張麗英劉 佳

康菲鉆井平臺油污損害的賠償責任問題
——以美國鉆井平臺漏油事件的處理為比較

張麗英*劉 佳**

渤海灣蓬萊19-3油田溢油事件引起了廣泛關注,如何追究相關責任方的油污損害責任成為當務之急,但責任追究之路的重重困難使我國海上鉆井平臺油污損害責任追究相關法律和制度的不足日益凸顯,包括責任主體不明、請求主體不全面、賠償范圍模糊不清、處罰力度過低等問題。反觀美國墨西哥灣漏油事件,其處理的及時和賠償?shù)牡轿恢档梦覀兘梃b。本文在比較美國墨西哥灣漏油事件及美國相關國內(nèi)法的基礎上,認為我國應在建立健全相關法律法規(guī),明確具體地規(guī)定不同污染來源時的對應責任主體,擴大請求主體和賠償范圍,提高責任限額等方面進行改進。

海上鉆井平臺 油污損害責任 墨西哥灣溢油 康菲事件

2011年6月,由康菲石油中國有限公司(以下簡稱“康菲公司”)開發(fā)的中國目前最大的海上油氣田,渤海灣蓬萊19-3油田作業(yè)區(qū)B平臺、C平臺先后發(fā)生溢油事故,該油污事件對周圍海域生態(tài)環(huán)境及當?shù)亟?jīng)濟等方面造成了嚴重而深遠的影響。2011年7月5日,國家海洋局正式發(fā)布調(diào)查報告,認定康菲公司為事故責任方。事故發(fā)生以來,康菲公司態(tài)度一度強硬和懈怠,處理事故并不積極,多次瞞報溢油情況,謊報油污處理結(jié)果。8月16日國家海洋局正式提出將聘請律師團隊對康菲公司提起公益訴訟,并于8月30日成立渤海溢油索賠小組,目前還沒有提起訴訟。8月24日,康菲公司召開發(fā)布會,表示愿意“依照中國法律”承擔責任。9月6日和18日,康菲公司成立兩項渤海灣基金,但這兩項基金的具體數(shù)額均未披露,基金的運作方也均為康菲公司自身。直到事故發(fā)生六個月后,天津海事法院才于2011年12月30日首次受理“蓬萊19-3油田”溢油事故引發(fā)的養(yǎng)殖戶損害賠償糾紛案件。①新華社2011年12月30日快訊:《天津海事法院受理養(yǎng)殖戶狀告康菲案》,下載于http:// news.sina.com.cn/c/2011-12-30/132923724284.shtml,2011年12月31日。2012年1月25日,農(nóng)業(yè)部發(fā)布公告稱,經(jīng)過行政調(diào)解,農(nóng)業(yè)部、中海油、康菲公司達成一致意見?？捣乒境鲑Y10億元人民幣,用于解決河漁業(yè)資源損害賠償和補償問題;康菲公司和中海油從海洋環(huán)境與生態(tài)保護基金中,分別列支1億元和2.5億元人民幣,用于天然漁業(yè)資源修復和養(yǎng)護、漁業(yè)資源環(huán)境調(diào)查監(jiān)測評估和科研等方面工作。②農(nóng)業(yè)部官方網(wǎng)站:《蓬萊19-3油田溢油事故漁業(yè)索賠行政調(diào)解達成一致》,下載于http://www.moa.gov.cn/sydw/hbhyzj/bjdt/201201/t20120131_2471823.htm,2012年2月7日。但這一數(shù)額是如何具體計算得出的,以及10億的數(shù)額是否能解決賠償和補償問題受到了廣泛質(zhì)疑。

反觀與渤海灣蓬萊19-3油田溢油事故極為相似的美國墨西哥灣漏油事故,其事故處理的及時和賠償?shù)牡轿缓涂捣剖录纬甚r明對比。2010年4月20日晚,英國石油公司(簡稱“BP公司”)的“深水地平線”鉆井平臺發(fā)生爆炸,造成11人死亡,底部油井馬康多發(fā)生井噴。美國當局及司法系統(tǒng)全面介入事態(tài)進展,并成立了總統(tǒng)委員會對漏油事故進行調(diào)查。在不到兩個月的時間內(nèi),BP公司自愿創(chuàng)建一筆高達200億美元的基金,并建立海灣海岸索賠工具GCCF運作該項基金,專門用于賠償漏油事件的受害者。美國司法部也已對油井的所有方BP公司、美國安納達科石油公司和三井物產(chǎn)以及平臺所有者越洋公司等九個被告提起了訴訟,訴訟的民事賠償部分將在新奧爾良的聯(lián)邦法院審判。美國采取的以上措施有效追究了BP公司的責任,減輕了漏油事件帶來的損害。

渤海灣蓬萊19-3油田溢油事件和美國墨西哥灣漏油事故都屬于海上鉆井平臺油污污染事故,但兩者的處理結(jié)果很不同,究其原因是涉及油污責任的法律體制的區(qū)別。與傳統(tǒng)的船舶油污污染不同,國際立法層面對于海上鉆井平臺所致的油污損害的責任認定和相關法律問題的規(guī)定還處于萌芽狀態(tài)。國際海事委員會先后提出《里約草案》、《悉尼草案》、《加拿大草案》三個國際公約草案,歷經(jīng)30余年仍無結(jié)果。作為聯(lián)合國下設政府間組織的國際海事組織還從工作計劃中刪除了鉆井平臺立法,因為各國對這幾個鉆井平臺公約草案爭議極大,理解和立場的差異難以統(tǒng)一。③李天生:《海上鉆井平臺立法研究論綱—從船舶到科學發(fā)展海洋經(jīng)濟的視野轉(zhuǎn)換》,載于《大連海事大學學報》2011年第1期,第1～5頁。因此,對于海上鉆井平臺的油污污染損害問題主要依靠各國的國內(nèi)立法來解決。

海上鉆井平臺油污損害責任追究主要涉及責任主體、請求主體、賠償范圍、責任限額等方面,本文將以中國法律為基礎,從這幾個方面出發(fā)分析渤海灣蓬萊19-3油田溢油事件,并參照美國法律和墨西哥灣漏油事故的處理,討論中國法律待完善之處。

一、康菲公司是責任主體,中海油責任主體地位難以明確

關于責任主體,在康菲事件中,渤海灣蓬萊19-3油田是由中國海洋石油公司(以下簡稱“中海油”)和美國康菲石油中國有限公司(以下簡稱“康菲公司”)合作開發(fā)的,雙方簽訂石油合作勘探開發(fā)合同,對于該開發(fā)中海油擁有51%的權益,康菲擁有49%的權益,其中康菲是石油開發(fā)的作業(yè)方。我國《海洋環(huán)境保護法》第90條規(guī)定“造成海洋環(huán)境污染損害的責任者”應排除危害并賠償損失。《侵權責任法》第65條規(guī)定“污染者”或“第三人”為賠償主體,《環(huán)境保護法》第41條規(guī)定“造成環(huán)境污染危害的”為賠償主體?！逗Ｑ笫涂碧介_發(fā)環(huán)境保護管理條例》規(guī)定,違反《海洋環(huán)境保護法》以及本管理條例的“企業(yè)、事業(yè)單位以及作業(yè)者”,這里的“作業(yè)者”指的是“實施海洋石油勘探開發(fā)作業(yè)的實體”。因此依照以上法律,康菲公司既是“作業(yè)者”,又是引起海洋污染的責任者,且無第三者可以歸責,應當承擔法律責任。但對于中海油是否是責任主體,法律的規(guī)定則不夠明確?！秾ν夂献鏖_采海洋石油資源條例》第25條規(guī)定:“作業(yè)者、承包者違反本條例規(guī)定實施石油作業(yè),……由此造成的一切經(jīng)濟損失,由責任方承擔?！惫P者認為這一規(guī)定中的“責任方”根據(jù)上下文語義,應當是違反本條例的作業(yè)者或者承包者,而根據(jù)該條例第26條規(guī)定:“作業(yè)者是指按照石油合同的規(guī)定負責實施作業(yè)的實體。承包者是指向作業(yè)者提供服務的實體”。中海油作為該油田的發(fā)包方,既不是作業(yè)者也不是承包者,不屬于條例中所謂的責任方。但是上述《海洋環(huán)境保護法》第90條,《侵權責任法》第65條,《環(huán)境保護法》第41條僅概括規(guī)定了承擔賠償?shù)呢熑沃黧w為“責任者”、“污染者”、“造成危害的”這樣的字眼,對于如何判斷責任者卻沒有規(guī)定,所以盡管中海油不屬于《對外合作開采海洋石油資源條例》中的責任主體,是否屬于《海洋環(huán)境保護法》、《環(huán)境保護法》和《侵權責任法》中的責任主體卻無從判斷。這種模糊的規(guī)定非常不利于油污損害發(fā)生后迅速確定責任主體并進行索賠。

在此次墨西哥灣漏油事件中,發(fā)生漏油事故的252區(qū)塊由BP、安納達科和三井旗下的MOEX公司聯(lián)合開發(fā),三家分別持65%、25%和10%的權益,BP是作業(yè)方。①李志剛:《墨西哥漏油事故各方賠償責任劃分分析及啟示》,載于《國際石油經(jīng)濟》2010年第8期,第15～21頁。根據(jù)《1990油污法》第1002條第(a)款規(guī)定:“責任方為向可通航水域或相鄰岸線或?qū)俳?jīng)濟區(qū)水中或水面排油的船舶或設施的‘負責方’,即其‘所有人’或‘營運人’”②OPA 1990,Sec.1002(a).和第1001條第(32)項詳細規(guī)定的各類設施引起油污損害時的賠償主體:船舶——所有者、營運人或因遺贈而受領船舶的人;海岸設施——所有者或營運人;海上設施——所在地的承租人或許可證持有人,以及依州法或《外大陸架土地法》取得土地使用權或地役權者;深水港——依照《1974年深水港口法》的被許可人;管道——所有者和根據(jù)《1974年深水港口法》授權的深水港口許可證的持有者。此外,遺棄物發(fā)生泄漏或存在泄漏威脅時,最近的遺棄行為發(fā)生前本應對之承擔責任者為賠償主體。①OPA 1990,Sec.1001(32).以及,第1002條第(d)款中規(guī)定的第三方責任,即當石油泄漏或泄漏威脅是由第三方的作為或不作為單獨引起的(或者是第三方行為結(jié)合不可抗力或戰(zhàn)爭),第三方也成為賠償?shù)呢熑畏?。②OPA 1990,Sec.1002(d).作為合作開發(fā)方這三家公司應當承擔責任,至于承擔責任的具體方法,應當根據(jù)三方簽訂的聯(lián)合作業(yè)協(xié)議中的責任條款來確定。發(fā)生事故的“深水地平線”鉆井平臺的所有者是瑞士越洋石油勘探開發(fā)公司,該公司將鉆井平臺出租給BP公司,所以如果事故原因包括鉆井平臺的質(zhì)量問題而越洋公司存在過錯時,越洋公司應根據(jù)租賃合同承擔油污泄漏的第三方責任。由此可見,美國法對于每種船舶或設施引起的油污損害的責任主體都有詳細而具體的規(guī)定,當發(fā)生事故時可以迅速依照法律找出對應責任主體,為之后的索賠和處罰奠定良好的基礎。

二、請求主體分為國家海洋局和受損單位或個人兩大類

關于油污損害賠償?shù)恼埱笾黧w,針對油污損害給海洋生態(tài)環(huán)境、海洋資源、海洋保護區(qū)造成的破壞和給單位或個人的生命財產(chǎn)帶來的損失,我國法律將其分為有權代表國家提起訴訟的海洋環(huán)境管理部門和受損的單位或個人兩類。一方面,《海洋環(huán)境保護法》第90條規(guī)定:“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū),給國家造成重大損失的,由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求”。即國家海洋局有權代表國家對于海洋生態(tài)、資源、保護區(qū)的損害向康菲公司提起訴訟進行索賠。根據(jù)事態(tài)的發(fā)展,按照國家海洋局的部署,北海分局于7月初成立了以局長房建孟為組長的索賠工作領導小組,全面展開此次事故海洋生態(tài)損害索賠的法律服務、生態(tài)評估、證據(jù)收集等工作。目前,經(jīng)國內(nèi)法律和海洋專家組評審,法律服務機構(gòu)團隊公開選拔基本結(jié)束。③佚名:《康菲堵油到“大限”海洋局將展開海洋生態(tài)損害索賠》,載于《海洋世界》2011年第9期,第6頁。國家海洋局選定的4家律師事務所分別為北京中倫、廣州海建、上海瀛泰錦達和山東文康,并將選擇在青島海事法院提起訴訟。④杜海、姜旺:《訴訟康菲“緊鑼密鼓”》,載于《經(jīng)濟導報(濟南)》2011年9月7日,下載于http://news.163.com/11/0907/03/7DAMG99S00014 AED.html,2011年12月20日。另一方面,根據(jù)《環(huán)境保護法》第41條規(guī)定的“造成環(huán)境污染危害的,有責任排除危害,并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失”和《侵權責任法》的類似環(huán)境侵權的規(guī)定,受到直接損害的單位和個人,例如污染海域的養(yǎng)殖戶可以就所受到的經(jīng)濟損害提起訴訟。2011年12月13日,河北省樂亭縣107位水產(chǎn)養(yǎng)殖農(nóng)民向天津海事法院提起訴訟,以海上、通海水域養(yǎng)殖損害責任糾紛為由向渤海灣溢油事故責任方康菲石油中國有限公司提出環(huán)境污染損害賠償,要求康菲停止侵權、消除危險并賠償經(jīng)濟損失4.9億余元。①王嘉軍、石嶠:《河北樂亭漁民起訴康菲天津海事法院暫未立案》,下載于http://www. cnr.cn/newscenter/gnxw/201112/t20111214_508924283.shtml,2011年12月20日。天津海事法院已于2011年12月30日受理“蓬萊19-3油田”溢油事故引發(fā)的養(yǎng)殖戶損害賠償糾紛案件。②新華社2011年12月30日快訊:《天津海事法院受理養(yǎng)殖戶狀告康菲案》,下載于http:// news.sina.com.cn/c/2011-12-30/132923724284.shtml,2011年12月31日。

我國法律在鉆井平臺損害的請求主體方面規(guī)定相對合理,但也存在一定的問題。首先,請求主體規(guī)定不夠全面。例如,我國法律只規(guī)定了對于海洋生態(tài)環(huán)境、資源和海洋保護區(qū)的損害由國家海洋管理行政部門提起訴訟,但對海洋油污損害帶來的清污費用、稅收減少、公共服務費用增加等均沒有規(guī)定相應的請求主體。其次,請求主體和損害評估主體的法律設置不合理。國家海洋局既是代表國家對海洋生態(tài)、資源、保護區(qū)損害提出請求的主體,也是組織對這些損害進行評估鑒定的主體。國際海洋局作為國家機關,自身參與和組織具有相關資質(zhì)的第三方進行評估鑒定,得出的結(jié)果是具有公信力的,將會成為確定賠償數(shù)額的重要依據(jù),在訴訟中很難被當作一般的原告索賠依據(jù)那樣允許質(zhì)證。這樣既做原告又做評估鑒定主體,不利于維持民事訴訟中原被告雙方平等的地位。

在請求主體方面,美國《1990油污法》第1002條第(b)款規(guī)定,賠償損害包括七類清污費用和損害。針對不同類型的損害,索賠主體主要有聯(lián)邦政府、州政府及其他政府機構(gòu);不同層級的自然資源受托管理人;③OPA 1990,Sec.1006(a)中定義“信托人”為代表公眾就自然資源損害提起訴訟的總統(tǒng)、各州政府管理者或官方機構(gòu)、印第安部落的管理者、外國政府的首腦等。受損害的企業(yè)、個人等。④OPA 1990,Sec.1002(a).美國的規(guī)定相對于中國的規(guī)定更加詳細和全面,例如明確規(guī)定了對于清污費用,政府和個人都可以對依法產(chǎn)生的清污費用請求賠償;另外對于稅收減少、公共服務費用增加等方面也都有具體規(guī)定。而且,美國由海岸警衛(wèi)隊負責牽頭對損害進行調(diào)查評估,由司法部提出法律訴訟,這樣也避免了出現(xiàn)中國那樣既當原告又當評估鑒定機關的問題。2010年12月15日,美國司法部宣布已對油井的開發(fā)方BP公司、美國安納達科石油公司和三井物產(chǎn)以及平臺所有者越洋公司等九名被告提起了訴訟,依據(jù)《1990油污法》就清污費用、自然資源損害、環(huán)境損害、經(jīng)濟損失等直接或間接的損失進行索賠。①Attorney General Eric Holder Announces Civil Lawsuit Regarding Deepwater Horizon Oil Spill,at http://www.justice.gov/iso/opa/ag/speeches/2010/ag-speech-101215.html, 9 February 2012.個體訴訟方面,截止2011年6月,已有超過14萬的企業(yè)和個人加入到對墨西哥灣漏油事故責任方的訴訟,這些索賠方主要包括:商業(yè)捕魚企業(yè)的所有者和經(jīng)營者,捕撈魚、蝦、蟹的漁民;海產(chǎn)品加工商,海產(chǎn)品分銷商,零售業(yè)、海鮮市場、餐館業(yè)主和經(jīng)營者及這些產(chǎn)業(yè)中的雇員;娛樂企業(yè)所有者,經(jīng)營者及其雇員,包括通過用墨西哥灣進行生意事務而過活的休閑漁業(yè)主,貿(mào)易中間商以及特許漁業(yè)主;船長、船員、租船人;酒店業(yè)主和經(jīng)營者;銀行、金融機構(gòu)和零售企業(yè)等13類。②The Deepwater Horizon Oil Spill,at http://www.gulfoilspilllitigationgroup.com/,22 November 2011.這些訴訟由位于路易斯安那州的美國聯(lián)邦地區(qū)法院的卡爾J.巴比亞法官負責審理,已形成案號為MDL-2179的集體訴訟,該案件于2012年2月27日正式開庭。

三、賠償范圍模糊不明,損失計算缺少有效方法

賠償范圍是在起訴康菲的過程中遇到的最棘手的問題?！吨腥A人民共和國漁業(yè)法》第47條規(guī)定:“造成漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境破壞或者漁業(yè)污染事故的,依照《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》和《中華人民共和國水污染防治法》的規(guī)定追究法律責任。”然而在我國《海洋環(huán)境保護法》、《環(huán)境保護法》中都沒有對賠償范圍的規(guī)定,只有《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例實施辦法》第28條對賠償范圍進行了略微詳細的規(guī)定,即賠償范圍包括:一、由于作業(yè)者的行為造成海洋環(huán)境污染損害而引起海水水質(zhì)、生物資源等損害,致使受害方為清除、治理污染所支付的費用;二、由于作業(yè)者的行為造成海洋環(huán)境污染損害而引起受害方經(jīng)濟收入的損失金額,被破壞的生產(chǎn)工具修復更新費用,受害方因防止污染損害所采取的相應的預防措施所支出的費用;三、為處理海洋石油勘探開發(fā)引起的污染損害事件所進行的調(diào)查費用。③國家海洋局政府網(wǎng)站:《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例實施辦法》,下載于http:// www.soa.gov.cn/soa/governmentaffairs/faguijiguowuyuanwenjian/bumenguizhang/ webinfo/2008/05/1270102486971287.htm,2011年12月22日?？偨Y(jié)起來,主要包括水體、生物資源損害,清污費用,收入損失,調(diào)查費用等。但該辦法只是部門規(guī)章層面上的規(guī)定,在法院審理案件時的效力值得商榷,且該辦法規(guī)定的索賠范圍也極為有限,更多的是從國家的角度出發(fā),對于受損害的企業(yè)和個人的索賠范圍并沒有規(guī)定。這造成的后果就是在康菲溢油事件中,依照現(xiàn)有法律法規(guī)提出的索賠請求很難填補受害方遭受的損害,而許多合理的賠償卻在法律中找不到依據(jù)。

在損害范圍的規(guī)定上,美國相關法律的規(guī)定詳細具體,值得我國法律借鑒。根據(jù)《1990油污法》第1002條第(b)款的規(guī)定,損害賠償包括清污費用和損害。其中清污費用為:(1)聯(lián)邦、州或印第安部落根據(jù)經(jīng)本法修正的《聯(lián)邦水污染控制法》第311條第c、第d、第e或第l款,或根據(jù)《公海干預法》,或根據(jù)州法所付出的一切清污費用;和(2)任何人為其采取的符合國家應急計劃的行動所付出的任何清污費用。損害則包括以下部分:(A)自然資源——自然資源的毀壞、破壞、損失或失去其用途而遭受的損害,包括評估損害的合理費用;(B)不動產(chǎn)或個人財產(chǎn)——對不動產(chǎn)或個人財產(chǎn)的損害或?qū)ζ淦茐亩斐傻慕?jīng)濟損失,這種損害賠償可以由擁有或租賃該財產(chǎn)的索賠人提出;(C)生活用途——喪失為維持生計對自然資源的使用所造成的損害賠償,任何使用上述被破壞或滅失的自然資源的人可提出上述索賠,而不論該自然資源的所有權或管理;(D)總收入——由于不動產(chǎn)、個人財產(chǎn)或自然資源的損害、破壞、滅失所引起的相當于稅收、使用費、租金、費收和利潤的凈損失;(E)利潤和盈利能力——由于不動產(chǎn)、個人財產(chǎn)或自然資源的損害,破壞和滅失所引起的相當于利潤損失或降低收益能力的損失,對此任何索賠人均可提出;(F)公共服務——在清除油污期間或之后,由于排放油類所引起的提供增加或額外的公共服務的凈開支包括防火、安全或保護健康的開支。①OPA 1990,Sec.1002(a).美國油污法所列賠償范圍的廣泛由此可見。該法規(guī)特別規(guī)定利潤損失或因不動產(chǎn)、動產(chǎn)或自然資源的損害、破壞或喪失而造成的謀生能力的削弱均可獲得賠償。

另外從可操作性上來看,我國現(xiàn)在沒有關于環(huán)境損害和個人損害的有效計算方法,而數(shù)額的計算恰恰是訴訟請求的基礎,缺乏有效的計算方法使得訴訟請求的合理性和客觀性容易受到懷疑,法院在審理和判決過程中也會缺乏依據(jù)。河北省樂亭縣107位農(nóng)民向天津海事法院提起訴訟要求康菲賠償經(jīng)濟損失4.9億余元,因為缺乏統(tǒng)一的計算方法,這4.9億的數(shù)字計算方法是否合理,能否得到法院的支持還是個未知數(shù)?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》配套法規(guī)建設的滯后是影響海洋環(huán)境保護的重要原因。我國1982年制定了《海洋環(huán)境保護法》,1999年修訂后從2000年4月1日起正式實施,但相關的配套法規(guī)并沒有隨之修訂完善?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》實施幾年來,沒有一部相關的實施細則及法規(guī)出臺,一些重要的海洋環(huán)境標準仍是空白。②王書明、周艷、李巖:《渤海污染及其治理研究回顧》,載于《中國海洋大學學報》2009年第4期,第27～31頁。而美國國家海洋和大氣管理局與內(nèi)政部分別制定了規(guī)則。內(nèi)政部現(xiàn)行規(guī)則規(guī)定損害賠償金包括“修復、恢復、替代和/或獲取受損自然資源或其提供的服務的等價物的費用”、“從排放或泄漏到修復、恢復、替代和/或獲取資源和其服務等價物至基線的時間內(nèi)公眾流失的所有或部分服務的可賠償價值”,以及評估的合理必要的費用和利息。國家海洋和大氣管理局規(guī)則下的自然資源損害評估包括預評估階段、修復計劃階段和修復實施階段。①王樹義、劉靜:《美國自然資源損害賠償制度探析》,載于《法學評論》2009年第1期,第71～79頁。該程序是針對《1990油污法》下的石油泄漏或泄漏威脅損害制定的。這兩個規(guī)則對于環(huán)境和資源損害賠償計算方法和評估程序進行了詳細規(guī)定,使得損害計算的可操作性大大加強。

四、行政處罰限額過低,難以起到震懾作用

行政處罰方面,我國相關處罰依據(jù)的低限額明顯不足以起到對康菲公司的震懾作用,在本案中,最高的行政處罰也就是20萬元?！董h(huán)境保護法》第38條規(guī)定:“對違反本法規(guī)定,造成環(huán)境污染事故的企業(yè)事業(yè)單位,由環(huán)境保護行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權的部門根據(jù)所造成的危害后果處以罰款;……”;《海洋環(huán)境保護法》第85條規(guī)定:“違反本法規(guī)定進行海洋石油勘探開發(fā)活動,造成海洋環(huán)境污染的,由國家海洋行政主管部門予以警告,并處二萬元以上二十萬元以下的罰款?！边@20萬元面對康菲溢油事件造成的嚴重經(jīng)濟損失和環(huán)境破壞,只能是隔靴搔癢。處罰的無力是造成康菲公司在事故發(fā)生后多次隱瞞情況,認錯態(tài)度不誠懇的重要原因。而行政調(diào)解方面,2012年1月25日,農(nóng)業(yè)部、中海油、康菲公司同時發(fā)表公告,稱經(jīng)過行政調(diào)解,康菲公司出資10億元人民幣,用于解決河北、遼寧省部分區(qū)縣養(yǎng)殖生物和渤海天然漁業(yè)資源損害賠償和補償問題;康菲公司和中國海油從其所承諾啟動的海洋環(huán)境與生態(tài)保護基金中,分別列支1億元和2.5億元人民幣,用于天然漁業(yè)資源修復和養(yǎng)護、漁業(yè)資源環(huán)境調(diào)查監(jiān)測評估和科研等方面工作。②農(nóng)業(yè)部官方網(wǎng)站:《蓬萊19-3油田溢油事故漁業(yè)索賠行政調(diào)解達成一致》,下載于http://www.moa.gov.cn/sydw/hbhyzj/bjdt/201201/t20120131_2471823.htm,2012年2月7日。這一調(diào)解是否得到了受損漁民的授權和同意,10億元的數(shù)字如何計算得出,能否使?jié)O民得到全額賠償,以及賠償金如何發(fā)放等問題都受到了質(zhì)疑,調(diào)解結(jié)果的現(xiàn)實作用還有待時間的進一步檢驗。

反觀美國法律,沒有區(qū)分民事責任和行政責任,而是統(tǒng)一規(guī)定了責任限額。目前處理案件主要適用的法律為《1990油污法》第1004條(a)款第(3)項規(guī)定“近岸設施責任主體的最高賠償限額為一切清污費用總額加7500萬美元?！雹跲PA 1990,Sec.1004(a)(3).《1990油污法》第1004條第(c)款第(1)項又規(guī)定了:“負責方、負責方的代理人或雇員、或與負責方有合同關系的人有重大過失或故意不當行為,或者違反使用聯(lián)邦安全、構(gòu)造或操作規(guī)則,不享有責任限額。”④OPA 1990,Sec.1004(c)(1).在墨西哥灣事故中,美國司法部對此次事件的責任主體提起訴訟,認為BP及其他關聯(lián)實體存在重大過失或故意失當行為并違反聯(lián)邦操作性和安全性法規(guī)的行為,包括:1.沒有在2010年4月20日爆炸之前采取有效預防措施保證馬康多油井的安全;2.未能最大限度地采用最安全的鉆井技術來監(jiān)測油井情況;3.未能對油井保持持續(xù)的監(jiān)控;4.未能使用和維持確保安全和保護人員、財產(chǎn)、自然資源、環(huán)境的可行且必要的設備和材料。①Attorney General Eric Holder Announces Civil Lawsuit Regarding Deepwater Horizon Oil Spill,at http://www.justice.gov/iso/opa/ag/speeches/2010/ag-speech-101215.html, 9 February 2012.因此,根據(jù)《1990油污法》,其應承擔“不封頂?shù)那謇沓杀九c損害賠償”。由此我們可以看出,美國政府旨在通過立法對負責方規(guī)定嚴格的、高額的責任限額,便于在事故發(fā)生時對其全面追償。

我國除對船舶油污污染損害賠償有責任限額規(guī)定外,對于海上鉆井平臺油污污染損害賠償并沒有責任限額的規(guī)定,除了考慮借鑒美國設立嚴格的、高額的責任限額外,行政處罰也是我國不可忽視的追究責任的重要手段。但是我國相關行政法律法規(guī)因缺乏及時修改,其罰款數(shù)額規(guī)定已經(jīng)遠遠不能適應當今現(xiàn)實的需要,提高處罰力度,增加震懾效應成為當務之急。在這一方面,有些地方性法規(guī)走到了前面,例如山東省2010年6月頒布的《海洋生態(tài)損害賠償和損失補償?shù)南嚓P辦法》將罰金的上限提高到2億元。而《中華人民共和國水污染防治法》取消罰款上限,采用比例法的行政處罰方法更具有靈活性。其第83條規(guī)定:“……對造成一般或者較大水污染事故的,按照水污染事故造成的直接損失的百分之二十計算罰款;對造成重大或者特大水污染事故的,按照水污染事故造成的直接損失的百分之三十計算罰款?！边@些立法技術都可以在修改相關法律時予以考慮。

五、結(jié) 語

綜上所述,海上鉆井平臺油污損害責任追究作為一個相對新興的領域,在我國,相關制度和法律存在諸多不足,立法語詞模糊,法律規(guī)定不全面,具體性欠缺,可操作性缺乏等問題,造成對于油污損害責任主體認定不清,請求主體規(guī)定不夠具體,賠償范圍過窄,可操作的損害計算方法缺乏,以及處罰力度不足,限額過低等問題,這些問題在渤海灣蓬萊19-3油田溢油事件中凸現(xiàn)出來,理應引起我們的重視。通過借鑒美國相關國內(nèi)法,建立健全相關法律法規(guī),明確具體地規(guī)定不同污染來源時的對應責任主體,擴大請求主體和賠償范圍,提高責任限額,讓我們的法律面對下一個康菲公司時不再像今天這樣無力。

(編輯:倪小璐 趙菊芬)

*張麗英,中國政法大學國際法學院教授,副院長,博士生導師,中國海事仲裁委員會仲裁員,中國海商法協(xié)會常務理事。電子郵箱:zlysea@126.com。

**劉佳,中國政法大學國際法學院研究生。電子郵箱:liujiacupl@163.com。