■ 溫 灝

2009年下半年以來(lái)，各地方政府以城市投資公司、政府指定企業(yè)等借款人為主體的融資平臺(tái)運(yùn)作模式受到了國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注。今年3月份召開的全國(guó)“兩會(huì)”也對(duì)此展開了熱烈討論，焦點(diǎn)集中在地方政府融資平臺(tái)快速增長(zhǎng)的數(shù)量與負(fù)債規(guī)模，以及部分融資平臺(tái)盈利能力薄弱、規(guī)范性管理匱乏是否積累了大量?jī)攤L(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。地方融資平臺(tái)的規(guī)模擴(kuò)張引起了黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視，財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等部委也陸續(xù)出臺(tái)了調(diào)查、審計(jì)、整改等監(jiān)管措施。

地方政府融資平臺(tái)伴隨著中國(guó)投融資體制改革應(yīng)運(yùn)而生，其發(fā)展速度、規(guī)模、問(wèn)題累積確已達(dá)到總結(jié)、完善、創(chuàng)新的階段。中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展始終脫離不了世界經(jīng)濟(jì)一體化的框架，世界范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府負(fù)債融資發(fā)展經(jīng)濟(jì)的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)規(guī)范發(fā)展我國(guó)地方政府融資平臺(tái)具有重要的啟示意義。

世界主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體地方政府通過(guò)主動(dòng)負(fù)債發(fā)展經(jīng)濟(jì)的模式與經(jīng)驗(yàn)

世界主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體地方政府的負(fù)債融資模式主要有兩種：發(fā)行市政債券和依托平臺(tái)公司從銀行獲得貸款。在中國(guó)現(xiàn)行的投融資體制下，關(guān)于發(fā)行市政債券的討論歷時(shí)已久，前不久央行行長(zhǎng)周小川也公開表示可擇機(jī)發(fā)行市政債。市政債的通行政策和發(fā)行經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)很成熟，本文不再熬述。且只先針對(duì)近年逐漸增長(zhǎng)的融資平臺(tái)問(wèn)題介紹日本、加拿大、巴西等國(guó)的融資經(jīng)驗(yàn)。

日本地方政府債務(wù)管理以行政控制為主，通過(guò)嚴(yán)格的地方政府債務(wù)計(jì)劃與協(xié)議審批制度實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)精細(xì)化管理。

（一）負(fù)債融資主體分類

1．地方公營(yíng)企業(yè)。是地方政府以增進(jìn)居民福利為目的而經(jīng)營(yíng)的企業(yè)。雖被稱作“企業(yè)”，但其本身具有三大特征：首先，地方公營(yíng)企業(yè)實(shí)際上是地方政府直接經(jīng)營(yíng)的“事業(yè)”。地方公營(yíng)企業(yè)不具有獨(dú)立于地方政府之外的法人資格。但與一般政府部門適用于“一般會(huì)計(jì)”不同，地方公營(yíng)企業(yè)適用于“特別會(huì)計(jì)”。其次，地方公營(yíng)企業(yè)本身具有企業(yè)性質(zhì)，是在獨(dú)立核算原則下的獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)性質(zhì)與一般行政事務(wù)有著很大差異。最后，成立地方公營(yíng)企業(yè)的目的是為了通過(guò)地方公營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來(lái)直接提高居民的福利。

2．獨(dú)立行政法人。是根據(jù)2003年7月出臺(tái)的《地方獨(dú)立行政法人法》而設(shè)立、由地方政府全額出資的法人。與地方公營(yíng)企業(yè)不同，“獨(dú)立行政法人”擁有與地方政府相對(duì)獨(dú)立的法人資格，用以承擔(dān)事務(wù)或事業(yè)，目的是提供高效的行政服務(wù)。

3．地方三公社。是依據(jù)相關(guān)法律由地方政府全額出資設(shè)立的獨(dú)立法人。主要包括：第一，地方住宅供給公社。地方住宅供給公社是基于1965年6月頒布的《地方住宅供給公社法》、由地方政府全額出資設(shè)立的法人，設(shè)立的主體限制為都道府縣（省級(jí)政府）或人口在50萬(wàn)人以上的“政令指定都市”（相當(dāng)于計(jì)劃單列城市）。設(shè)立這類公社的目的是，作為國(guó)家與地方政府住宅政策的重要一環(huán)，在住宅不足比較明顯的地區(qū)提供公有住宅。第二，地方道路公社。地方道路公社是基于1970年5月頒布的《地方道路公社法》、由地方政府全額出資設(shè)立的法人。設(shè)立這類公社的目的是用以吸引民間資金（指銀行貸款）、進(jìn)一步推進(jìn)收費(fèi)公路的建設(shè)。設(shè)立的主體限定為都道府縣或人口在50萬(wàn)人以上的“政令指定都市”。第三，土地開發(fā)公社。土地開發(fā)公社是基于1972年6月頒布的《關(guān)于推進(jìn)擴(kuò)大公有土地的法律》，由地方政府全額出資設(shè)立的法人。設(shè)立這類公社原來(lái)的目的是，為了在地價(jià)上漲過(guò)程中比較容易地獲取土地，代替需經(jīng)議會(huì)表決通過(guò)的地方政府來(lái)靈活地先行拿地。

4．第三部門。在日本，將民間企業(yè)稱為“第一部門”，將公共企業(yè)稱為“第二部門”，而將官民共同出資興辦的企業(yè)稱為“第三部門”。所謂“第三部門”是由地方政府出資，同時(shí)又相對(duì)獨(dú)立于地方政府的企業(yè)。“第三部門”具有獨(dú)立的法人資格，與公社不同之處在于它同時(shí)有民間資本出資。通常地方政府的出資或資助在25%以上。根據(jù)法人性質(zhì)不同，“第三部門”又可分為“民法法人”（或“公益法人”）和“商法法人”（包括“公司法法人”）。值得注意的是，當(dāng)使用“第三部門等”的概念時(shí)，其實(shí)是指包括了“地方三公社”在內(nèi)的“廣義的第三部門”。民法法人主要以教育文化、社會(huì)福利、醫(yī)療保健為多。商法法人所經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)范圍甚廣，涉及觀光休閑、農(nóng)林水產(chǎn)、工商業(yè)、道路運(yùn)輸?shù)戎T多領(lǐng)域。

（二）資金來(lái)源與用途

資金來(lái)源。主要包括中央政府、公營(yíng)企業(yè)金融公庫(kù)、銀行和其他資金等。中央政府資金主要包括資金運(yùn)用部和簡(jiǎn)易人壽保險(xiǎn)資金兩類，其中，資金運(yùn)用部的資金來(lái)源為郵政儲(chǔ)蓄資金及厚生年金、國(guó)民年金等中央事業(yè)類特別會(huì)計(jì)的積累基金和結(jié)余資金等；簡(jiǎn)易人壽保險(xiǎn)的資金來(lái)源是郵政部門利用郵局網(wǎng)點(diǎn)開展簡(jiǎn)易人壽保險(xiǎn)制度的閑置資金。公營(yíng)企業(yè)金融公庫(kù)資金是專門針對(duì)地方公營(yíng)企業(yè)提供的融資資金。銀行資金主要是日本城市銀行（都市銀行）、地方銀行、長(zhǎng)期信用銀行的貸款資金。其他資金主要包括共濟(jì)協(xié)會(huì)、保險(xiǎn)公司及其他公司等的資金。

從20世紀(jì)90年代以來(lái)的數(shù)據(jù)看，中央政府資金始終占地方政府債務(wù)余額的一半左右，如果加上實(shí)際屬于財(cái)政投融資資金的公營(yíng)企業(yè)金融公庫(kù)資金，中央政府提供的地方政府債務(wù)占65%左右。1999年以來(lái)，日本政府開始改革財(cái)政投融資計(jì)劃，受其影響，地方政府新增債務(wù)中，來(lái)源于中央政府資金的份額逐年下降，已經(jīng)從1999年的45.37%下降到2004年的32.03%。如果加上公營(yíng)企業(yè)金融公庫(kù)資金，中央政府提的地方政府債務(wù)份額，則從1999年的55.52%下降到2004年的41.26%。

資金用途。主要用于建設(shè)性支出，不能用于經(jīng)常性支出。具體用途包括：（1）交通、煤氣、上下水道事業(yè)及其他地方公用團(tuán)體經(jīng)營(yíng)的企業(yè)所需經(jīng)費(fèi)；（2）對(duì)地方公營(yíng)企業(yè)提供的資本金和貸款；（3）地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)期；（4）抗災(zāi)應(yīng)急、災(zāi)后恢復(fù)以及災(zāi)害賑濟(jì)事業(yè)費(fèi)；（5）公共設(shè)施建設(shè)事業(yè)費(fèi)或這些設(shè)施的用地費(fèi)用。此外，必要時(shí)可以通過(guò)制定特例法來(lái)決定發(fā)行其他事業(yè)地方政府債務(wù)。近年來(lái)，地方借款更多地用于協(xié)助財(cái)政政策的實(shí)施。

（三）風(fēng)險(xiǎn)控制

計(jì)劃管理。日本對(duì)地方政府債務(wù)發(fā)行實(shí)行計(jì)劃管理。第二次世界大戰(zhàn)以后日本中央政府（主要由大藏省和自治?。┟磕甓季幹频胤秸畟鶆?wù)計(jì)劃，主要內(nèi)容包括地方政府債務(wù)發(fā)行總額、用途、各種發(fā)行方式的發(fā)債額。地方政府債務(wù)計(jì)劃只作為參考資料提交國(guó)會(huì)，不屬于國(guó)會(huì)審決議對(duì)象，因而沒(méi)有法律依據(jù)，無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行的效力。但是，由于它是大藏大臣與自治大臣協(xié)商制定，并且規(guī)定了中央政府認(rèn)購(gòu)地方政府債務(wù)的規(guī)模及地方政府債務(wù)的具體用途，自治大臣在審批各地方政府的發(fā)債申請(qǐng)時(shí)，以該計(jì)劃為依據(jù)。

審批制度。日本對(duì)各地方政府舉債實(shí)行嚴(yán)格的協(xié)議審批制度，以控制債務(wù)規(guī)模?！兜胤阶灾畏ā返?50條規(guī)定：現(xiàn)階段地方公共團(tuán)體在地方政府債務(wù)的發(fā)行方式、利率、償還方式等方面，必須獲得自治大臣或都道府縣知事的許可，其具體程序?yàn)椋旱胤秸蟀l(fā)行債券時(shí)，要事先向自治省申報(bào)，提出所要發(fā)展的建設(shè)項(xiàng)目、資金來(lái)源和需要發(fā)債的額度。自治省審查后，將各地的發(fā)債計(jì)劃進(jìn)行匯總，在同大藏省協(xié)商后，統(tǒng)一下達(dá)分地區(qū)的發(fā)債額度。如果發(fā)行公募債券，在得到地方議會(huì)及自治大臣的認(rèn)可后，由大藏省、自治省、受托銀行以及證券公司召開會(huì)議，聯(lián)合決定每月發(fā)行總額及分地區(qū)發(fā)行額。自治大臣與大藏大臣審批地方政府借債的重點(diǎn)是確定當(dāng)年不批準(zhǔn)發(fā)債或限制發(fā)債的地方政府名單。

確定依據(jù)一般有：（1）對(duì)于不按時(shí)償還地方政府債務(wù)本金、或發(fā)現(xiàn)以前通過(guò)明顯不符事實(shí)的申請(qǐng)獲準(zhǔn)發(fā)債的地方政府，不批準(zhǔn)發(fā)債；（2）債務(wù)依存度（債務(wù)余額/一般財(cái)政支出）在20%-30%之間的地方政府不得發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債券，30%以上的地方政府不得發(fā)行一般事業(yè)債券；（3）規(guī)定當(dāng)年地方稅的征稅率不足90%或賽馬收入較多的地方政府發(fā)債；（4）嚴(yán)格限制有財(cái)政赤字的地方政府和出現(xiàn)虧損的公營(yíng)企業(yè)發(fā)債等。

實(shí)行地方政府債務(wù)審批制度的目的在于：（1）防止地方政府債務(wù)膨脹，確保地方財(cái)政健康運(yùn)行；（2）防止資金過(guò)分傾斜富裕地區(qū)，確保資金合理分配；(3)統(tǒng)一協(xié)調(diào)中央、地方政府及民間資金的供求關(guān)系等。

審計(jì)監(jiān)督。日本審計(jì)機(jī)構(gòu)主要由國(guó)家會(huì)計(jì)檢察院和地方監(jiān)察委員會(huì)構(gòu)成。會(huì)計(jì)檢察院是日本的最高審計(jì)機(jī)關(guān)，屬于國(guó)家行政序列，但獨(dú)立于內(nèi)閣，不受政府干涉，負(fù)責(zé)對(duì)中央收支決算及法律上規(guī)定的會(huì)計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；地方監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)地方政府財(cái)政收支及行政行為進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，對(duì)每一審計(jì)對(duì)象，監(jiān)察委員會(huì)分別出具一份審計(jì)報(bào)告，直接提交給國(guó)會(huì)或委托審計(jì)的政府部門。對(duì)于審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，監(jiān)察委員會(huì)通常不會(huì)直接作出處理，而是提出改進(jìn)措施或意見(jiàn)，建議管理部門實(shí)施處罰。實(shí)際上，監(jiān)察委員會(huì)所提建議一般很受重視。

日本地方政府融資發(fā)展經(jīng)濟(jì)不論在融資方式、主體，還是在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、審查監(jiān)督方面都與我國(guó)現(xiàn)狀存在趨同，其中有些做法有積極借鑒意義。除此之外，加拿大、巴西的做法也可借鑒。

加拿大地方政府主要融資渠道有：（1）政府每年在財(cái)政收入中（如土地出讓費(fèi)）單列基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金。（2）可以由獨(dú)立的國(guó)營(yíng)集團(tuán)借貸，如電力公司，償還期為20年。

巴西地方政府借款限制。過(guò)去的幾十年中，巴西經(jīng)歷了三次地方政府債務(wù)危機(jī)，給中央政府造成了很大損失。在1998年債務(wù)危機(jī)后，參議院通過(guò)了78號(hào)法案，加強(qiáng)了對(duì)地方借款的監(jiān)督和控制。主要規(guī)定有：（1）地方政府不允許從其所有的企業(yè)和供應(yīng)商借款；（2）借款額必須小于資本性預(yù)算的規(guī)模；（3）新的借款不得超過(guò)經(jīng)常性凈收入的18%，償債成本不得超過(guò)經(jīng)常性凈收入的13%，債務(wù)總額必須低于經(jīng)常性凈收入的200%；（4）政府簽發(fā)的擔(dān)保余額必須低于經(jīng)常性凈收入的25%；（5）除展期外，禁止發(fā)行新的債券。

1999年9月，巴西金融管理委員會(huì)頒布了2653號(hào)規(guī)定，對(duì)地方政府向銀行借款實(shí)行了一系列具體限制，主要包括：（1）授權(quán)中央銀行以監(jiān)管者身份控制商業(yè)銀行對(duì)地方政府的貸款；（2）授權(quán)中央銀行具體執(zhí)行78號(hào)法案中關(guān)于對(duì)地方政府借款監(jiān)控的條款。

地方政府融資平臺(tái)在創(chuàng)新中規(guī)范發(fā)展

考慮到中國(guó)現(xiàn)有的政治體制和金融體系的特點(diǎn)及資本市場(chǎng)的發(fā)達(dá)程度，以國(guó)際經(jīng)驗(yàn)為啟示，規(guī)范發(fā)展現(xiàn)有融資平臺(tái)，新型地方政府融資平臺(tái)應(yīng)該具備以下特征或功能：

（一）充實(shí)資本金，健全法人治理結(jié)構(gòu)

地方政府投融資平臺(tái)集融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及資本運(yùn)作為一體，而不僅是地方政府融資的窗口。通過(guò)整合地方政府優(yōu)質(zhì)資源，將經(jīng)營(yíng)性資源、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)以及未來(lái)需要資金推動(dòng)的投資項(xiàng)目全部劃撥進(jìn)平臺(tái)公司，以此充實(shí)資本金。平臺(tái)公司擁有了質(zhì)量良好的資產(chǎn)和穩(wěn)定的現(xiàn)金流及利潤(rùn)來(lái)源，財(cái)務(wù)形象和未來(lái)預(yù)期良好，使其具備并提高募集資金和正常運(yùn)營(yíng)的能力。

（二）規(guī)范、明確與地方政府關(guān)系

針對(duì)目前平臺(tái)公司責(zé)任人不明、運(yùn)行不規(guī)范等問(wèn)題，平臺(tái)公司應(yīng)更加專注于專業(yè)化的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，而政府或者政府的特設(shè)機(jī)構(gòu)作為出資人負(fù)責(zé)制定國(guó)有資產(chǎn)戰(zhàn)略調(diào)整方案和進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，而不以行政手段干預(yù)平臺(tái)公司的實(shí)際運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”職責(zé)的分開。

同時(shí)，在積極整合地方政府各類資產(chǎn)和負(fù)債、研究構(gòu)建地方政府模擬資產(chǎn)負(fù)債表的基礎(chǔ)上，改變部分平臺(tái)以地方財(cái)政資金直接償還銀行貸款的做法，變地方政府與銀行之間的銀政關(guān)系，為地方政府對(duì)平臺(tái)的出資關(guān)系和平臺(tái)與銀行之間的銀企關(guān)系，使法律關(guān)系更加清晰、明確。地方財(cái)政不再為投融資平臺(tái)公司提供擔(dān)保，也不再替平臺(tái)公司償還銀行貸款，而是將這部分財(cái)政資金作為資本金，定期定額注入到平臺(tái)公司，以此充實(shí)資本金及現(xiàn)金流，從而變財(cái)政還款為財(cái)政注資，以此提高平臺(tái)公司自身的現(xiàn)金流與還款能力，同時(shí)落實(shí)土地抵押、股權(quán)質(zhì)押等擔(dān)保措施，實(shí)現(xiàn)在符合《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》、《公司法》等現(xiàn)行法律規(guī)范的前提下，以市場(chǎng)化機(jī)制來(lái)運(yùn)作該融資平臺(tái)。

積極研究構(gòu)建省市縣平臺(tái)之間的股權(quán)紐帶關(guān)系，將省級(jí)政府對(duì)市縣政府的轉(zhuǎn)移支付資金由原來(lái)的撥款關(guān)系轉(zhuǎn)為注資關(guān)系（投資與被投資關(guān)系），使縣級(jí)平臺(tái)在發(fā)展初期就可獲得外部注資現(xiàn)金流，從而可間接做大做強(qiáng)縣級(jí)平臺(tái)。

（三）采取主銀行貸款制

由銀行業(yè)監(jiān)管部門組織協(xié)調(diào)，根據(jù)平臺(tái)公司的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍及已有的貸款來(lái)源和規(guī)模，確定融資平臺(tái)貸款的主辦銀行以及銀團(tuán)貸款的牽頭銀行，這樣可有效解決由銀行間的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)而引發(fā)的多頭授信、管理失控等問(wèn)題。

（四）融資渠道多樣化

新型平臺(tái)公司不僅要繼續(xù)加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的對(duì)接與合作，而且可運(yùn)用企業(yè)債券、中期票據(jù)、信托計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)投資基金、資產(chǎn)證券化、登陸資本市場(chǎng)等多種方式實(shí)現(xiàn)融資，擴(kuò)大直接融資規(guī)模。新型平臺(tái)更加注重社會(huì)民間資本的作用，通過(guò)政策優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等方式，吸引民間資本注資入股地方政府平臺(tái)公司或參與平臺(tái)公司的具體項(xiàng)目。

世界范圍內(nèi)，主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在維持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的過(guò)程中，地方政府借助政府資源，充分發(fā)揮組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)，按照客觀的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，在成熟的現(xiàn)代公司治理體制框架內(nèi)，主動(dòng)負(fù)債、融資推動(dòng)，很好地完成基礎(chǔ)設(shè)置建設(shè)、公共產(chǎn)品的維護(hù)與更新等政府使命，同時(shí)帶動(dòng)了就業(yè)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，累積的成功經(jīng)驗(yàn)在中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的高速發(fā)展時(shí)期能夠發(fā)揮借鑒作用。在認(rèn)識(shí)中國(guó)地方政府融資平臺(tái)產(chǎn)生的必然性基礎(chǔ)上，只有充分重視地方政府融資平臺(tái)發(fā)展的規(guī)范性，才能繼續(xù)促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)健康平穩(wěn)發(fā)展。