羅探賾 福建省莆田市城廂區(qū)消防大隊

政府在消防安全管理中的作用簡析

羅探賾 福建省莆田市城廂區(qū)消防大隊

本文分析了我國消防管理模式存在的政府職能發(fā)揮不足、消防安全責(zé)任不明確、體制不順的問題,結(jié)合我國國情和消防工作特點(diǎn),提出了構(gòu)建一個既“掌舵”又“劃槳”的、充滿競爭活力的、受效果驅(qū)動的、“企業(yè)行政”式的消防管理模式的改革思路。

政府;消防安全管理;改革

消防管理作為政府管理的一個重要方面,它給社會提供的是“公共消防安全產(chǎn)品”。這種“公共消防安全產(chǎn)品”要求以公開、公平、公正為形式,以自律、責(zé)任、監(jiān)管為機(jī)制,以服務(wù)、指導(dǎo)、建設(shè)為內(nèi)容,切實維護(hù)公民的消防安全權(quán)益。在我國目前嚴(yán)峻的消防安全形勢下,政府提供這種產(chǎn)品的方式和方法必須進(jìn)行調(diào)整,本文將通過對我國現(xiàn)行消防制度的探討,構(gòu)建新的消防管理模式。

一、消防安全管理存在問題及其原因分析

消防管理是指特定主體遵循火災(zāi)發(fā)生發(fā)展規(guī)律,運(yùn)用科學(xué)的原理和方法,合理有效地利用各種資源,發(fā)揮各種消防管理職能作用,為實現(xiàn)消防管理目標(biāo)所進(jìn)行的各種活動的總和。在我國,消防管理主要分兩個方面∶一方面是以公安消防機(jī)構(gòu)為主體的管理活動,一方面是機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位按照消防法和相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行經(jīng)常性地自檢自管的管理活動[1];消防管理作為國家社會公共安全管理系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng),要正常地運(yùn)轉(zhuǎn),就應(yīng)該遵循管理的封閉原理,即是使管理系統(tǒng)內(nèi)管理的手段構(gòu)成一個封閉的回路 ,使系統(tǒng)具有執(zhí)行、反饋和監(jiān)督三種功能。根據(jù)管理學(xué)原理,當(dāng)執(zhí)行、監(jiān)督、反饋三種職能由同一職能部門來承擔(dān)時,管理就不能形成封閉,因而這三個部門基本職能必須互相分離,使三個職能部門各行其是,各負(fù)其責(zé),形成相互監(jiān)督、相互制約的機(jī)制[2]。在當(dāng)前體制下的我國消防管理機(jī)構(gòu)幾乎是由公安消防部門完全行使了執(zhí)行、監(jiān)督、反饋三種職能,忙于“劃槳”,根本沒有時間與精力去“掌舵”。而消防管理社會面的擴(kuò)大,消防管理涉及的行業(yè)多樣化、復(fù)雜化和企事業(yè)單位數(shù)量上的增加使得消防管理工作單純依靠消防部門已無法完成。再者,消防管理部門的直接管理使得公共消防服務(wù)領(lǐng)域被壟斷性地控制,破壞了人民群眾的自信心和自治能力,造成了公眾對消防管理部門的嚴(yán)重依賴心理。一方面是數(shù)量眾多的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位消防安全意識淡薄,責(zé)任不明確;一方面是消防警力嚴(yán)重不足,消防管理力量相當(dāng)薄弱?？梢哉f,我國現(xiàn)有消防管理模式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

(一)政府消防安全理念存在偏差,消防服務(wù)職能履行弱化。消防安全事件高發(fā)、頻發(fā)、多發(fā)的現(xiàn)狀,固然與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會急劇轉(zhuǎn)型和自然災(zāi)害增多等客觀因素有關(guān),但更多的是由于一些地方政府和有關(guān)部門對消防安全管理不重視,對預(yù)防火災(zāi)的重要性認(rèn)知不足等主觀因素所致。有些地方和部門在改革和發(fā)展決策過程中,缺乏應(yīng)有的安全防患意識,不能正確協(xié)調(diào)好生產(chǎn)、建設(shè)與安全之間的關(guān)系,熱衷于直接管理和參與經(jīng)濟(jì)建設(shè),為了增加地方財政收入、提高經(jīng)濟(jì)效益而形成經(jīng)濟(jì)建設(shè)上的特權(quán)主義;一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)對消防安全隱患充耳不聞、避而遠(yuǎn)之,不愿或不敢直接面對消防安全工作,致使安全問題積重難返;甚至有些地方政府運(yùn)用權(quán)力干預(yù)消防執(zhí)法監(jiān)督工作,以犧牲消防安全為代價,從而造成眾多消防安全隱患。凡此種種,導(dǎo)致有些地方政府忽視了公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展,特別是在履行公共安全管理服務(wù)領(lǐng)域經(jīng)常出現(xiàn)缺位、錯位和不到位等現(xiàn)象,消防工作沒有真正納入基層政府和相關(guān)組織的議事日程,鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防專項規(guī)劃制定難度非常大;鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處一級的消防安全組織尚未建立,防火辦組織不健全,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)即使成立了相應(yīng)的防火辦組織,也只是形同虛設(shè),沒有真正履行起消防安全職責(zé);落實新農(nóng)村消防工作“四個基礎(chǔ)”(組織建設(shè)基礎(chǔ)、設(shè)施建設(shè)基礎(chǔ)、群防群治基礎(chǔ)、隊伍建設(shè)基礎(chǔ))建設(shè)的情況更是不盡如人意。

(二)消防安全管理模式比較單一,消防產(chǎn)品多元化供給渠道缺失。在計劃經(jīng)濟(jì)時期,我國曾一度形成了消防部門一家“替代式”、“包攬式”的消防安全管理模式。在消防安全管理領(lǐng)域,政府占有絕對的主體地位,幾乎承擔(dān)了全部的消防安全管理職能,社會各單位主體和個人對公安消防部門產(chǎn)生了嚴(yán)重的依賴思想,忽視消防安全的自我管理,普遍缺乏參與消防安全治理的意識和技能。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的推進(jìn),當(dāng)前我國政府在公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給方面承受著不斷增長的巨大壓力。在消防安全服務(wù)領(lǐng)域,傳統(tǒng)的以政府為單一主體的治理模式已然不適應(yīng)時代的要求和社會發(fā)展的需要。這種過分依靠政府掌握的權(quán)力資源,通過科層制的權(quán)力結(jié)構(gòu)自上而下、由內(nèi)到外地進(jìn)行消防安全治理的方式,不僅在其外延和內(nèi)涵上有很大的伸縮性和隨意性,而且在防火滅火、搶險救援等應(yīng)對突發(fā)事件上也容易陷入“獨(dú)木難支”的困境。同時,受制于傳統(tǒng)政府強(qiáng)制性、支配性的行政慣性,社會力量的發(fā)育發(fā)展以及社會自我調(diào)控能力的建設(shè)出現(xiàn)嚴(yán)重遲滯。

(三)重救輕防,消防安全治理機(jī)制相對滯后。毋庸諱言,目前消防安全治理基本上還處于被動的應(yīng)急階段,重應(yīng)急救援,輕事前預(yù)防和善后處理工作。世界銀行早在《世界發(fā)展報告》中曾指出,發(fā)展中國家重視準(zhǔn)備和及時做出反應(yīng)——保證應(yīng)付危機(jī)情況的資源充足并隨時聽從調(diào)遣,以及在緊急情況發(fā)生后,資源能夠得到迅速發(fā)送和有效利用;發(fā)達(dá)國家則越來越重視減少或化解災(zāi)害的影響。[3]這一論斷表明了包括中國在內(nèi)的廣大發(fā)展中國家重視突發(fā)公共事件的現(xiàn)場應(yīng)急處理,忽視風(fēng)險的預(yù)防和事后影響的化解?！断婪ā访鞔_規(guī)定消防部隊的具體任務(wù)是“消”和“防”,重點(diǎn)在于“防”,但事實上現(xiàn)階段的消防服務(wù)偏重于應(yīng)急管理,即滅火和參加各種搶險救援行動,在防火監(jiān)督檢查方面的力度還不夠強(qiáng)、不夠深入,缺乏積極主動性,基本上還處于“以任務(wù)完成工作”的階段。公共安全管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,其核心是要有一套行之有效的管理機(jī)制。但現(xiàn)實情況表明,許多地方的消防安全治理機(jī)制明顯滯后。我國消防部門受到雙重體制的領(lǐng)導(dǎo),體制的不順往往造成消防工作不順暢,消防官兵在實際工作中往往處于比較尷尬的局面。由于政府、相關(guān)部門的消防管理責(zé)任不清,遇事相互推諉,致使政府和相關(guān)部門在消防管理和服務(wù)職能弱化,長期以來形成的消防部門唱“獨(dú)角戲”的局面仍難以改變?，F(xiàn)有的消防安全管理系統(tǒng)中的預(yù)防機(jī)制和善后處理機(jī)制不夠健全,與成熟的公共安全管理還存在相當(dāng)大的距離。

(四)消防監(jiān)管體系建設(shè)不到位,消防安全責(zé)任難以落實。受雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的影響,消防部門有些單位同時受到多個部門的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管,而相關(guān)部門監(jiān)管又不協(xié)調(diào),致使多頭監(jiān)管、 重復(fù)監(jiān)管的現(xiàn)象依然存在。在利益的驅(qū)使下,消防監(jiān)管從義務(wù)性的工作變成了一種互相爭奪的資源。當(dāng)監(jiān)管有利可圖,政府各相關(guān)部門之間爭權(quán)奪利,當(dāng)問題棘手又無利可圖時,或者出現(xiàn)安全問題時,部門之間互相推諉扯皮,推卸責(zé)任。這種無序的、紊亂的監(jiān)管體制必然使消防監(jiān)管不能發(fā)揮應(yīng)有的效用。同時,消防安全監(jiān)督的長效機(jī)制落實缺乏力度,火災(zāi)隱患監(jiān)督整改工作面臨壓力較大?；馂?zāi)隱患舉報、公示、政府掛牌督辦、部門聯(lián)合執(zhí)法等長效機(jī)制還不夠健全,隱患整改措施難以落實,整治成效難以鞏固,整治工作尚未形成強(qiáng)大合力。與此同時,消防安全責(zé)任追究和考評機(jī)制不健全。在企業(yè)改制、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中,一些企業(yè)和單位未能正確處理好經(jīng)濟(jì)與安全、生產(chǎn)與安全、效益與安全等之間的關(guān)系。沒有建立切實可行的逐級消防安全責(zé)任制和崗位安全責(zé)任制,有的單位建立了制度,但不抓落實,形同虛設(shè)。[4]雖然《消防法》規(guī)定消防工作實行“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)”的消防安全責(zé)任機(jī)制,但是相應(yīng)主體的責(zé)任沒有明晰化、責(zé)任追究體系沒有詳細(xì)化,也沒有建立定期組織考評政府和相關(guān)部門消防安全職責(zé)落實情況的機(jī)制。致使相當(dāng)部分政府和企事業(yè)單位的消防安全責(zé)任只停留在書面簽訂階段,“以文件貫徹文件,以會議落實會議”的現(xiàn)象比較普遍,一旦出現(xiàn)消防安全問題,首當(dāng)其沖的往往是消防部門,相關(guān)的責(zé)任當(dāng)事人卻得不到應(yīng)有的懲罰,從而導(dǎo)致火災(zāi)隱患治理責(zé)任不能切實有效地落實。

二、完善消防管理模式的思路

我國消防管理作為政府管理的一個方面,提供的是“公共消防安全產(chǎn)品”,根據(jù)我國目前的消防管理現(xiàn)狀可以看出,盡管在改革中取得了一定的成績,但是依然有必要進(jìn)行很大程度上的調(diào)整。

(一)既“掌舵”又“劃槳”的消防管理模式。政府應(yīng)該把精神集中在“掌舵”而不是“劃槳”上。然而由于消防的專業(yè)性和權(quán)威性以及我國特定的政治制度和政府管理模式要求政府在履行消防管理職責(zé)時,不僅要“掌舵”,也要提供相當(dāng)程度的服務(wù),這是由我國國情決定的。在我國目前的消防模式中,政府消防職能部門一方面要負(fù)責(zé)全國、本地區(qū)、本轄區(qū)消防管理的行政立法以及制定宏觀的決策規(guī)劃;另一方面,消防管理部門一手要直接具體地對建筑防火設(shè)計的審核、驗收以及火災(zāi)調(diào)查等等活動進(jìn)行管理,一手又要監(jiān)督消防管理相對人對其內(nèi)部的消防管理活動,工作量大,責(zé)任很重。要想取得更好的消防管理效果,就要求政府職能部門更好地協(xié)調(diào)配置社會各方面的消防力量和資源。美國著名的管理學(xué)家、目標(biāo)管理的創(chuàng)始人德魯克早就注意到,成功地組織都是將高層管理與基層運(yùn)行分離,以便讓“高層管理集中精力于決策和導(dǎo)航”[5]。然而在我國目前的條件下,社會的消防意識不強(qiáng),公民整體消防安全知識水平低下,消防專業(yè)人員奇缺,這種情況決定了我國政府消防職能部門還不得不承擔(dān)起相當(dāng)繁重的“劃槳”任務(wù)。根據(jù)我國的消防管理狀況 ,政府消防職能部門大可以將建筑工程消防設(shè)計審核(以下簡稱“建審”)的權(quán)力下放給設(shè)計院或者其他中介機(jī)構(gòu),并且委托他們進(jìn)行施工期間的消防安全檢查;賦予企業(yè)專職消防隊、安全生產(chǎn)部門和社區(qū)管理部門日常消防監(jiān)督管理的權(quán)力,鼓勵上述部門聘用消防部隊轉(zhuǎn)業(yè)干部等專業(yè)人員,利用他們專業(yè)性強(qiáng)、業(yè)務(wù)知識經(jīng)驗豐富的特長在一定區(qū)域內(nèi)開展經(jīng)常性工作;火災(zāi)損失核定和消防安全宣傳教育等工作也可以下放給保險公司和社區(qū)組織。而將重心放在負(fù)責(zé)全國、本地區(qū)、本轄區(qū)消防管理的行政立法以及制定宏觀的決策規(guī)劃、監(jiān)督和檢查上述民間機(jī)構(gòu)履行消防管理職能。但是由于消防工作的特殊性,政府消防職能部門不得不履行大量的服務(wù)職能,比如建筑工程消防驗收和火災(zāi)事故調(diào)查、消防監(jiān)督檢查等專業(yè)性強(qiáng)、責(zé)任重大的位、施工單位、工程監(jiān)理單位的消防責(zé)任主體意識,促進(jìn)其自覺遵守國家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),認(rèn)真履行消防安全責(zé)任,確保建設(shè)工程消防設(shè)計、施工質(zhì)量。從一定程度上使消防部門從“劃槳者”向“掌舵者”的角色轉(zhuǎn)換邁進(jìn)了一大步。消防管理部門應(yīng)該是由目標(biāo)驅(qū)使的,它的工作成績?nèi)绾?在于其工作成果,在于整個社會的消防形勢是否好轉(zhuǎn),而不在于其檢查了多少家單位、下發(fā)了多少份責(zé)令改正通知書。不過隨著社會消防意識的提高、整體消防安全狀況的改善,政府消防職能部門可以在未來逐步將被迫履行的“劃槳”職能完全下放而僅僅從“掌舵”的高度去把握消防管理工作的關(guān)鍵。所以,要想取得較好的消防管理效果,就必須注意把握好“掌舵”與“劃槳”兩者之間的“度”。

(二)充滿競爭活力的消防管理模式。引入競爭機(jī)制不但能夠提高效率,還能夠提高管理者的工作士氣,因為當(dāng)一個人通過競爭取得的成績的時候,即獲得了公眾的認(rèn)可。消防管理工作可以從兩個方面引入競爭機(jī)制∶其一,消防管理職能部門可以將建審的權(quán)力移交給設(shè)計院等贏利性部門或中介機(jī)構(gòu),將火災(zāi)損失核定、消防安全宣傳教育、消防日常監(jiān)督管理等工作交給社區(qū)以及其他的非營利性機(jī)構(gòu),在下放權(quán)力過程中以各種不同的形式引入,包括讓贏利機(jī)構(gòu)彼此競爭,讓贏利機(jī)構(gòu)和非營利機(jī)構(gòu)競爭,甚至在非營利機(jī)構(gòu)之中引入競爭。移交可以采取兩種形式∶一種是承包一定時間、一定區(qū)域內(nèi)所有的建筑工程消防審核工作,另一種是以招標(biāo)會等形式承包某個大型建設(shè)項目的建審工作,以契約的方式規(guī)范他們的權(quán)利和義務(wù),政府投入一定經(jīng)費(fèi),以量化等方式對其工作狀況進(jìn)行考核,視考核成績決定其履行契約的能力。其二,在消防管理部門內(nèi)部構(gòu)建競爭機(jī)制,通過定職定責(zé)和一定的考核方法、獎懲機(jī)制,使消防管理部門更有活力。然而競爭機(jī)制也有其先天缺陷,首先是機(jī)構(gòu)將可能會過于臃腫,因為需要很多有經(jīng)驗的人去監(jiān)督實施契約的簽訂和履行;而契約的簽訂很有可能滋生腐敗。在《重塑政府》一書中,戴維·奧斯本為我們在避免競爭中的腐敗提出了5點(diǎn)建議∶(1)競標(biāo)應(yīng)該是真正的競爭;(2)競爭以關(guān)于費(fèi)用和表現(xiàn)質(zhì)量的確實資訊為基礎(chǔ);(3)契約簽訂者應(yīng)該被認(rèn)真的監(jiān)督;(4)建立一個相對獨(dú)立的機(jī)構(gòu)監(jiān)督這項工作;(5)政府要創(chuàng)造確保質(zhì)量和監(jiān)管服務(wù)的市場準(zhǔn)則。

(三)效果驅(qū)使型的消防管理模式。效果驅(qū)使型是相對于程序驅(qū)使型來說的,就是根據(jù)消防管理的實際任務(wù)執(zhí)行的情況、結(jié)果和成績來決定人事、預(yù)算以及獎懲情況。在傳統(tǒng)的程序驅(qū)使型的消防管理模式中,規(guī)則通過管理、預(yù)算、人事、征購以及賬目被嵌入進(jìn)規(guī)則驅(qū)使系統(tǒng),結(jié)果導(dǎo)致浪費(fèi)時間及低效率。而效果驅(qū)使型的消防管理模式賦予工作人員以自由去完成使命,這樣就使系統(tǒng)更有能力,更有效率,更具有革新性和彈性。比如我國曾經(jīng)在全國范圍內(nèi)展開了針對網(wǎng)吧的專項治理整頓。然而,我國各個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況和消防安全條件差距很大,有的地區(qū)網(wǎng)吧安全條件本身就很好,有的地區(qū)則干脆沒有網(wǎng)吧。從政府重塑理論的角度來說,全國性網(wǎng)吧專項治理整頓工作是程序驅(qū)使的,講求的是一種嚴(yán)格按照自上而下的規(guī)則來完成使命。效果驅(qū)使型的消防管理模式應(yīng)該是有彈性、有創(chuàng)造性的。比如某地網(wǎng)吧發(fā)生了重特大火災(zāi),全國各地的消防管理部門應(yīng)該對各自轄區(qū)內(nèi)的網(wǎng)吧進(jìn)行消防安全檢查,如果確有需要的話,才開展有針對性的專項治理整頓工作。效果還驅(qū)使著新的激勵系統(tǒng)的出臺。消防管理部門給社會提供的是“公共消防安全產(chǎn)品”,它的績效評估不能以經(jīng)濟(jì)效益為標(biāo)準(zhǔn),而應(yīng)以它的社會效益為評價標(biāo)準(zhǔn)。因此他的實際績效評估應(yīng)以社會各方面 (組織、個人、社團(tuán))共同進(jìn)行,火災(zāi)損失統(tǒng)計是其中一個方面,但是新聞輿論，民意測驗、問卷調(diào)查等評估方式對消防管理的實際績效確定也起著決定性的作用。所以說,要建立一個效果驅(qū)使型的消防管理模式就要建立一個完善的績效評估體系,包括消防管理部門所提供的“公共消防安全產(chǎn)品”的數(shù)量、質(zhì)量與成本。這些評估的指標(biāo)主要有火災(zāi)起數(shù)、傷亡人數(shù)、火災(zāi)隱患整改率、火災(zāi)調(diào)查成功率、群眾投訴情況、行政復(fù)議、行政訴訟數(shù)量、民意測驗結(jié)果等等。要落實這個績效評估體系,消防管理部門可以采用各種各樣的獎懲措施∶消防管理人員職務(wù)的晉升;榮譽(yù)稱號的授予;工資、報酬的提高等等。實際績效管理法——全員質(zhì)量管理,即將消防安全總體目標(biāo)進(jìn)行層層分解落實,要求各部門領(lǐng)導(dǎo)和每一個消防安全管理人形成一個完善的目標(biāo)體系,并把對該目標(biāo)的完成情況作為各部門或個人考核的依據(jù)。

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10.3969/j.issn.1001-8972.2011.21.061