梁 鴻

復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院 上海 200433

公共政策學(xué)是一門綜合性學(xué)科，本身沒有很強(qiáng)的理論體系，其理論體系主要借鑒其它學(xué)科，包括政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)等。然而，公共政策學(xué)有一套獨(dú)特的政策分析方法。在公共政策過程分析中，首先要把政策問題界定清楚。公共政策界定問題有兩個(gè)條件，需要同時(shí)滿足：第一，沒有解決的辦法，就不是問題；第二，只有有解，才是問題。公共政策和其它學(xué)科對問題思考的不同在于：其它學(xué)科一般強(qiáng)調(diào)對問題的存在性思考，而公共政策強(qiáng)調(diào)問題的行動性思考，如果無所行動，就不是問題。

公共政策的問題如何構(gòu)建？第一，是問題的感知和問題情勢的判斷。問題情勢判斷最為重要的就是回答三個(gè)最基本的問題，即問題的嚴(yán)重性、危害性和緊迫性。眾所周知，當(dāng)一個(gè)議題進(jìn)入議事日程的時(shí)候，就需要考慮以上三大基本問題。而在回答這三個(gè)問題的時(shí)候，僅僅從自身的本體論述是不夠的，所以問題的嚴(yán)重性、危害性和緊迫性，需要從社會整體意義出發(fā)，分析其政治、社會、經(jīng)濟(jì)、所屬行業(yè)等多方面因素，只有這樣考慮，才能把公共政策的問題界定清楚。

第二，元問題的分析。問題進(jìn)入公共政策的議事日程之后，就需要考慮問題與其它問題的關(guān)聯(lián)，這就是元問題的分析。例如，新醫(yī)改由國務(wù)院牽頭，16個(gè)部委參加，需要充分考慮部門間的協(xié)調(diào)與配合。在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)公益性機(jī)制的建設(shè)過程中，公益性機(jī)制建設(shè)實(shí)行收支兩條線，按照編制實(shí)行全額撥付。事實(shí)上社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)最大的問題在于實(shí)際在崗工作人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過核定編制，這就無法達(dá)到設(shè)計(jì)初衷。因此，僅靠衛(wèi)生部門是難以單獨(dú)解決這一公共政策問題的。因而公共政策強(qiáng)調(diào)在政策元問題的分析和解決方法的探尋過程中要秉持態(tài)度積極、行為謹(jǐn)慎的原則，因?yàn)橐坏┠阕隽顺阶约郝殭?quán)的事情，沒有強(qiáng)有力的支撐，政策制定再好，也執(zhí)行不了。

第三，具體問題的確定。元問題分析以后，我們就要考慮政策到底要解決什么具體問題。比如，在基本藥物制度的改革中，強(qiáng)調(diào)了基本藥物目錄給百姓帶來很大的實(shí)惠。但是新醫(yī)改的核心目標(biāo)是公平和可及。具體政策確定的時(shí)候我們要知道到底什么是實(shí)惠？實(shí)惠到底解決什么問題，是使次均醫(yī)藥費(fèi)用下降，還是讓更多的老百姓來就醫(yī)？按照通常的理論分析，當(dāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)公益性大大增強(qiáng)，對居民看病實(shí)行優(yōu)惠的時(shí)候，看病的次均費(fèi)用會下降，大量的病人會導(dǎo)入，而現(xiàn)在出現(xiàn)了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心業(yè)務(wù)量的急劇萎縮，這就說明我們的“實(shí)惠”是有問題的，與政策目標(biāo)是有差距的，因此我們需要反思這個(gè)問題。公共政策對于要解決的問題應(yīng)該要有一定清晰的目標(biāo)定位和政策指向，要達(dá)到某個(gè)政策目的，在現(xiàn)有情況和條件下，各方能接受的東西是什么，從而確立到底怎么做，這就是公共政策學(xué)科特有的尋找問題解決之道的思考方式。

第四，問題的明晰。公共政策主要利用政策過程分析理論對問題進(jìn)行明晰。對于我們到底要做什么，怎么做？最重要也是四步邏輯：政策目標(biāo)——政策措施——政策執(zhí)行——政策評價(jià)。公共政策過程分析有很多理論，最為常用的有程序合理性和內(nèi)容合理性理論。我們在考慮一個(gè)事情有沒有可能做的時(shí)候，這兩個(gè)理論非常重要。比如，對于合理醫(yī)療的研究，首先我們要確定什么是合理醫(yī)療？第一，確實(shí)需要；第二，技術(shù)適宜；第三，成本低廉。這就構(gòu)成了所謂的“合理”，這三個(gè)方面還可以繼續(xù)演化。內(nèi)容合理性思考可以把一個(gè)方案制定得非常完美，但是公共政策理論認(rèn)為，一個(gè)非常完美的方案有可能導(dǎo)致執(zhí)行成本非常高，以至于最后這個(gè)合理的方案無法執(zhí)行。因此，公共政策在考慮問題解決辦法的時(shí)候不僅要考慮問題的根源，還需要思考如何操作更加簡單易行。

第五，公共政策還強(qiáng)調(diào)政策的時(shí)間窗口理論。一件事情要做好，愿望都是好的，但關(guān)鍵是政策的時(shí)間窗口是否已經(jīng)打開？要打開一個(gè)政策的時(shí)間窗口，需要具備相應(yīng)條件。公共政策學(xué)的多源流政策分析方法為我們提供了很好的理論框架。多源流模式理論認(rèn)為，在政策系統(tǒng)中存在著三條不同的源流: 問題源流、政策源流和政治源流。三條源流是彼此獨(dú)立的,它們的發(fā)生、發(fā)展和運(yùn)作都不依賴于其他的源流。在某個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)上,它們匯合到一起,問題就會被提上公共政策的議事日程, 這個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)就是所謂的“政策窗口”。因此，一個(gè)社會問題要成為公共政策問題就需要從這三個(gè)方面加以考慮。首先是問題流，必須要有重大的事件刺激，政策的時(shí)間窗口才會被打開。中國的公共衛(wèi)生，在短時(shí)間內(nèi)得到了迅速發(fā)展，SARS是一個(gè)重要的契機(jī)。第二是政治流，需要中央對新醫(yī)改的高度重視，相關(guān)的醫(yī)改政策才能系統(tǒng)地、密集地出臺。第三，政策流，政策研究到一定的程度會自然形成相應(yīng)的政策基礎(chǔ)，從而促使政策窗口打開。

比如我們研究醫(yī)藥分離問題，現(xiàn)在絕對不能強(qiáng)行將解決問題的時(shí)間窗口打開。如果強(qiáng)行打開，衛(wèi)生部門就需要獨(dú)自承擔(dān)責(zé)任。因?yàn)獒t(yī)藥分離的政策時(shí)間窗口需要跟其他東西緊密結(jié)合。第一，政策流。醫(yī)藥分離，首先要考慮補(bǔ)償問題解決了嗎？第二，政治流。醫(yī)藥分離，其他部門已經(jīng)有了相應(yīng)的認(rèn)知嗎？這個(gè)問題是不是我國醫(yī)改不成功的根源？第三，問題流。有沒有因?yàn)獒t(yī)藥分離導(dǎo)致嚴(yán)重的后果？是否有因?yàn)獒t(yī)藥分離而產(chǎn)生了非常有反響的成績，這個(gè)事件刺激非常重要。一個(gè)政策制定的時(shí)候，時(shí)間窗口是不是已經(jīng)打開，要有預(yù)判性，在政策條件不具備的時(shí)候提前打開，對于政策的制定和執(zhí)行不一定好，這就是公共政策強(qiáng)調(diào)的前瞻性研究。因此領(lǐng)導(dǎo)常講要抓住機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，事實(shí)上就是強(qiáng)調(diào)要做好充分準(zhǔn)備，一旦政策時(shí)間窗口打開，就可以搶得解決問題的有利時(shí)機(jī)。

最后，從公共政策自身的過程來看，衛(wèi)生政策研究需要加強(qiáng)以下幾個(gè)方面。第一，政策設(shè)計(jì)要高度重視理念，政策理念是整個(gè)思路的靈魂。有什么樣的理念，就有什么樣的態(tài)度；有什么樣的態(tài)度，就有什么樣的行為；有什么樣的行為，就有什么樣的結(jié)果。第二，政策措施。政策措施是否針對問題，是否有效，都是非常關(guān)鍵的。第三，政策執(zhí)行。政策執(zhí)行需要具備一定的環(huán)境和條件，同時(shí)還需要政策決策者和政策執(zhí)行者對于政策問題高度統(tǒng)一的認(rèn)識和理解。如果不具備這樣的環(huán)境和條件，就會影響政策的執(zhí)行，使得政策成效大打折扣。最后，政策評價(jià)。政策的績效評價(jià)是政策的指揮棒，它對于政策的制定、執(zhí)行、調(diào)整和變革都有直接影響，是決定政策走向的重要影響因素。