)范化建設(shè),標(biāo)準(zhǔn)建設(shè),中西部法律援助建設(shè),基層工作站建設(shè),再就是管理機(jī)構(gòu)納入政府工作序列。

第十項(xiàng)工作就是司法考試和法學(xué)教育問題。第 29條是國家司法考試。包含兩個(gè)問題,一個(gè)是實(shí)施問題,再一個(gè)是如何配合國家法學(xué)教育的問題。第 30條是法學(xué)教育問題,其中包括管理法學(xué)碩士研究生發(fā)展方向的問題,再一個(gè)是指導(dǎo)政法管理院校發(fā)展方向的問題。

第十一項(xiàng)工作是基層司法行政工作。第 31條是縣市司法局的用房建設(shè)。第 32條是司法所建設(shè),打牢基層工作基礎(chǔ),為進(jìn)一步開展司法行政工作做好準(zhǔn)備。

第十二項(xiàng)工作是司法行政信息化問題。第 33條是監(jiān)獄管理工作信息化,要建成數(shù)字監(jiān)獄。第 34條是司法行政系統(tǒng)要建成信息化,要連成網(wǎng)將各項(xiàng)工作貫穿起來形成信息平臺。

第十三項(xiàng)工作就是司法體制改革、工作機(jī)制改革問題。改革是無止境的,第 35條是堅(jiān)持改革方向。第 36條是完成六個(gè)制度,見前述。第 37條是深化監(jiān)獄體制改革。第 38條是健全社區(qū)矯正制度,社區(qū)矯正制度有一個(gè)立法問題,監(jiān)獄制度有一個(gè)《監(jiān)獄法》的修改問題。第 39條是完善法律援助制度,其中包括落實(shí)政府責(zé)任、完善管理體制、加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、不斷擴(kuò)大援助建設(shè)。第 40條是完善國家司法考試制度,解決西部問題,解決職業(yè)人員短缺的問題,特別是少數(shù)民族從業(yè)人員問題,及建立司法考試基地的問題。第 41條是司法鑒定體制問題,現(xiàn)在該工作由司法部主管,但公、檢兩部門尚有自己的一小攤“自留地”,具體怎么解決這個(gè)問題還有待于同志們的努力研究。

第十四項(xiàng)就是司法行政法制建設(shè)問題。第 42條是建立法制體系,如社區(qū)矯正立法要抓緊進(jìn)行,特許律師職業(yè)考核條例要抓緊進(jìn)行,監(jiān)獄法、仲裁法修訂工作,律師法、公證法、人民調(diào)解法的配套建設(shè)問題,還有加強(qiáng)法治政府建設(shè)問題等都是法制建設(shè)工作中需要注意的問題。這幾個(gè)法律都存在不同程度的修訂和適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的問題,希望大家好好研究。法制建設(shè)很重要,這里面大有可為,大有作為,希望大家為司法行政工作的大力開展做出自己的貢獻(xiàn)。

第十五項(xiàng)大工作也即第 43條是司法協(xié)助和外事工作。司法協(xié)助工作近年來成效顯著,主要由司法部來開展,其中有些案件還要交由公、檢、法等其他相關(guān)部門去執(zhí)行。司法協(xié)助法也正在立法籌備中,聯(lián)合國打擊犯罪,引渡等問題也由司法部負(fù)責(zé),研究的空間很大。

第十六項(xiàng)大問題是提高裝備水平。第 44條是提高司法行政經(jīng)費(fèi)保障。第 45條是加強(qiáng)基層的業(yè)務(wù)裝備水平,特別是縣級的具體標(biāo)準(zhǔn)也已經(jīng)出臺,具體就看細(xì)節(jié)的落實(shí)問題了。

第十七項(xiàng)大問題是宣傳問題、出版問題、理論研究問題,這與在座的各位有密切聯(lián)系。第 46條是加強(qiáng)宣傳、出版、理論研究水平。怎么樣提高理論研究水平,這就需要在座的諸位深入基層,通過大量的實(shí)地調(diào)研和翔實(shí)的數(shù)據(jù)來證明這一切,得出的理論成果就可以發(fā)表在我們《中國司法》雜志上,以期各地方互動(dòng)互相交流,做好我們的研究工作并能將研究成果轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)解決問題的方式和手段。比如戒毒模式的研究,就可以到戒毒所開展試點(diǎn),基層司法所的建設(shè)具體如何開展,都可以在現(xiàn)實(shí)中實(shí)踐再推廣。比如廣東順德模式,政法委將司法局合并掉,這就有些問題,有待我們進(jìn)一步研究,我是親自到順德實(shí)地調(diào)研之后得出的結(jié)論。

第十八項(xiàng)就是司法行政隊(duì)伍建設(shè)的問題。第 47條是司法行政隊(duì)伍的思想建設(shè),第 48條是司法行政隊(duì)伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)建設(shè)。第 49條是執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。第 50條是領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)。第 51條是隊(duì)伍管理體制建設(shè)問題。第 52條是黨的建設(shè)問題。

第十九項(xiàng)是黨風(fēng)廉政建設(shè)。第 53條是懲罰體制問題。第 54條是反腐倡廉教育問題。第 55條是黨風(fēng)廉政責(zé)任制建設(shè)問題。第 56條是加大查處力度。

第二十項(xiàng)的問題講的是項(xiàng)目問題。第 57條是監(jiān)獄項(xiàng)目問題,需要新建幾十所新監(jiān)獄,改建幾百所并建立若干高規(guī)格的監(jiān)區(qū)。隨著重刑犯刑期的延長,犯人的管理越來越有難度,需要我們研究罪犯心理學(xué)、關(guān)押學(xué),更好地執(zhí)行監(jiān)獄任務(wù),這有待于各位的刻苦鉆研。第 58條是罪犯勞動(dòng)改造項(xiàng)目。第 59條是監(jiān)獄信息化問題。第 60條是要把燕城監(jiān)獄建的更好。第61條是勞教場所建設(shè),國家投資改建擴(kuò)建 100多所勞教所,消除勞教隱患。第 62條是強(qiáng)制隔離戒毒場所的建設(shè),全國大概改擴(kuò)建 160個(gè)強(qiáng)戒所,新建 40個(gè),改擴(kuò)建20個(gè),未來強(qiáng)制戒毒可能要超過勞教。第 63條是戒毒康復(fù)中心的建設(shè),大致要建設(shè) 37個(gè)戒毒康復(fù)中心。第 64條是勞教戒毒信息化問題。第 65條是司法行政信息化問題,整個(gè)司法行政系統(tǒng),不含監(jiān)獄、勞教建立完整的信息系統(tǒng)。第 66條是司法業(yè)務(wù)用房建設(shè)問題,從地、市、縣、鎮(zhèn)各級用房的問題。第 67條是東部司法行政業(yè)務(wù)用房,基本上都是單位自建,需要部里統(tǒng)一指導(dǎo)安排。第 68條是社區(qū)矯正基地建設(shè),要求每一個(gè)縣建立一個(gè)社區(qū)矯正管理服務(wù)中心,為每一個(gè)社區(qū)矯正人員統(tǒng)一開展法制教育、心理輔導(dǎo)等。第 69條是安置幫教基地建設(shè),要求在全國每個(gè)省會城市或藏區(qū)重點(diǎn)城市建立 40個(gè)一定規(guī)模的過渡性安置中心,解決刑釋解教人員重點(diǎn)幫助對象出監(jiān)之后的生存問題,讓他們順利回歸社會。第 70條是司法鑒定基地建設(shè),要建立各種數(shù)據(jù)庫,如司法鑒定專家?guī)臁颖編?、?biāo)本庫、DNA數(shù)據(jù)庫等。第 71條是法律援助專線建設(shè)。第 72條是中西部法律援助便民窗口建設(shè),大致要建立 2000多個(gè)窗口。第 73條是建立法律援助工作站,全國要建 6萬多個(gè)法律援助工作站,需要大力投資。第 74條是國家司法考試基地建設(shè),要在北京建立一個(gè)安全、有效、現(xiàn)代化的司法考試基地。第 75條國家司法交流中心建設(shè)。第 76條是司法行政學(xué)院、中央司法警官學(xué)院等需要進(jìn)一步建設(shè)。

以上是司法行政“十二五”的大致規(guī)劃和方向,與正式的定稿基本不會有太大的差別。我們作為通訊員要把握政策的大方向,如同紅色娘子軍里的常青指路一樣,要知道山后是紅區(qū)還是白區(qū),如果路的方向指錯(cuò)了,則必然全軍覆沒。當(dāng)然,對于我們諸位司法行政領(lǐng)域的專業(yè)研究人士而言,不僅僅要能指對路,還要落實(shí)到具體細(xì)節(jié),比如山怎么翻,河怎么過,前面的敵人怎么對付等等都需要通訊員同志好好地下一番苦功夫。在以上的方案中細(xì)細(xì)地思索,進(jìn)而認(rèn)真研究本地的問題,認(rèn)真調(diào)查研究,用大量的數(shù)據(jù)來證明自己的理論成果。有條件的同志可以進(jìn)行高深的理論研究,但這個(gè)研究不好開展,建議還是把自己的“一畝三分地”管明白,那對于我們司法行政工作的幫助就不小了。將自己培養(yǎng)成專、精、通的專業(yè)人才,成為各項(xiàng)工作的專家,咱們在座的近100位同志每人解決一個(gè)問題就是近 100個(gè)問題,每個(gè)人解決兩個(gè)問題就是將近 200多問題,每人解決 10個(gè)問題就是上千的問題,那就不得了了。希望大家共同努力,共同奮斗,我們《中國司法》為大家提供了很好的平臺,研究室也為諸位提供研究平臺,法律出版社為大家提供更厚實(shí)的出版平臺,希望大家多多努力。

感謝各位同志的支持,謝謝大家。

(見習(xí)編輯 遲 洋)