朱 清,余振國(guó),曾凌云

(中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

1 關(guān)于在整裝勘查區(qū)內(nèi)加快礦業(yè)權(quán)管理綜合改革的構(gòu)想

礦業(yè)權(quán)管理綜合改革，是以礦業(yè)權(quán)的設(shè)置與審批、礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的建設(shè)與監(jiān)管、礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)的實(shí)施與調(diào)整、礦產(chǎn)資源的利用與保護(hù)、對(duì)礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)主體的服務(wù)與支持等為主要內(nèi)容的管理工作的制度、方法、技術(shù)等方面的改革。近年來(lái)，我國(guó)廣泛開(kāi)展礦業(yè)權(quán)管理綜合改革試點(diǎn)工作，為推動(dòng)礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。礦業(yè)權(quán)管理綜合改革，也進(jìn)入了國(guó)土資源改革的“深水區(qū)域”、“復(fù)雜地帶”和“炸彈雷區(qū)”。為了實(shí)現(xiàn)地質(zhì)找礦“三年有重大進(jìn)展、五年有重大突破、八年重塑地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)格局”的宏偉目標(biāo)，必須大膽嘗試礦業(yè)權(quán)管理綜合改革的新政策、新手段、新方法，著力推動(dòng)礦業(yè)權(quán)綜合改革的快速突破。

礦業(yè)權(quán)管理綜合改革，是一項(xiàng)系統(tǒng)性、整體性、全面性的改革工作。對(duì)于礦業(yè)權(quán)管理綜合改革的新政策、新手段、新方法，應(yīng)該抱著科學(xué)的態(tài)度，走“局部試驗(yàn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，整體鋪開(kāi)”的路子。有必要在整裝勘查區(qū)內(nèi)加推進(jìn)快礦業(yè)權(quán)管理綜合改革，將整裝勘查區(qū)作為礦業(yè)權(quán)管理綜合改革新政的載體和試驗(yàn)田，加快對(duì)礦業(yè)權(quán)管理綜合改革的新政策、新手段、新方法的試驗(yàn)和檢驗(yàn)。

目前，為推進(jìn)我國(guó)礦業(yè)權(quán)管理綜合改革試點(diǎn)工作，國(guó)土資源部劃定了47個(gè)具有一定地質(zhì)工作基礎(chǔ)、成礦地質(zhì)背景相近、成礦作用密切相關(guān)、近期有望實(shí)現(xiàn)找礦重大突破的礦化集中區(qū)，作為整裝勘查區(qū)。這些整裝勘查區(qū)，分布于新疆、內(nèi)蒙古、遼寧、山東、河北、河南、江西、福建、安徽、四川、甘肅、云南、黑龍江、廣東、西藏、廣西、貴州、重慶、湖南、青海、陜西等21個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃之內(nèi)，具有很強(qiáng)的代表性，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)地質(zhì)找礦“三五八”目標(biāo)的重點(diǎn)區(qū)域。

整裝勘查區(qū)，不僅是礦產(chǎn)資源勘查的主戰(zhàn)場(chǎng)，而且為深化礦業(yè)權(quán)管理綜合改革提供了新的平臺(tái)、新的載體、新的試驗(yàn)場(chǎng)所?？梢钥紤]在這47個(gè)整裝勘查區(qū)內(nèi)，選取部分或全部作為礦業(yè)權(quán)管理綜合改革的試驗(yàn)田，采取特殊政策、特殊手段、特殊方法，進(jìn)一步全方位推進(jìn)礦業(yè)權(quán)管理綜合改革工作，為國(guó)家實(shí)施全國(guó)地質(zhì)找礦行動(dòng)計(jì)劃、實(shí)現(xiàn)找礦重大突破增添強(qiáng)勁動(dòng)力。

2 整裝勘查區(qū)內(nèi)，礦業(yè)權(quán)管理綜合改革的基本目標(biāo)是“擴(kuò)權(quán)、搞活、創(chuàng)新、公平”

在這整裝勘查區(qū)內(nèi)推進(jìn)礦業(yè)權(quán)管理綜合改革，重點(diǎn)是特殊政策的傾斜、特殊手段的運(yùn)用、特殊方法的采納，力爭(zhēng)改革思路有特色、改革途徑有特點(diǎn)、改革成效有特質(zhì)，盡快實(shí)現(xiàn)“擴(kuò)權(quán)、搞活、創(chuàng)新、公平”的礦業(yè)權(quán)管理綜合改革的基本目標(biāo)。綜合起來(lái)，主要表現(xiàn)為以下四個(gè)方面：

第一，擴(kuò)大整裝勘查區(qū)所在地省級(jí)人民政府探礦權(quán)和采礦權(quán)的審批權(quán)限，其要點(diǎn)是從政策上“擴(kuò)權(quán)”。 根據(jù)《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》及相關(guān)政策法規(guī)的規(guī)定，對(duì)47個(gè)整裝勘查區(qū)所在省份，對(duì)確定的試點(diǎn)礦種和試點(diǎn)礦區(qū)，國(guó)土資源部在批準(zhǔn)其礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案后，可以委托省級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)，按照礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案履行探礦權(quán)和采礦權(quán)的審批權(quán)限。

第二，建立健全具有地方特色的礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)，其要點(diǎn)是從市場(chǎng)上“搞活”。 要擴(kuò)大整裝勘查區(qū)所在地省、市兩級(jí)人民政府礦業(yè)權(quán)“自主投放”的權(quán)限，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)土資源部等部門(mén)對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)進(jìn)行整合意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2006〕108號(hào))、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合工作的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2009〕141號(hào))、《國(guó)土資源部關(guān)于構(gòu)建地質(zhì)找礦新機(jī)制的若干意見(jiàn)》(國(guó)土資發(fā)〔2010〕59號(hào))以及國(guó)土資源部《關(guān)于建立健全礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2010〕145號(hào))精神，切實(shí)“搞活”省、市兩級(jí)礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)。

第三，著力探索各級(jí)行政區(qū)范圍內(nèi)整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)管理的新模式、新方法、新途徑，其要點(diǎn)是從制度上“創(chuàng)新”。整裝勘查區(qū)所在地省級(jí)人民政府有權(quán)制定和調(diào)整相應(yīng)的礦業(yè)權(quán)管理制度，根據(jù)本轄區(qū)范圍內(nèi)整裝勘查區(qū)礦種特點(diǎn)和資源稟賦特征，形成符合本轄區(qū)范圍內(nèi)整裝勘查區(qū)特點(diǎn)的礦業(yè)權(quán)管理模式。

第四，加快構(gòu)建社會(huì)利益合理調(diào)配的新型礦業(yè)稅費(fèi)體系，其要點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)利益分配的“公平”。新型礦業(yè)稅費(fèi)體系應(yīng)重點(diǎn)探索礦業(yè)稅費(fèi)的征收方式、征收數(shù)量和分配機(jī)制，努力形成兼顧中央和地方利益、礦山企業(yè)和礦區(qū)居民利益、地方短期和長(zhǎng)期利益，有力推動(dòng)礦產(chǎn)資源最優(yōu)利用、促進(jìn)和諧礦區(qū)建設(shè)的新型稅費(fèi)體系。

3 發(fā)揮“整裝勘查區(qū)”找礦突破作用的關(guān)鍵在于調(diào)動(dòng)五個(gè)方面的積極性、做到“五方共贏”

在整裝勘查區(qū)內(nèi)推進(jìn)礦業(yè)權(quán)管理綜合改革，實(shí)現(xiàn)找礦突破，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及方方面面的利益，牽連條條塊塊的工作，需要上上下下的努力。只有著力提高五個(gè)方面的積極性，做到“五方共贏”，才能綱舉目張，真正發(fā)揮礦業(yè)權(quán)管理綜合改革對(duì)實(shí)現(xiàn)找礦突破的推動(dòng)作用。

一是探索“風(fēng)險(xiǎn)可控、收益可期”的商業(yè)勘查投資市場(chǎng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)投資方的積極性。社會(huì)資本是商業(yè)勘查的主體，資本的逐利性決定了要通過(guò)政策機(jī)制合理的控制商業(yè)勘查的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，確保商業(yè)勘查的合理回報(bào)，才能使商業(yè)勘查走向繁榮。在整裝勘查區(qū)內(nèi)，要為商業(yè)勘查資本投入風(fēng)險(xiǎn)勘查搭建良好的平臺(tái)，降低商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)勘查投資的門(mén)檻，建立礦產(chǎn)商業(yè)勘查投資的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制、預(yù)期收益機(jī)制，為找礦投資方化解投資風(fēng)險(xiǎn)，使商業(yè)勘查資本可以“安全進(jìn)出”，確立穩(wěn)定收益預(yù)期，使商業(yè)勘查整體上有利可圖，探索“風(fēng)險(xiǎn)可控、收益可期”的商業(yè)勘查投資市場(chǎng)機(jī)制。

二是探索建立地勘成果的資本化機(jī)制，調(diào)動(dòng)地勘單位的積極性。地勘單位一直是地質(zhì)找礦工作的主要承擔(dān)者，在建國(guó)以來(lái)的地質(zhì)找礦工作中做出了巨大的貢獻(xiàn)。地勘單位具有優(yōu)良的資質(zhì)，具備地勘技術(shù)優(yōu)勢(shì)，在過(guò)去的地勘工作中積累了大量的地勘設(shè)備資本，儲(chǔ)備了大量的地勘成果。只有進(jìn)一步加快地勘單位的市場(chǎng)化進(jìn)程，保障地勘單位的穩(wěn)定發(fā)展，地勘單位才能成為推進(jìn)商業(yè)勘查市場(chǎng)化的積極力量，地勘單位才能為地質(zhì)找礦快速突破再立新功。在整裝勘查區(qū)內(nèi)，要建立靈活的市場(chǎng)機(jī)制，使地勘單位的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)和各類成果，能夠在勘查市場(chǎng)上轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，探索建立地勘單位的穩(wěn)定回報(bào)機(jī)制。

三是探索建立地質(zhì)找礦科技人員的智力回報(bào)機(jī)制，調(diào)動(dòng)地質(zhì)找礦科技人員的積極性。地質(zhì)找礦是科學(xué)發(fā)現(xiàn)的過(guò)程，地質(zhì)勘查成果本質(zhì)是地質(zhì)找礦科技人員的智力成果，是一種知識(shí)產(chǎn)權(quán)。地質(zhì)找礦科技工作人員是地質(zhì)找礦的耕耘者，生產(chǎn)者，只有從根本上解放地質(zhì)找礦科技人員身上蘊(yùn)藏的生產(chǎn)力，才能快速實(shí)現(xiàn)地質(zhì)找礦工作的重大突破。在整裝勘查區(qū)內(nèi)，要鼓勵(lì)地質(zhì)找礦科技人員積極投身地質(zhì)找礦工作，建立地質(zhì)找礦科技人員對(duì)地質(zhì)找礦發(fā)現(xiàn)成果的分成機(jī)制，使地質(zhì)找礦科技人員能夠在其智力成果的市場(chǎng)轉(zhuǎn)化中獲益，探索建立地質(zhì)找礦科技人員的智力回報(bào)機(jī)制。

四是探索建立促進(jìn)地方可持續(xù)發(fā)展的資源財(cái)政與環(huán)境權(quán)益機(jī)制，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。地方政府肩負(fù)對(duì)礦業(yè)權(quán)的管理職能，主導(dǎo)著礦業(yè)權(quán)整合工作，是推進(jìn)地質(zhì)找礦突破的重要力量。在整裝勘查區(qū)內(nèi)，要建立靈活的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)分配機(jī)制，確定地方政府的稅費(fèi)分配額度，搭建地方政府礦山環(huán)境治理的制度創(chuàng)新平臺(tái)，要對(duì)地方礦山環(huán)境問(wèn)題的歷史和遺留欠賬進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，探索建立促進(jìn)地方可持續(xù)發(fā)展的資源財(cái)政與環(huán)境權(quán)益機(jī)制。

五是探索建立促進(jìn)礦區(qū)居民可持續(xù)發(fā)展的資源收益分配機(jī)制，調(diào)動(dòng)礦區(qū)居民的積極性。礦區(qū)居民的民生保障和可持續(xù)發(fā)展，是構(gòu)建和諧礦區(qū)的重要元素，也是我國(guó)礦政改革的基本要求。礦區(qū)居民還是監(jiān)督礦業(yè)權(quán)管理綜合改革的重要力量。在整裝勘查區(qū)內(nèi)，要通過(guò)資源收益向礦區(qū)居民的合理分配使居民分享“資源租”，要通過(guò)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)為礦區(qū)居民提供就業(yè)機(jī)會(huì)和發(fā)展空間，要通過(guò)建立公眾參與平臺(tái)鼓勵(lì)礦區(qū)居民監(jiān)督礦業(yè)權(quán)管理綜合改革，使礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)成為提升礦區(qū)居民的生活水平和發(fā)展能力的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)工程。

4 加快整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)管理綜合改革的重點(diǎn)在于創(chuàng)造五個(gè)抓手，確保“五到位”

第一，快速出臺(tái)在整裝勘查區(qū)推進(jìn)礦業(yè)權(quán)管理綜合改革的文件和規(guī)范，以整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)管理綜合改革政策為抓手，確保政策到位。建立相關(guān)文件和規(guī)范，要堅(jiān)持國(guó)土資源部宏觀管理權(quán)威得以維護(hù)、市場(chǎng)化宏觀管理方向得以推進(jìn)的原則，充分調(diào)動(dòng)商業(yè)勘查投資方、地勘單位、地質(zhì)勘查科技工作人員、地方政府和礦區(qū)居民的積極性，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新礦業(yè)權(quán)管理制度和提高礦業(yè)權(quán)管理水平的有機(jī)結(jié)合，要求整裝勘查區(qū)在礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限、礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)建設(shè)、礦業(yè)權(quán)管理模式、礦業(yè)稅費(fèi)體系等方面進(jìn)行積極的探索和創(chuàng)新。

第二，加強(qiáng)對(duì)整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)管理綜合改革的組織領(lǐng)導(dǎo)，以整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)管理綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組為抓手，確保責(zé)任到位。在整裝勘查區(qū)開(kāi)展找礦突破行動(dòng)，是全國(guó)地質(zhì)找礦行動(dòng)計(jì)劃的重要內(nèi)容，是提高國(guó)內(nèi)資源保障能力的重大承諾，是“動(dòng)員令”、也是“集結(jié)號(hào)”。各地各級(jí)黨委政府、各地各級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)、全國(guó)國(guó)土資源系統(tǒng)所有單位的領(lǐng)導(dǎo)同志，都要高度重視，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)土資源部要成立“整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)管理綜合改革工作專家指導(dǎo)組”，全面負(fù)責(zé)整裝勘查區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)管理綜合改革的指導(dǎo)工作，定期會(huì)商，及時(shí)溝通，統(tǒng)籌推進(jìn)。整裝勘查區(qū)所在地的省級(jí)人民政府，要明確一名領(lǐng)導(dǎo)同志作為當(dāng)?shù)卣b勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)管理綜合改革的第一責(zé)任人，同時(shí)，以省級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)為主，成立跨部門(mén)的整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)管理綜合改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，做到整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)管理綜合改革專人專責(zé)專抓。

第三，加快推進(jìn)礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案編制實(shí)施工作，以整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案為抓手，確保規(guī)劃到位。編制和實(shí)施礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，是對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段，是全面規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序、實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合常態(tài)化管理的重要舉措，是科學(xué)設(shè)置礦業(yè)權(quán)的重要基礎(chǔ)，是“找出管住用好”礦產(chǎn)資源的必然要求。要充分發(fā)揮礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案在礦業(yè)權(quán)管理綜合改革中的抓手作用，加快推進(jìn)礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案編制實(shí)施工作，進(jìn)一步明確整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)的投放原則，完善整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)的投放方式，授權(quán)地方政府根據(jù)本地實(shí)際情況確立整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)的投放規(guī)模和投放時(shí)序。

第四，加大對(duì)整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)管理綜合改革督查協(xié)調(diào)的力度，以整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)管理多元監(jiān)管機(jī)制為抓手，確保監(jiān)管到位。要加強(qiáng)督查協(xié)調(diào)，對(duì)于改革中發(fā)生和發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，特別是涉及礦業(yè)權(quán)主體變更、異動(dòng)、調(diào)整的重大問(wèn)題，要及時(shí)予以研究和解決。對(duì)于礦業(yè)權(quán)主體的違法違規(guī)行為要嚴(yán)格執(zhí)法，優(yōu)化礦業(yè)市場(chǎng)環(huán)境，嚴(yán)禁弄虛作假等不誠(chéng)信行為，加強(qiáng)監(jiān)管礦業(yè)權(quán)炒賣(mài)行為，切實(shí)做到整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)管理綜合改革沿著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正確方向穩(wěn)步前進(jìn)。要鼓勵(lì)社會(huì)主體和居民參與礦業(yè)權(quán)管理的監(jiān)督，進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)管理信息公開(kāi)，增加礦業(yè)權(quán)管理的透明度，使利益相關(guān)者能夠及時(shí)了解礦業(yè)權(quán)管理的動(dòng)態(tài)，有力疏導(dǎo)利益沖突和矛盾，建設(shè)和諧礦區(qū)。

第五，必須加大對(duì)整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)管理綜

合改革總結(jié)推廣的力度，以整裝勘查區(qū)經(jīng)驗(yàn)宣傳總結(jié)為抓手，確保宣傳到位。礦業(yè)權(quán)管理綜合改革，是一項(xiàng)探索性、開(kāi)拓性、創(chuàng)造性的改革工作，在改革的過(guò)程中，必然會(huì)涌現(xiàn)出一批典型單位、先進(jìn)個(gè)人、模范事跡，必然會(huì)摸索出一些新經(jīng)驗(yàn)、新做法、新成果。因此，要加強(qiáng)對(duì)整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)管理綜合改革先進(jìn)典型的總結(jié)、經(jīng)驗(yàn)成果的推廣、做法事跡的宣傳。當(dāng)前，在大力推廣泥河模式、嵩縣模式、錫田模式、新疆“三五八” 模式、青藏專項(xiàng)等模式的同時(shí)，要鼓勵(lì)探索、鼓勵(lì)開(kāi)拓、鼓勵(lì)創(chuàng)造。整裝勘查區(qū)所在地的省級(jí)人民政府以及省級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)，都要積極提煉新的模式，并迅速加以宣傳和推廣，發(fā)揮以點(diǎn)帶面的作用。要通過(guò)在整裝勘查區(qū)進(jìn)行礦業(yè)權(quán)管理綜合改革，為實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源部黨組提出的“三年有重大進(jìn)展，五年有重大突破，八年重塑地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)格局”的戰(zhàn)略目標(biāo)做出新貢獻(xiàn)。

[1] 商業(yè)性礦產(chǎn)勘查政策研究課題組.商業(yè)性礦產(chǎn)勘查政策研究[M].北京：中國(guó)大地出版社，2007.

[2] 劉益康.神眼之光：商業(yè)性礦產(chǎn)勘查[M].北京：地質(zhì)出版社，2007.