程金生

(廣東警官學(xué)院 公共管理系，廣東 廣州 510232)

公安社會(huì)管理創(chuàng)新如何展開(kāi)，是公安工作可持續(xù)發(fā)展的基本問(wèn)題。在改革開(kāi)放30年后的今天，公安社會(huì)管理創(chuàng)新已經(jīng)成為能否有效治理社會(huì)治安的基本內(nèi)容，不僅如此，可以預(yù)言，在今后30－40年內(nèi)公安社會(huì)管理創(chuàng)新仍將是能否有效進(jìn)行社會(huì)治安治理的基本內(nèi)容。道理非常簡(jiǎn)單，在改革開(kāi)放30年經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)、政治民主化進(jìn)程達(dá)到一定水平條件下，現(xiàn)代化向縱深推進(jìn)，大規(guī)模的社會(huì)建設(shè)時(shí)代已經(jīng)到來(lái)。我們能否建立使社會(huì)治安得到有效治理的治理結(jié)構(gòu)，使社會(huì)治安置于可控之中，取決于公安社會(huì)管理的成功創(chuàng)新。

公安社會(huì)管理創(chuàng)新無(wú)疑與體制和機(jī)制問(wèn)題緊密相關(guān)，但是，由于體制與機(jī)制問(wèn)題總是在特定的價(jià)值觀念與理論視角的深層制約下構(gòu)建的，并最終決定社會(huì)治安治理的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐模式，因而，公安社會(huì)管理創(chuàng)新可以從深層觀念、中介體制和機(jī)制、外在行動(dòng)三者間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)的框架體系來(lái)理解和把握。其中深層觀念具有先導(dǎo)性的地位。事實(shí)上，時(shí)下，針對(duì)公安社會(huì)管理問(wèn)題，盡管我們已經(jīng)做出了很多創(chuàng)新，但是在觀念上仍然存在著不少誤區(qū)，符合和諧社會(huì)建設(shè)的治安治理結(jié)構(gòu)仍然處在形成過(guò)程中。正因?yàn)槿绱?，討論體制與機(jī)制問(wèn)題時(shí)，首先要解決公安社會(huì)管理創(chuàng)新最基本的觀念問(wèn)題，然后才談得上通過(guò)科學(xué)的觀念來(lái)引導(dǎo)合理的體制與機(jī)制的創(chuàng)新，最后才有治理實(shí)踐模式的創(chuàng)新。對(duì)公安機(jī)關(guān)而言，說(shuō)清楚公安社會(huì)管理創(chuàng)新的基本觀念不僅非常必要，而且也非常緊迫。說(shuō)到底，到目前為止，我們對(duì)公安社會(huì)管理創(chuàng)新還沒(méi)有一攬子的設(shè)想。本文不求面面俱到，僅對(duì)影響公安社會(huì)管理創(chuàng)新的基本觀念作一探析，以引導(dǎo)公安社會(huì)管理創(chuàng)新整體架構(gòu)的產(chǎn)出。

一、從國(guó)家中心論到多元治理論

公安社會(huì)管理創(chuàng)新最大的觀念迷誤是“國(guó)家中心論”。公安社會(huì)管理創(chuàng)新的國(guó)家中心論持有這樣一種基本觀念，公安社會(huì)管理即公安機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)治安的管理。公安機(jī)關(guān)管理社會(huì)治安是公安機(jī)關(guān)代表國(guó)家管理社會(huì)治安的活動(dòng)。管理治安是公安一家的事情，而且只有公安機(jī)關(guān)才能管理社會(huì)治安。由于國(guó)家的權(quán)威性和對(duì)資源的壟斷性，使得公安機(jī)關(guān)成為天然的社會(huì)治安治理的主體，社會(huì)治安需要公安機(jī)關(guān)來(lái)管理，社會(huì)治安通過(guò)公安機(jī)關(guān)是可以治理的，公安機(jī)關(guān)是治理社會(huì)治安的唯一正式主體和全能主體。這一觀念也得到制度上支持。國(guó)家改造了社會(huì)，并且正在創(chuàng)建新的公民社會(huì)。從制度生產(chǎn)過(guò)程看，社會(huì)后于國(guó)家成長(zhǎng)起來(lái)。國(guó)家不僅設(shè)定社會(huì)的地理邊界，并且劃定社會(huì)活動(dòng)的合法性邊界。對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，公安社會(huì)管理就是在國(guó)家把社會(huì)有效地組織起來(lái)的基礎(chǔ)上，控制國(guó)家與社會(huì)以及社會(huì)內(nèi)部的沖突，使治安達(dá)到治理狀態(tài)。這種觀念和制度背景直接影響著中國(guó)學(xué)者對(duì)公安社會(huì)管理的理解。許多理解都直接或間接把公安社會(huì)管理等同于“政府的社會(huì)管理”，即“公安機(jī)關(guān)的社會(huì)管理”。這樣，公安社會(huì)管理就是“公安機(jī)關(guān)運(yùn)用法律、法規(guī)、政策直接或間接地對(duì)社會(huì)治安不同領(lǐng)域和各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行服務(wù)監(jiān)督和控制的過(guò)程?！痹谶@里，包含著三種內(nèi)涵:一是良性的社會(huì)治安治理狀態(tài)是國(guó)家追求的價(jià)值目標(biāo)。國(guó)家以安定為首要目標(biāo)。這種治理狀態(tài)在性質(zhì)上從屬于國(guó)家;二是，治安治理是政治任務(wù)，即治安治理是國(guó)家的政治職能，公安機(jī)關(guān)是國(guó)家機(jī)器;三是，國(guó)家是社會(huì)治安治理唯一合法的權(quán)威性和制度性主體。盡管無(wú)論是企業(yè)還是私人都無(wú)一例外地追求安定。由此，公安社會(huì)管理創(chuàng)新成為公安機(jī)關(guān)社會(huì)治安治理創(chuàng)新。

但是，這種理解的偏頗之處仍然很明顯。

從概念內(nèi)涵分析，公安社會(huì)管理的治理對(duì)象是社會(huì)治安。在英文中“社會(huì)治安”為public order，直譯為“公共秩序”。顯然，這是一個(gè)充滿現(xiàn)代意義的概念。政治民主化已經(jīng)形成或正在形成;市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的最有效率的制度形式得到普及或正在得到普及;公民社會(huì) (civil society)已經(jīng)形成或正在形成。這樣，在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)三者間形成了一種互動(dòng)的結(jié)構(gòu)關(guān)系模式。現(xiàn)代國(guó)家、市場(chǎng)機(jī)制、公民社會(huì)相互協(xié)調(diào)又互為補(bǔ)充。這構(gòu)成了把握社會(huì)治安問(wèn)題的基本背景。

同國(guó)家一樣，以私人利益最大化為取向的市場(chǎng)與以血緣為基礎(chǔ)的家庭生活和以個(gè)人旨趣為取向的社會(huì)交往，都無(wú)一例外地追求治安安定，而且都有自己的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，這就使得社會(huì)治安問(wèn)題不能歸結(jié)為單一的國(guó)家問(wèn)題。本質(zhì)上，社會(huì)治安與代表公共利益的社會(huì)秩序直接關(guān)切，即它以公共利益為出發(fā)點(diǎn)。國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)在社會(huì)治安問(wèn)題上的追求在這里交合一起，構(gòu)成了我們所謂的“公共秩序”，這是一個(gè)共同生活的空間。是人們創(chuàng)造更好生活的起點(diǎn)。因而，社會(huì)治安的治理狀態(tài)既是人類共同生活的基本價(jià)值，也是普遍性價(jià)值，盡管在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家在社會(huì)治安治理上的權(quán)威性、制度性和對(duì)公共資源的支配性地位無(wú)容置疑。但并不能因此把社會(huì)治安歸結(jié)為只能由國(guó)家管理，只從屬于國(guó)家。

上述分析表明，在社會(huì)治安的概念背景中內(nèi)在地包含著“公域”與“私域”的分野和統(tǒng)一。國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)的互動(dòng)性的構(gòu)成關(guān)系是把握社會(huì)治安治理的一個(gè)最為基本的視角。國(guó)家主體、市場(chǎng)主體和社會(huì)主體都關(guān)切于治安之治，都是治安治理的主體。恰當(dāng)?shù)亩ㄎ辉谟?，?guó)家在社會(huì)治安治理中擔(dān)當(dāng)主導(dǎo)性主體，但并非唯一主體，市場(chǎng)主體和社會(huì)主體是參與主體。事實(shí)上，在公共行政學(xué)的視野中，社會(huì)治安治理作為國(guó)家的職能，它既包含著國(guó)家作為公共利益的代理人，以公共利益的名義治理社會(huì)治安，也包含著國(guó)家吸納社會(huì)，通過(guò)社會(huì)主體參與而治理治安，由此，國(guó)家主體、市場(chǎng)主體和社會(huì)主體形成了合作的關(guān)系，公共資源和社會(huì)資源得以整合，形成了網(wǎng)絡(luò)化的治理格局。在此意義上，社會(huì)治安問(wèn)題的處理并不應(yīng)該僅僅局限在國(guó)家中心論的范疇之下，而應(yīng)該置于多元主體參與的治理論的范疇之下。它既包含著國(guó)家管理社會(huì)治安的主導(dǎo)性地位，也包含著社會(huì)自主管理治安的內(nèi)涵，還包含著國(guó)家與社會(huì)合作管理社會(huì)治安的內(nèi)涵。既包含著公共資源的主導(dǎo)性，也包含著社會(huì)資源配置的參與性。

治理論中的治理概念無(wú)疑非常重要。治理概念是從域外引進(jìn)的，它的核心內(nèi)核在于多元主體合作起來(lái)共同管理，從而使對(duì)問(wèn)題的處理達(dá)到理想狀態(tài)。近年來(lái)，隨著治理概念逐漸形成和清晰化，以治理范疇來(lái)處理治安問(wèn)題成為官方和學(xué)界的共識(shí)。治安問(wèn)題的處理走出國(guó)家中心論而步上“治理化”的道路，而治理論也必然成為處理治安問(wèn)題應(yīng)該持有的基本的觀念選擇。治安管理的治理化其實(shí)正如上述所申述的兩層基本含義。一是，社會(huì)治安管理的主體除了國(guó)家之外，還包括各類社會(huì)組織以及市場(chǎng)主體和公民個(gè)人。二是社會(huì)治安管理不僅包含著政府利用行政法律等強(qiáng)制性手段進(jìn)行的管制、約束和規(guī)范，更包括著政府與其他社會(huì)組織提供的公共服務(wù)以及社會(huì)的自我管理。［1］47 －48

事實(shí)上，決策層已經(jīng)將這認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)化為政策規(guī)定。2006年，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決議》提出治理格局的基本框架: “黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”。有了決策依據(jù)，關(guān)鍵是要對(duì)這一治理格局基本框架背后的觀念有清醒的認(rèn)識(shí)。從上述分析中可能引出的基本的觀念變革的結(jié)論在于，從國(guó)家中心論走向多元主體共同治理論。這種觀念對(duì)于當(dāng)前公安社會(huì)管理創(chuàng)新的意義在于，它突破了公安機(jī)關(guān)一家治理治安的局面，使公安社會(huì)管理創(chuàng)新有了更為開(kāi)闊的視野。從體制與機(jī)制看，單一國(guó)家主體治理治安的格局是必須變革的。而運(yùn)用行政強(qiáng)制手段通過(guò)單一的公共資源支持治安治理的機(jī)制在現(xiàn)代社會(huì)條件下是無(wú)法奏效的，也是必須變革的。以行政手段、市場(chǎng)手段和社會(huì)自治相互配置的治理機(jī)制來(lái)治理治安的治理論正是從中引出的結(jié)論。

二、從公安管理服務(wù)并重論到社會(huì)權(quán)利論

第二個(gè)大的觀念誤區(qū)是治安管理服務(wù)并重論。建設(shè)服務(wù)型政府無(wú)疑是一個(gè)巨大的社會(huì)進(jìn)步。對(duì)于正在向發(fā)達(dá)國(guó)家邁進(jìn)的社會(huì)主義中國(guó)尤其如此。它走出了管制型政府的陳舊觀念，有利于塑造政府的嶄新形象。在這一宏觀背景下，公安社會(huì)管理創(chuàng)新在于從過(guò)去的治安管制走向管理與服務(wù)并重。但是，支持服務(wù)型政府的觀念并非政府管理服務(wù)并重論所能夠包含。

政府管理服務(wù)職能立足于政府的職能變革。其基本立場(chǎng)是政府，仍然是國(guó)家中心論的。治安管理服務(wù)并重可以更好地鞏固政府的權(quán)威和地位，更好地塑造公安機(jī)關(guān)新形象，并使多元主體參與治安治理有了可以依托的體制與機(jī)制。這當(dāng)然是一個(gè)不錯(cuò)的局面。然而，它與社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)的核心價(jià)值仍然有較大偏離。實(shí)際上，實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)利才是社會(huì)治安治理的價(jià)值歸宿或最終目標(biāo)。這就將政府管理服務(wù)職能從政府立場(chǎng)轉(zhuǎn)向社會(huì)本位立場(chǎng)。在這一價(jià)值觀念之下，以及在現(xiàn)代國(guó)家和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，社會(huì)管理有兩個(gè)基本內(nèi)容:一是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)好公民的社會(huì)權(quán)利;二是把多元化的社會(huì)有效地組織起來(lái)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)的結(jié)構(gòu)化。后者是以前者為前提的，前者的實(shí)現(xiàn)則以后者為條件。所謂社會(huì)建設(shè)，就是社會(huì)權(quán)利的實(shí)踐化與社會(huì)組織化、結(jié)構(gòu)化的互動(dòng)過(guò)程。［1］48換言之，服務(wù)型政府的支持性觀念背景是社會(huì)權(quán)利，這是一個(gè)社會(huì)本位立場(chǎng)上的觀點(diǎn)，它比之于立足政府立場(chǎng)，有更深刻和更深厚的觀念內(nèi)涵及其相應(yīng)的社會(huì)背景。

人類社會(huì)走到今天，把社會(huì)權(quán)利作為政府職能的立腳點(diǎn)，并以此作為構(gòu)建服務(wù)型政府的基本依據(jù)和邏輯起點(diǎn)，無(wú)疑是人類社會(huì)文明進(jìn)步積累起來(lái)的極其重要的成果。社會(huì)權(quán)利的概念的形成以及社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)都與一定的歷史條件緊密相關(guān)。但它同時(shí)也展示了人類社會(huì)進(jìn)步的一般歷史過(guò)程。即以社會(huì)權(quán)利為導(dǎo)向，把社會(huì)組織起來(lái)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，保證公平公正得到落實(shí)。這構(gòu)成了人類社會(huì)建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，給我們很多啟示。

第一，社會(huì)權(quán)利是作為社會(huì)成員分享社會(huì)發(fā)展成果的資格和擁有文明生活條件的權(quán)利。它既使人作為平等的個(gè)體融入社會(huì)獲得公平的發(fā)展機(jī)會(huì)，也構(gòu)成一個(gè)社會(huì)存續(xù)的基本內(nèi)容和條件。它不僅促進(jìn)全體社會(huì)成員形成基本的共識(shí)，而且基于此而創(chuàng)造了使社會(huì)成員之間相互交往與合作的基本的制度條件。一個(gè)社會(huì)中的社會(huì)成員基本的共同權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，有助于緩和可能出現(xiàn)的沖突與矛盾，加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)結(jié)，促進(jìn)社會(huì)融合，反之，則形成社會(huì)排斥與社會(huì)分裂。在此意義上，社會(huì)權(quán)利幫助社會(huì)成員融入社會(huì)，更好的促進(jìn)人的社會(huì)化的實(shí)現(xiàn)?！皵U(kuò)展我們有理由珍視的那些自由，不僅能使我們生活得豐富和不受局限，而且能使我們成為更加社會(huì)化的人?！保?］10

第二，社會(huì)權(quán)利是在一定經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上形成的，又成為抗衡市場(chǎng)的力量。作為構(gòu)成公共權(quán)利基本內(nèi)容的公共教育、醫(yī)療保健、充分就業(yè)、科技進(jìn)步、生態(tài)環(huán)境只有在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)水平下才能夠得到實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，它可以幫助社會(huì)個(gè)體可以通過(guò)市場(chǎng)外的力量去改善自身的生活。就此而言，社會(huì)權(quán)利改變了公民作為“商品”的地位。在此意義上，社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)既促進(jìn)了市場(chǎng)，也促進(jìn)了社會(huì)，并因此而促進(jìn)市場(chǎng)與社會(huì)之間的協(xié)調(diào)和均衡。社會(huì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)出是社會(huì)結(jié)構(gòu)的完善，并有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平公正。對(duì)市場(chǎng)而言，實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)利提高了人力資源的質(zhì)量，儲(chǔ)備了大量的人才，節(jié)約了市場(chǎng)運(yùn)行的成本，從而，構(gòu)成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“生產(chǎn)性投資”。對(duì)于國(guó)家而言，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)權(quán)利不僅培養(yǎng)了公民對(duì)國(guó)家的忠誠(chéng)，而且也為社會(huì)成員創(chuàng)造了參與政治、進(jìn)入市場(chǎng)和社會(huì)的基本條件，提高了公民參與能力和創(chuàng)造能力。

第三，社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與相應(yīng)的制度安排相配套才是可能的。例如，福利國(guó)家正是這樣一種制度安排。它通過(guò)保障公民基本的、最低限度的福利而明確了政府的責(zé)任。它不僅賦予公民一定的權(quán)利，而且這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)有助于社會(huì)成員融入社會(huì)，促進(jìn)了國(guó)家與社會(huì)之間的互動(dòng)結(jié)構(gòu)關(guān)系的形成，社會(huì)權(quán)利因此才真正成為“具有社會(huì)意義”的權(quán)利。

社會(huì)權(quán)利構(gòu)成了“社會(huì)本位”的基點(diǎn)，也提供了觀察社會(huì)治安問(wèn)題產(chǎn)生和治理的視角。我們通常所說(shuō)的產(chǎn)生社會(huì)治安問(wèn)題的根源在社會(huì)，其實(shí)從社會(huì)權(quán)利的角度看更為清楚，因?yàn)椋鐣?huì)治安問(wèn)題根源于社會(huì)權(quán)利受到損害。

犯罪學(xué)的研究表明，社會(huì)治安是諸多社會(huì)矛盾和消極因素的綜合反映。最主要的社會(huì)治安問(wèn)題就是犯罪問(wèn)題。在當(dāng)前條件下，從犯罪類型看，侵財(cái)性犯罪在所有犯罪中占有比例最大。在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，如廣東、浙江、上海等地，這類犯罪占到所有犯罪的85%以上。侵財(cái)性犯罪的原因主要是由財(cái)富分布的不均衡所導(dǎo)致的。我國(guó)目前的基尼系數(shù)已接近0.5，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)警戒線。從犯罪主體看，流動(dòng)人口仍然是犯罪中比例最大的群體 (當(dāng)然他們也是受到犯罪侵害最大的群體)。流動(dòng)人口以農(nóng)民工為主體。由于體制原因，他們大部分人已進(jìn)城，但身份仍然未能融入城市。對(duì)于城市福利，他們?yōu)轶w制所排斥。在社會(huì)生活上，他們也沒(méi)有被城市市民所接受。在城市生存的困難是造成他們成為犯罪主體的深層次原因?？梢灶A(yù)言，隨著城市化進(jìn)程的加速，流動(dòng)人口所引起的諸多問(wèn)題，尤其是社會(huì)治安問(wèn)題，還會(huì)長(zhǎng)期困擾我們。而實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口的社會(huì)權(quán)利雖然并非公安機(jī)關(guān)所能夠解決，但是，尊重他們的權(quán)利，為他們提供以安全為基本內(nèi)容的公共服務(wù)仍然是他們?nèi)谌氤鞘械幕緱l件，也是公安機(jī)關(guān)責(zé)無(wú)旁貸的責(zé)任和義務(wù)。

社會(huì)權(quán)利概念的提出意味著，社會(huì)治安治理是整個(gè)社會(huì)的責(zé)任和義務(wù)，更是政府的責(zé)任和義務(wù)，只有改善引起犯罪的社會(huì)條件和體制環(huán)境，社會(huì)治安的狀況才能得到根本的好轉(zhuǎn)。這是使社會(huì)治安得到良性治理的背景建構(gòu)。而對(duì)于公安社會(huì)管理創(chuàng)新而言，它意味著，應(yīng)尊重社會(huì)權(quán)利，提供安全保障，改變被動(dòng)反應(yīng)型的治理模式，主動(dòng)深入社會(huì)中，使公民參與治理中來(lái)，真正回應(yīng)公民的安全需要。以公民的安全需求為導(dǎo)向才有可能真正做好社會(huì)治安工作。

三、從單一的專業(yè)控制論到綜合性社會(huì)化治理論

很顯然，多元主體參與治理需要建構(gòu)合作型的治理框架，實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)利則意味著合作型的治理框架以社會(huì)治安治理的價(jià)值理念、體制機(jī)制原則、治理戰(zhàn)略構(gòu)想為引導(dǎo)，公安社會(huì)管理創(chuàng)新最終要落實(shí)到實(shí)踐的層面。在當(dāng)代中國(guó)境遇中，在重塑治理結(jié)構(gòu)、價(jià)值理念、治理戰(zhàn)略的背景下，公安社會(huì)管理創(chuàng)新以何種思維在實(shí)踐層面展開(kāi)呢?這涉及到的問(wèn)題即是公安社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)踐模式問(wèn)題。其思維的軸心是什么呢?我們認(rèn)為，它需要處理構(gòu)成治安治理框架的各個(gè)環(huán)節(jié)之間的關(guān)系。

談到治安治理的實(shí)際工作，人們不免指出，治安治理是知識(shí)蘊(yùn)含和技術(shù)蘊(yùn)含都非常豐富的工作，具有強(qiáng)烈的專業(yè)色彩。在現(xiàn)代條件下，治安治理的專業(yè)性也越來(lái)越突出。正因?yàn)槿绱?，社?huì)治安的專業(yè)控制論也相應(yīng)地成為治安治理在實(shí)踐層面的重要觀點(diǎn)。有人據(jù)此認(rèn)為，公安社會(huì)管理創(chuàng)新就是在專業(yè)控制的方維上的創(chuàng)新。公安工作就是操作性的實(shí)戰(zhàn)工作。這種觀點(diǎn)和思維不僅代表了當(dāng)前社會(huì)治安治理的主流觀點(diǎn)，也反映了當(dāng)前社會(huì)治安治理的現(xiàn)實(shí)。無(wú)論是在理論方面還是在實(shí)踐方面，專業(yè)化治理社會(huì)治安占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。這種優(yōu)勢(shì)地位的獲得是有依據(jù)的。由行政授權(quán)、具有特定法律責(zé)任的公安工作，如刑事執(zhí)法、治安行政執(zhí)法、消防管理、道路交通管理、特種行業(yè)管理，等等，是專業(yè)化的工作，也是公安工作的核心工作，這些工作是社會(huì)力量無(wú)法替代的。其專業(yè)化發(fā)展一方面是社會(huì)分工的必然產(chǎn)物;另一方面，其專業(yè)化的發(fā)展可以大大提高其運(yùn)行效率。然而，專業(yè)化并不能從根本上解決社會(huì)治安治理存在的問(wèn)題。公安社會(huì)管理創(chuàng)新的旨趣在于探尋一種從根本上解決治安治理的方略與實(shí)踐模式。社會(huì)治安治理的辯證法在于，專業(yè)化以社會(huì)化為基礎(chǔ)，專業(yè)化是社會(huì)發(fā)展到一定水平的結(jié)果，它深深地嵌在社會(huì)的變動(dòng)脈絡(luò)之中。在多元主體參與、以實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)利為價(jià)值導(dǎo)向的公安社會(huì)管理創(chuàng)新框架體系中，公安社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)踐模式構(gòu)建需要專業(yè)化和社會(huì)化有機(jī)結(jié)合的新思維。只有在這一新思維下，公安社會(huì)管理創(chuàng)新的各個(gè)要素、各個(gè)環(huán)節(jié)才能構(gòu)成有機(jī)的統(tǒng)一體。

實(shí)際上，黨的十六屆五中全會(huì)所提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局已經(jīng)給出了公安社會(huì)管理創(chuàng)新的路徑。如果建構(gòu)以社會(huì)為本位、以實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)利為價(jià)值導(dǎo)向的體制與機(jī)制背景，并以專業(yè)化和社會(huì)化有機(jī)結(jié)合的新思維，來(lái)構(gòu)建社會(huì)管理的實(shí)踐模式，那么我們可以認(rèn)為，黨委領(lǐng)導(dǎo)、公安主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的治理格局是一個(gè)理想的結(jié)構(gòu)框架。這是一個(gè)公域、私域、第三部門相互協(xié)作、共同治理的實(shí)踐模式，也是一個(gè)以強(qiáng)政府與強(qiáng)社會(huì)互動(dòng)結(jié)構(gòu)關(guān)系之形成為基本目標(biāo)的治理模式。

黨委領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)基本政治制度的內(nèi)在要求。也是我國(guó)的政治優(yōu)勢(shì)所在。在我國(guó)，一切改革都不能脫離黨的核心價(jià)值觀。在這里，黨委領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)為黨對(duì)社會(huì)治安治理的領(lǐng)導(dǎo)，這種領(lǐng)導(dǎo)就是制定科學(xué)的治安治理的政策，供給治安治理的公共財(cái)政保障。

公安主導(dǎo)有兩層意思，一是指公安機(jī)關(guān)是政府專門治理社會(huì)治安的職能部門，是社會(huì)治安治理的責(zé)任主體。二是指公安機(jī)關(guān)是主導(dǎo)公安社會(huì)管理創(chuàng)新的主體。公安機(jī)關(guān)從全局上予以謀劃，主導(dǎo)社會(huì)管理創(chuàng)新的框架體系和實(shí)踐展開(kāi)。從而使“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的治理格局在社會(huì)治安治理領(lǐng)域成為現(xiàn)實(shí)。

大致說(shuō)來(lái)，公安主導(dǎo)作用體現(xiàn)在四個(gè)方面:一是做好政策建議工作。公安機(jī)關(guān)要當(dāng)好黨委的參謀，根據(jù)社會(huì)治安的現(xiàn)狀和發(fā)展趨向，通過(guò)向黨委提出政策建議，推動(dòng)政府主導(dǎo)社會(huì)治安治理大局的構(gòu)成。二是推動(dòng)社會(huì)治安治理法律保障體系建設(shè)，明確各社會(huì)組織、企業(yè)各自的治安責(zé)任，建構(gòu)社會(huì)性治安防控體系。三是引導(dǎo)并組織社會(huì)力量參與治安。公安機(jī)關(guān)要通過(guò)義務(wù)分擔(dān)、市場(chǎng)服務(wù)等方式，積極引導(dǎo)社會(huì)力量 (市場(chǎng)主體、第三部門與公民個(gè)人)在社會(huì)治安治理中發(fā)揮作用，形成公安機(jī)關(guān)的專門力量與社會(huì)力量整合的局面。使社會(huì)協(xié)同與公民參與成為可能。四是主動(dòng)把公安工作自覺(jué)地融入到大社會(huì)之中。政治民主化、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、社會(huì)生活自治化構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)的互動(dòng)結(jié)構(gòu)關(guān)系，公安機(jī)關(guān)要從社會(huì)的外部轉(zhuǎn)變?yōu)檎蚊裰骰?、?jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和社會(huì)生活自治化構(gòu)成的社會(huì)秩序的內(nèi)在力量，成為社會(huì)秩序的一個(gè)有機(jī)組成部分。

［1］楊雪冬．社會(huì)權(quán)利與社會(huì)治理 ［M］．北京:國(guó)家行政學(xué)院出版社，2009．

［2］阿瑪?shù)賮啞ど宰杂煽创l(fā)展 ［M］．任賾，于真，譯．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002．