王曉紅

（上海市廢棄物管理處，上海 200001）

1 上海市餐廚垃圾管理現(xiàn)狀

上海于2005年發(fā)布了《上海市餐廚垃圾處理管理辦法》（市政府45號令，以下簡稱《管理辦法》），將餐廚垃圾納入了依法管理的軌道。

1.1 產(chǎn)生量

《管理辦法》將餐廚垃圾分為廚余垃圾和廢棄食用油脂，據(jù)相關(guān)模型及近期收運量估算，目前每天產(chǎn)生的廚余垃圾總量約在1 600～1 800 t，廢棄食用油脂約為50 t。

1.2 屬性

餐廚垃圾不同于生活垃圾，它具有兩重性，一方面是毫無用處的垃圾；另一方面又具有資源性，從傳統(tǒng)習(xí)慣上來看，廚余垃圾可以喂養(yǎng)家禽，通過技術(shù)處置后還可以制作肥料和飼料，廢油脂的利用價值更高，可以制成硬脂酸、生物柴油等化工原料，成為資源利用企業(yè)的生產(chǎn)原料。一些不法商人將老油和地溝油制成食用油混入市民餐桌，這種非法的暴利行為，使廢油脂也成為非法商人追逐的資源。

1.3 管理現(xiàn)狀

《管理辦法》實施多年來，上海市建立了市、區(qū)、街道（鎮(zhèn)）的三級管理網(wǎng)絡(luò)，并依法要求餐廚垃圾產(chǎn)生單位應(yīng)按照種類、數(shù)量，向所在地的區(qū)、縣市容環(huán)衛(wèi)管理部門指定的機構(gòu)繳納餐廚垃圾處理費，由專業(yè)隊伍上門進行收集，餐廚垃圾中的廚余垃圾送到8家廚余垃圾處置廠，廢油脂進入經(jīng)招投標確定的兩家廢油脂處置廠。

2 存在的主要問題及原因分析

經(jīng)過多年的管理和運轉(zhuǎn)，從餐廚垃圾的申報、運輸?shù)教幹霉芾砩先跃痛嬖谥恍﹩栴}，主要有以下幾方向。

2.1 利益驅(qū)動，導(dǎo)致申報量不足

由于受利益驅(qū)動，非法收運、截留的情況還在一定范圍內(nèi)存在。餐廚垃圾的申報需要產(chǎn)生單位按量付費，導(dǎo)致產(chǎn)生單位不愿主動申報，這是申報量不足的原因之一；在已申報的產(chǎn)生單位中，還存在申報量與實際回收量有明顯量差，以及廚房存在兩個廚余垃圾桶的現(xiàn)象，產(chǎn)生單位的廚房人員將質(zhì)量差的廚余交給正規(guī)收運隊伍，將品質(zhì)好的截留作為灰色收入，這些量差及品質(zhì)好的廚余就有可能進入非法養(yǎng)豬場。廚房的廢棄老油更是不愿交給正規(guī)收運隊伍，“灰色收入”是申報量不足的原因之二，這些都對城市公共食品衛(wèi)生安全帶來了隱患。

2.2 收運處置費不足，混裝混運現(xiàn)象仍舊存在

上海市餐廚垃圾的收費納入生活垃圾收費體系之中。但是多年來，各區(qū)縣財政只認可生活垃圾量，按照生活垃圾量撥付給管理部門，未明確將餐廚垃圾的結(jié)算也納入到生活垃圾的結(jié)算平臺，使得餐廚垃圾分出的越多，生活垃圾的量就越少，享受生活垃圾處置費用就越少，影響了個別區(qū)縣生活垃圾分類的積極性。同時，申報繳納處置費不足致使部分區(qū)縣無法足額收取處置費用，從而影響收運、處置作業(yè)單位的服務(wù)質(zhì)量，形成惡性循環(huán)，使餐廚垃圾混入生活垃圾的現(xiàn)象時有發(fā)生。

2.3 掛靠收運方式，導(dǎo)致管理不便

《管理辦法》已經(jīng)運作多年，辦法中規(guī)定的生活垃圾收運單位為同一區(qū)域餐廚垃圾的收運單位，在當時的條件下便于行業(yè)內(nèi)管理。而從目前形勢發(fā)展情況看，與生活垃圾捆綁的收運方式，使有資質(zhì)的收運單位不愿意收運廚余垃圾，也缺少收運廢油脂的經(jīng)驗和途徑，造成真正的收運企業(yè)以掛靠的形式進行收運，形成“資質(zhì)企業(yè)不收運，收運企業(yè)無資質(zhì)”的情況，反而不易管理，且易滋生腐敗現(xiàn)象。

2.4 缺乏政策扶持，資源化利用水平較低

目前，上海市的餐廚垃圾處理廠大多為民營企業(yè)。從加工工藝上來看，技術(shù)水平普遍不高，造成處置成本高，產(chǎn)品附加值低，需要依賴處置費補貼；從環(huán)保技術(shù)的要求出發(fā)，現(xiàn)有的處置設(shè)施普遍存在環(huán)保措施不到位、作業(yè)環(huán)境差等問題，對環(huán)境和食品安全構(gòu)成潛在的危險。

目前在管理部門的扶持下，上海市的廚余垃圾處置廠及廢油脂處置廠雖然為資源再利用企業(yè)，但基本沒有享受國家的相應(yīng)政策補貼?；谝陨蠋c，民營企業(yè)只是維持生產(chǎn)現(xiàn)狀，不敢貿(mào)然追加投入，不愿在產(chǎn)品技術(shù)、環(huán)境改善上下功夫。

2.5 標準不明，處置產(chǎn)品沒有保障

從處置產(chǎn)品來看，廚余垃圾處置廠產(chǎn)品都為動物飼料添加劑及肥料，這些產(chǎn)品利潤本來就很低，而目前還沒有權(quán)威部門對廚余垃圾制成的動物飼料添加劑的標準進行明確，可能存在著動物源性飼料的同源性污染問題；對制作有機肥的含鹽界定也沒有標準；廢油脂處置廠的產(chǎn)品也很單一，均為粗甲酯或生物燃料油，不是真正意義上的生物柴油，且沒有直接加工地溝油的能力，需要依賴以前環(huán)保部門許可的初加工企業(yè)進行加工提供原料，這就造成了其收購成本的增加，而廢油脂又是一個開放的市場，上海市周邊江浙一帶的廢油收購價格遠遠高于招投標確定的兩家廢油脂處置廠的收購價，且外地廠家產(chǎn)品多元化，更加適應(yīng)市場變化，管理部門無權(quán)依靠行政手段來干預(yù)市場。

2.6 違法行為隱蔽，執(zhí)法取證難

非法收運已由自行車掛桶形式轉(zhuǎn)變?yōu)閹截涇囘\輸，隱蔽性增強，收運時間多數(shù)在凌晨或半夜；非法收運、處置行為有時還跨省發(fā)生。餐廚垃圾的管理涉及到多個管理部門，由于管理與執(zhí)法分離，遇到違法事件時，餐廚垃圾管理部門首先與城管執(zhí)法部門進行溝通，由城管部門出面進行執(zhí)法，影響了時效性。而城管的執(zhí)法范圍也有限，如無權(quán)進入餐廚垃圾產(chǎn)生單位的廚房進行查看，暫扣的餐廚垃圾不像其他物品，很難找到合適的地方堆放。餐廚垃圾的執(zhí)法和取證還需要交通、公安、工商、食藥監(jiān)、質(zhì)檢、環(huán)保、農(nóng)委等部門的協(xié)力配合，導(dǎo)致取證難問題出現(xiàn)。

3 建議

3.1 整合管理資源

為加強食品安全監(jiān)管，上海市政府于近期成立了市食品安全管理辦公室，將餐廚垃圾的長效監(jiān)管納入管理內(nèi)容之一，為整合管理資源，形成管理合力奠定了基礎(chǔ)。由于綠化市容管理部門不像食品藥監(jiān)及工商環(huán)保等部門，沒有檢查餐飲飯店廚房的權(quán)利，對于其產(chǎn)生的餐廚垃圾無法估量。建議在餐廚垃圾產(chǎn)生單位每年向食藥監(jiān)部門的資質(zhì)年審工作中，將餐廚垃圾的申報情況作為一個指標，如：是否由合法收運隊伍收運，上年度產(chǎn)生數(shù)量及本年度預(yù)計產(chǎn)生數(shù)量，產(chǎn)生的數(shù)量是否與飯店規(guī)模相匹配等作為資質(zhì)年審的前置條件；在食品安全監(jiān)管部門對餐飲單位的執(zhí)法過程中，能夠同時檢查餐廚垃圾的去向；農(nóng)業(yè)部門及時將非法養(yǎng)殖場取締；各部門從源頭上堵住非法倒賣、截留餐廚垃圾的違法行為。

3.2 制定鼓勵資源化利用的扶持政策

建議政府設(shè)立餐廚垃圾再利用專項獎勵資金，一方面為研究符合國情的餐廚垃圾處理技術(shù)提供經(jīng)濟上的動力支持，另一方面也可激勵現(xiàn)有的餐廚垃圾處理廠進行技術(shù)革新，通過提高科技含量、增加產(chǎn)品附加值，促進資源化利用水平的進一步提高。探討并借鑒日本的管理模式，由政府承擔餐廚垃圾回收處置費，用經(jīng)濟杠桿矯正利益鏈，從源頭上管住餐廚垃圾。

3.3 合理規(guī)劃布局

現(xiàn)有的餐廚垃圾處置廠主要由區(qū)縣政府進行規(guī)劃建設(shè)，各區(qū)縣受各自地理位置條件的限制，形成了現(xiàn)有的模式：郊區(qū)興建，市區(qū)與各郊區(qū)自行協(xié)商付費處置?，F(xiàn)有模式容易形成點多面廣的態(tài)勢，不利于集中處置和物流控制。同時，即使處置技術(shù)先進，仍然不能改變餐廚垃圾散發(fā)異味的特性，致使有的區(qū)在餐廚垃圾處置廠建設(shè)的選址上進行得尤為艱難，探討了多年仍難以規(guī)劃落地。若有一個市級甚至跨省際的大規(guī)劃，合理布局上海乃至周邊地區(qū)的餐廚垃圾處置廠，減少中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，借鑒英國利用廚余垃圾發(fā)酵產(chǎn)生沼氣進行發(fā)電原理，建造廚余垃圾發(fā)電廠，將會使布點減少，有利于管理，形成規(guī)模效應(yīng)，可以降低生產(chǎn)成本，避免餐廚垃圾飼料化同源性污染，促進餐廚垃圾處理市場的產(chǎn)業(yè)化。

3.4 建立源頭減量和獎勵機制

對購買餐廚垃圾生化機自行處理餐廚垃圾的企業(yè)應(yīng)給予一定的獎勵或補貼；將餐廚垃圾的管理工作、開展綠色餐飲活動等納入餐飲企業(yè)等級評定范圍，以建立長效機制，從源頭上減少餐廚垃圾的產(chǎn)生量及杜絕非法倒賣和截留現(xiàn)象；對資源再利用企業(yè)實行減免稅和補貼政策；對于致力于開發(fā)餐廚垃圾處理技術(shù)的企業(yè)進行專項獎勵。

3.5 明確標準，修訂法規(guī)

盡快出臺廚余垃圾制作動物飼料添加劑及有機肥料的國家標準，為企業(yè)產(chǎn)品上市提供安全保障；同時，應(yīng)在管理辦法中明確環(huán)保、食品藥品監(jiān)管、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的具體職責，如在定期開展的執(zhí)法檢查時，將餐廚垃圾（尤其是廢油脂）產(chǎn)生單位與有資質(zhì)的收運企業(yè)簽訂的委托收運處置協(xié)議納入執(zhí)法檢查內(nèi)容之一；在餐廚垃圾的申報工作中，進一步明確申報主體；在收運工作中，需打破捆綁式收運方式等一系列不適應(yīng)餐廚垃圾市場化運作的環(huán)節(jié)。

因此，為更好地適應(yīng)市場形勢，修改《管理辦法》勢在必行，要使餐廚垃圾的收運從生活垃圾的收運中獨立出來，這樣才能杜絕混裝混運，真正能做到分類收集、分類運輸和處置，使餐廚垃圾的收運和處置更加適應(yīng)市場需求和變化，為生活垃圾減量化、無害化和資源化提供保障。