■ 詹清榮

美國國債違約風(fēng)險是近期全球關(guān)注的焦點(diǎn)。5月16日，美國國債總額達(dá)到國會法定的國債上限（也稱債務(wù)上限或美債上限，考慮到是聯(lián)邦政府為負(fù)債主體，本文使用“國債上限”）14.29萬億美元。為了解決這個問題，美國總統(tǒng)奧巴馬提出“無條件提高國債上限”的議案，但共和黨占多數(shù)席位的美國眾議院在當(dāng)?shù)貢r間5月31日否決了該方案。

基于這種局面，6月2日，國際評級機(jī)構(gòu)穆迪公司（Moody's）就向美國政府發(fā)出警告，假如美國國會和總統(tǒng)奧巴馬無法就提高國債上限達(dá)成一致的解決方案，美國國債將面臨降級風(fēng)險。在這之后，奧巴馬與美國國會進(jìn)行了非常艱難的蹉商，共和黨和民主黨也就如何解決這個問題提出不同的方案，但無論如何，必須在8月2日之前達(dá)成解決債務(wù)上限危機(jī)的方案，否則將對美國政府信用和全球經(jīng)濟(jì)帶來巨大傷害。

國債上限的制度含義

1917年，美國國會以立法形式?jīng)Q定了國債的限額發(fā)行制度。該年，由于需要融資來參與第一次世界大戰(zhàn)，美國實施“第二次自由債券法案”，該法案對美國財政部發(fā)行國債的行為確定了總量限制的制度，并在之后的20年里分別對長、短期國債數(shù)量加以限制。盡管美國國會在1939年廢除了長、短期國債的數(shù)量限制，但對公共債務(wù)的總量限制的制度一直保留。也正因為這一制度，財政部可以富有彈性地管理國債并對各類債務(wù)進(jìn)行期限組合。

從形式上看，美國是法治國家，憲法的效力高于法律。美國憲法第十四修正案的一項條款，規(guī)定了聯(lián)邦政府不能出現(xiàn)債務(wù)違約的基本原則，也就是說，一旦出現(xiàn)因債務(wù)違約的事情而訴諸法律，違反債務(wù)上限可以被判為違憲。

從產(chǎn)生的根源看，美國國債源于聯(lián)邦政府收入支出不平衡。為了平衡收支，聯(lián)邦政府通過國債發(fā)行的形式來填補(bǔ)收支不平衡的缺口。美國國債包括所有經(jīng)財政部和其它政府機(jī)構(gòu)發(fā)放的債券。美國聯(lián)邦政府的債務(wù)總額主要有以下兩種方式：其一，聯(lián)邦政府向公眾發(fā)行債券出售債務(wù)，目的在于為預(yù)算赤字融資，這部分被稱為公眾持有的債務(wù)；其二，聯(lián)邦政府因?qū)ｍ椫С龌蛱厥庵С龆黾拥膫鶆?wù)，如醫(yī)療、社會安全和運(yùn)輸?shù)?，目的在于減少了政府賬戶的順差，這部分被稱為政府賬戶產(chǎn)生的債務(wù)。

美國憲法賦予美國國會有權(quán)確定美國聯(lián)邦政府債務(wù)總額的最高限額，也就是說，聯(lián)邦政府的國債上限可以由美國國會按程序來提高額度。從制度本意上看，確定政府債務(wù)上限的目的在于限制聯(lián)邦債務(wù)的擴(kuò)大，進(jìn)而控制和規(guī)范聯(lián)邦政府的支出。假如聯(lián)邦政府債務(wù)上限接近法定限額，美國財政部必須采取其他有效的手段來履行承擔(dān)的義務(wù)。國債上限這一制度也確定了國會和政府承擔(dān)財政義務(wù)，可以讓政府在赤字條件下融入資金，同時也對財政預(yù)算和對政府管理效率的考核確定了制度框架。

按不完全梳理，1941年至1945年，美國國債上限被限制在3000億美元。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，國債上限額度有所下降，一直到1962年才接近3000億美元的數(shù)額。但自1962年3月以來，美國國會已經(jīng)74次提高了債務(wù)上限，金融危機(jī)的爆發(fā)迫使美國政府赤字大幅度上升，國債上限多次被提高。2008年至2010年，國債上限經(jīng)國會批準(zhǔn)程序分別提高為10.61萬億美元、12.10萬億美元和14.29萬億美元。 在2010年,美國政府債務(wù)發(fā)行數(shù)量加大，至2010年9月30日，美國聯(lián)邦政府債務(wù)余額為13.58萬億美元，GPD占比約為94%，但到2010年底美國國債總額突破14萬億美元；2011年2月22日，可發(fā)行的債務(wù)余額只有2180億美元；5月16日，國債總額接近14.29億美元，為美國歷史新高。

回到制度層面，美國政府需要提高目前國債上限額度才能解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的問題，但國債上限的額度必須由國會來批準(zhǔn)，如何獲得國會的批準(zhǔn)將成為解決美國債務(wù)危機(jī)的程序要求。因此，如果美國國會不能在法定期限也就是8月2日前通過提高國債上限額度議案的話，就會出現(xiàn)美國總統(tǒng)奧巴馬于7月22日因與議會領(lǐng)導(dǎo)人談判未成之后代表政府所做出的判斷：“如果我們發(fā)生債務(wù)違約，我們將不得不做出調(diào)整。”一旦如此，美國憲法所確定的不允許聯(lián)邦政府債務(wù)違約的制度就會受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

解決美國債務(wù)違約危機(jī)的政治利益博弈

美國國債上限的提高，首先需要美國國會（眾議院和參議院）表決通過相關(guān)解決方案（方案內(nèi)容至少應(yīng)包括國債上限提高的時間和上調(diào)的幅度），再由總統(tǒng)簽署法律文件進(jìn)而公布。無論是美國國會或者是美國總統(tǒng)，在提高國債上限額度問題上其實是有共識的，但分歧在于達(dá)成一致協(xié)議的方案博弈，即以提高國債上限額度為籌碼，以政黨立場出發(fā)，經(jīng)過政治利益的多方博弈達(dá)成各方認(rèn)可的方案再加以實施。

從本質(zhì)上來說，也取得政治利益的“妥協(xié)”和“平衡”，以在明年總統(tǒng)選舉中或在以后的執(zhí)政之爭中占有優(yōu)勢。在2010年美國國會提高國債上限時，就加入一攬子的“隨收隨付（PAY GO）”政策，即每當(dāng)政府增加大筆開支時，就應(yīng)在其他項目上削減開支或增稅，以保持收支平衡。

自5月16日美國聯(lián)邦政府達(dá)到法定的14.29萬億美元國債上限以來，由于共和黨堅持除非制定一項赤字削減方案否則不支持提高國債上限額度，國會對此提高國債上限議案的推動難以取得進(jìn)展。所以，國債上限絕對不是簡單的數(shù)學(xué)游戲，它的背后更多是執(zhí)政黨和反對黨在政治利益和經(jīng)濟(jì)利益上的沖突和政治商談。在解決國債發(fā)行上限問題上，主導(dǎo)國會眾議院的共和黨與總統(tǒng)奧巴馬所在的民主黨有著明顯的分歧。共和黨主張通過簽訂長期協(xié)議，以削減政府開支，削減醫(yī)療保健項目及社會保險制度計劃等條件作為同意提高國債上限的對價；而民主黨則希望增加稅收來提高政府收入，該方案也被共和黨拒絕。

美國眾議院在當(dāng)?shù)貢r間7月19日晚以234對190票通過削減6萬億美元財政開支法案，該法案核心內(nèi)容就是“減支、限制和平衡”。顯然，這一方案無法取得代表民主黨利益的總統(tǒng)奧巴馬認(rèn)可。當(dāng)?shù)貢r間7月22日，民主黨人占多數(shù)席位的參議院以51對46票的結(jié)果否決了“減支、限制和平衡”法案，使得兩黨就國債上限問題的談判籌碼減少，時間也極其緊張。美國總統(tǒng)奧巴馬與眾議院議長博納在國債上限問題上展開直接的“攤牌”，兩黨的政治利益沖突致使博納甚至以離開談判來試圖在這場政治博弈中獲得更多分?jǐn)?shù)。22日下午，奧巴馬在新聞發(fā)布會上宣布，博納“離開了談判，也離開了避免出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的災(zāi)難的機(jī)會”，作為總統(tǒng)，他將于當(dāng)?shù)貢r間23日早晨召集參、眾兩院兩黨領(lǐng)袖，等待“共和黨方面拿出避免債務(wù)違約的方案”。

不過，在避免債務(wù)危機(jī)方面，兩黨還是一致的。奧巴馬于當(dāng)?shù)貢r間7月23日在白宮再次召集國會兩黨領(lǐng)導(dǎo)人就提高國債上限和削減赤字方案舉行會談。參加會談的參議院共和黨領(lǐng)袖麥康奈爾表示，兩黨議員將共同努力達(dá)成一項提高債務(wù)上限和削減赤字的新方案。眾議院民主黨領(lǐng)袖博納也表示，希望在接下來的24小時內(nèi)能看到美國債務(wù)危機(jī)解決方案，以阻止債務(wù)危機(jī)的不良反應(yīng)，確保美國的信譽(yù)。

美國國會兩黨領(lǐng)導(dǎo)人在最近的談判中提出新方案。共和黨的新方案是：分兩次提高債務(wù)上限，先提高1萬億美元，再于2012年1月酌情提高。政府應(yīng)在10年內(nèi)削減1.2萬億美元的赤字。同時，還應(yīng)設(shè)立一個委員會，負(fù)責(zé)削減另外2萬億美元的赤字。相反，民主黨提出的方案是將國債上限提高2.4萬億美元，以確保到2013年底之前不會再出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，需要制定一個在不增加稅收基礎(chǔ)上的方案，目的是10年內(nèi)削減2.7萬億美元的赤字。美國總統(tǒng)奧巴馬25日晚發(fā)表講話指出，民主黨方面提出的債務(wù)危機(jī)解決方案非常合理，希望能夠爭取到民眾的支持。但共和黨對民主黨方面有關(guān)大幅提高國債上限的要求表示不滿。在奧巴馬當(dāng)天發(fā)表講話后，眾議院議長博納立刻在國會發(fā)表講話稱，要提高國債上限，“沒那么容易”。

本輪國債危機(jī)談判的妥協(xié)方案主要有兩個，一是美國眾議院共和黨方面此前通過的“減支、限制和平衡”法案；另一個則是參議院3名民主黨議員和3名共和黨議員組成的“6人小組”提出的方案。7月19日，“六人小組”公布了一個新的減少赤字計劃，該計劃通過醫(yī)保及社保等社會福利項目的變革以及削減國防支出等方法來削減近3萬億美元支出，并通過封堵稅收漏洞的方式帶來近1萬億美元收入，該方案倒是得到奧巴馬的支持，但由于時間和兩黨議員取得共識等因素的影響，是否能得到國會的通過也存在疑問。

所以，關(guān)于美國國債上限的談判，除了確定解決國債危機(jī)的方案，同時也是美國執(zhí)政黨民主黨和主要反對黨共和黨的政黨利益的博弈，也是明年美國總統(tǒng)選舉的政治籌碼爭奪的重要環(huán)節(jié)。反過來，在金融制度標(biāo)準(zhǔn)上，從形式上是帶有“法治”特點(diǎn)，其背后的政黨利益博弈的特征非常明顯。作為奧巴馬政府，其核心利益是保競選連任，希望調(diào)高國債上限的額度至少可以延至明年大選之后，以免國債上限問題成為競選障礙。作為反對黨的共和黨，則要把國債上限問題設(shè)置成為奧巴馬連任路上的主要障礙。

但有一點(diǎn)，在各自爭取政治利益“最大化”的條件下，最終相互妥協(xié)并取得較好地化解國債危機(jī)、提高國債上限是可以期待的，因為一旦出現(xiàn)國債違約，確實與美國政府的整體利益相悖。

美國債務(wù)違約的負(fù)面效應(yīng)

由于美元的世界貨幣地位，美國國債實際上也成為世界各國競相購買以獲取穩(wěn)定收益的投資對象。按照2011年初的數(shù)據(jù)，美國國債的主要持有者為：美國政府通過其掌握的信托基金是美國國債主要的持有者，擁有美國國債的37.8%；美聯(lián)儲擁有6.5%；國內(nèi)私人機(jī)構(gòu)和自然人擁有21.8%；州政府和當(dāng)?shù)卣畵碛?.6%；外國投資者29.3%。所以，美國國債的發(fā)行盡管是其國內(nèi)行為，但具有世界影響。實際上，美國是以“債務(wù)”作為宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行基礎(chǔ)的。美國政府不能發(fā)行美元，政府融資是通過發(fā)行債券來實現(xiàn)的。美元是美國聯(lián)邦儲備銀行發(fā)行的不可兌換銀行券，但是美聯(lián)儲必須以購買國債的數(shù)量決定印刷美元的數(shù)量。美國政府向美聯(lián)儲“賣出”國債，美聯(lián)儲向其“提供”等額美元。因為國債具有償付期限和利率，購買價格往往低于國債的面值，兩者之間的差及利率收入即為國債收益。美聯(lián)儲取得美國國債后，可以到債券市場上出售獲利，也可收取利息；而美國政府也得到美元之后，主要用于預(yù)算支出，以維持政府和公共事業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

如果出現(xiàn)美國國債違約，將導(dǎo)致投資者賣出聯(lián)邦債券，或者要求加息，從而引起政府債務(wù)成本增加，也會導(dǎo)致投資者拋空美國資產(chǎn)等一系列金融動蕩。根據(jù)美國政府問責(zé)局（GAO）的記錄,美國聯(lián)邦政府從未發(fā)生過違約。不過也有專家指出在1790年、1933年和1979年分別有過違約的個別案例，比如政府調(diào)整了債務(wù)結(jié)構(gòu)組成，或者沒有及時支付國債利息。

對于國債違約的后果，美國政府其實非常清楚。美國總統(tǒng)奧巴馬多次警告國會，如果不提高國債上限，將使美國經(jīng)濟(jì)面臨衰退。他在5月15日接受采訪時指出，如果國會不在8月初之前提高美國國債上限，全球金融體系將可能受到嚴(yán)重沖擊，美國經(jīng)濟(jì)也將陷入另一輪衰退。假如全球投資者對美國的信用產(chǎn)生懷疑，認(rèn)為美國可能會國債違約，“全球金融體系將有可能崩潰，美國也可能會陷入比早前更嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退”。

美國財長蓋特納認(rèn)為，糾纏于國債上限的爭議所引起的風(fēng)險極高，其后果對于美國來說可能是災(zāi)難性的?！拔覀兊挠媱澥谴偈箛鴷ㄟ^提高上限，我們的替代方案，還是促使國會通過?！迸c此認(rèn)識相應(yīng)，美聯(lián)儲主席伯南克也認(rèn)為國會應(yīng)盡快提高政府國債上限，否則將會產(chǎn)生危及金融系統(tǒng)秩序的風(fēng)險。

評級機(jī)構(gòu)惠譽(yù)國際(Fitch Ratings)在7月18日再次聲明，如果美國不能在8月2日之前調(diào)高國債上限，將會在未來3至6個月內(nèi)把美國的AAA評級置于負(fù)面評級觀察名單中。另一個評級機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)普爾（S&P）在7月14日宣布，已將美國AAA/A-1+長短期信用評級列入負(fù)面觀察名單，未來三個月有五成概率調(diào)降美國評級。如果美國的債務(wù)評級下調(diào)，那么美國的發(fā)債成本將上升，對于美國來說，未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展將面臨成本上升、利率上升的負(fù)面局面。

目前，全球金融市場正在為歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)所牽連，資本市場受到的沖擊非常大，如果再加上美國國債違約因素，將對美國國內(nèi)和全球市場帶來災(zāi)難性的負(fù)面沖擊。正如惠譽(yù)國際(Fitch Ratings)所評：“全球最大的借款人和首要儲備貨幣的發(fā)行人的違約將會是一個極為嚴(yán)重的事件，對美國以及全球依然脆弱的金融穩(wěn)定造成威脅，尤其是在歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的背景下?！?/p>

防范政府債務(wù)風(fēng)險的制度啟示

不管美國國債危機(jī)的結(jié)局如何，它對全球金融市場的影響是明顯的。由于美國貨幣發(fā)行與金本位已經(jīng)脫鉤，所以國家間金融政策博弈的利益重大。各國債務(wù)風(fēng)險也具有非常大的聯(lián)動性。在全球化、資本化的今天，掌握跨國資本博弈的制度關(guān)鍵、增強(qiáng)博弈實力非常重要。

從美國國債發(fā)行制度和國債上限提高的制度規(guī)定方面的特點(diǎn)，結(jié)合國際債務(wù)風(fēng)險化解的客觀需求，我們從中可以得出以下制度啟示：

1.要完善國債發(fā)行的制度性規(guī)定和程序性安排

從美國立法機(jī)制來看，國債發(fā)行最終要受到國會制約，由于有上限額度的規(guī)定，所以債務(wù)發(fā)行不會無限制增加。盡管美國共和黨和民主黨會有分歧，但是提高上限需要經(jīng)過國會批準(zhǔn)這一基本程序要求是有共識的。美國憲法規(guī)定了政府不能出現(xiàn)債務(wù)違約，也對國債發(fā)行和償還奠定了制度框架，所以有序的金融秩序必須有制度標(biāo)準(zhǔn)和制度約束作基礎(chǔ)。

中國審計署6月27日披露，中國地方政府的債務(wù)總額已經(jīng)達(dá)到10.7萬億元人民幣，約占中國2010年GDP總量的27%。雖然對這數(shù)字是否完全準(zhǔn)確存在爭議，但地方政府如何償還該債務(wù)也被提出制度認(rèn)識的日程。我們需要建立一套地方政府、中央政府發(fā)行債券的制度流程和制度規(guī)定，完善債務(wù)償還機(jī)制，建立債務(wù)違約救濟(jì)等制度，這才能使政府債務(wù)處于可控狀態(tài)。

2.在跨國資本行為時，要重視和借鑒國際評級機(jī)構(gòu)的相關(guān)金融標(biāo)準(zhǔn)及評級結(jié)論

主權(quán)信用評級是信用評級機(jī)構(gòu)進(jìn)行的對一國政府作為債務(wù)人履行償債責(zé)任的信用意愿與信用能力的評判。主權(quán)信用評級，需要對一個國家國內(nèi)生產(chǎn)總值增長趨勢、外匯儲備、外債總量及結(jié)構(gòu)、財政收支、政策實施、對外貿(mào)易、國際收支情況等影響國家償還能力的因素進(jìn)行綜合評判，還要對該國的金融體制改革、國企改革、社會保障體制改革所造成的財政負(fù)擔(dān)進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)之上進(jìn)行評級。國際上公認(rèn)的三大評級機(jī)構(gòu)為惠譽(yù)國際(Fitch Ratings)、標(biāo)普（S&P）和穆迪（Moody's），盡管他們的標(biāo)準(zhǔn)不一定適應(yīng)我國實際，但借鑒價值是有的。對于歐洲債務(wù)危機(jī)，可以看出這些機(jī)構(gòu)有相當(dāng)?shù)膶I(yè)立場。

以希臘為例，經(jīng)多方努力，歐元區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人在7月21日出臺對希臘的新一輪援助方案，歐元區(qū)將與國際貨幣基金組織和私營部門一起，為希臘再提供1090億歐元（約合1571億美元）貸款，歐元區(qū)將通過總額4400億歐元（約合6341億美元）的歐洲金融穩(wěn)定工具為救助計劃籌集資金。為希臘提供貸款的還款期限將從現(xiàn)在的七年半延長到最少15年、最多30年，并有10年的寬限期。盡管如此，穆迪（Moody's）將希臘國債級別直降三級，由“Caa1”級降至“Ca”級。該機(jī)構(gòu)認(rèn)為，在嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)緊縮計劃下，“希臘將面臨巨大的違約風(fēng)險”。7月13日，惠譽(yù)國際(Fitch Ratings)也將希臘信用評級從B+降低到CCC，稱希臘沒有實現(xiàn)其財政目標(biāo)，各方?jīng)]有在希臘國債的私人擁有者參與解決債務(wù)危機(jī)問題上達(dá)成一致意見，因此希臘經(jīng)濟(jì)前景面臨很大的不確定性。

3.外匯資產(chǎn)的經(jīng)營要多元化，不要局限在一種貨幣

中國目前有超過3萬億美元，美國國債成了主要的投資品種。2008年9月，中國開始超過日本成為美國國債第一大海外持有國。根據(jù)美國財政部公布的數(shù)字，在外國投資者中，中國占有較多的比例，今年2月28日，美國財政部將中國截至2010年末持有的美國國債總量從8916億美元大幅向上批改至11601億美元，上調(diào)幅度高達(dá)34.6%，中國持有的美國債總量也歷史性地在萬億美元之上。如果出現(xiàn)美國的債務(wù)違約，那么中國的債務(wù)的真實價值就會下降，對于中國來說會出現(xiàn)一個真正的財富減值風(fēng)險，對于中國實體經(jīng)濟(jì)來說也會出現(xiàn)影響，因此研究國際貨幣的保值和匯率變動規(guī)律，貨幣尤其是美元升值貶值對外匯資產(chǎn)的影響，研究國債危機(jī)可能對我國所持有的美國國債的影響，研究如何搭配不同貨幣的外匯資產(chǎn)結(jié)構(gòu)是非常重要的戰(zhàn)略行為。

4.要規(guī)范和推進(jìn)金融制度標(biāo)準(zhǔn)化工作

美國國債上限的爭議來自于關(guān)于國債發(fā)行的制度規(guī)定和程序規(guī)定。無論基于何種政治主張，完善金融標(biāo)準(zhǔn)對于國際金融市場是非常重要的環(huán)節(jié)。建立和完善我國金融市場的制度標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)是增強(qiáng)我國在國際資本市場、金融市場話語權(quán)，提高外匯資產(chǎn)經(jīng)營的保值增值能力，控制政府債務(wù)風(fēng)險的基礎(chǔ)工作。

在金融制度標(biāo)準(zhǔn)方面，我國金融業(yè)在“十一五”期間取得跨越式發(fā)展，2006年至2010年，人民銀行組織金融標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會發(fā)布實施金融國家標(biāo)準(zhǔn)29項，金融行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)52項，分別占全部出臺的金融國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的70.73%和64.2%，是金融標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)發(fā)展較快的時期。2010年，首次發(fā)布《中國金融標(biāo)準(zhǔn)化報告》，是對我國金融標(biāo)準(zhǔn)化工作規(guī)范發(fā)展的標(biāo)志。

金融標(biāo)準(zhǔn)是國際金融競爭的關(guān)鍵點(diǎn)，應(yīng)積極貫徹、應(yīng)用金融標(biāo)準(zhǔn)，完善金融制度內(nèi)容，實現(xiàn)金融信息共享，建立金融標(biāo)準(zhǔn)的檢測認(rèn)證機(jī)制，建立和完善跨國金融風(fēng)險預(yù)警機(jī)制和風(fēng)險防控體系，積極參與國際金融標(biāo)準(zhǔn)業(yè)務(wù)合作，培養(yǎng)金融標(biāo)準(zhǔn)化隊伍，推動在國際金融背景下的金融合作和外匯資產(chǎn)經(jīng)營，避免出現(xiàn)惡性金融風(fēng)險。