王玲玲，鄒曉明，馬 杰

(東華理工大學(xué)地質(zhì)資源經(jīng)濟(jì)與管理研究中心，江西 撫州 344000)

隨著我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對礦產(chǎn)資源的需求呈增長態(tài)勢。這就要求政府不僅要努力提高勘查開發(fā)能力，而且更為重要的是必須加快培育和規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場，真正發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，促使探礦者、采礦者更加珍惜和節(jié)約利用資源，自覺提高資源利用效率和水平，進(jìn)而提高對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的保障能力。

1 我國礦業(yè)權(quán)市場概況

礦業(yè)權(quán)市場，是礦業(yè)權(quán)這種特殊商品在交換和價值實現(xiàn)過程中發(fā)生的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系的總和，是廣義的市場范疇。而礦業(yè)權(quán)則包括探礦權(quán)和采礦權(quán)，其中：探礦權(quán)是指在依法取得勘查許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，勘查礦產(chǎn)資源的權(quán)利；采礦權(quán)是指在依法取得采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品的權(quán)利。雖然，我國的礦業(yè)權(quán)市場起步晚，但起點高，發(fā)展快，目前已經(jīng)基本形成了由國家壟斷的礦業(yè)權(quán)出讓一級市場和市場化的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)二級市場。

一級市場即國家有償、有期限地出讓探礦權(quán)采礦權(quán)的市場。其特征是：礦產(chǎn)資源國家所有、國家壟斷經(jīng)營，由探礦權(quán)采礦權(quán)主管部門依法直接將探礦權(quán)采礦權(quán)出讓給探礦權(quán)采礦權(quán)人。交易主體，一方是礦產(chǎn)資源所有者—國家，一方是普通礦業(yè)權(quán)人。其交易在服從礦產(chǎn)資源規(guī)劃、管理和保護(hù)的前提下進(jìn)行，國家通過授予、招標(biāo)等方式將探礦權(quán)采礦權(quán)出讓。二級市場是探礦權(quán)采礦權(quán)在不同的礦業(yè)權(quán)人之間橫向依法轉(zhuǎn)讓市場。在二級市場中，探礦權(quán)采礦權(quán)的獲得或轉(zhuǎn)讓直接受價值規(guī)律的調(diào)節(jié)，因可變因素多，易產(chǎn)生投機(jī)行為，風(fēng)險較大。一級市場的運(yùn)作直接體現(xiàn)了國家的礦業(yè)政策，決定著能否真正建立探礦權(quán)采礦權(quán)市場；二級市場的發(fā)育和規(guī)范，則是探礦權(quán)采礦權(quán)市場健康發(fā)展的保證。

2 我國礦業(yè)權(quán)市場的要素及其存在的問題

礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)，必然形成礦業(yè)權(quán)市場。礦業(yè)權(quán)市場也由三個要素構(gòu)成：市場主體、市場客體、市場中介。雖然我國的礦業(yè)權(quán)市場經(jīng)過了近15年的快速發(fā)展，但總體看來，仍顯不發(fā)育和完善。主要原因，在于我國礦業(yè)權(quán)市場的要素發(fā)展尚不完善。

2.1 礦業(yè)權(quán)市場主體及其存在的問題

礦業(yè)權(quán)市場主體，是指在礦業(yè)權(quán)市場中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的當(dāng)事人，即礦業(yè)權(quán)人，包括礦業(yè)權(quán)市場中的礦業(yè)權(quán)出讓方與受讓方。其中，礦業(yè)權(quán)的出讓方，包括普通的探礦權(quán)權(quán)利人、采礦權(quán)權(quán)利人以及特殊的礦業(yè)權(quán)人(即國家的代理人，各級國土資源主管部門)；礦業(yè)權(quán)的受讓方，主要是各種礦業(yè)投資者(礦業(yè)公司、勘探公司及其他礦業(yè)投資主體)，國家有時也會因政策因素或礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略儲備而作為礦業(yè)權(quán)的購買方出現(xiàn)。

在礦業(yè)權(quán)市場主體方面，存在的主要問題是：政府作為礦業(yè)權(quán)市場主體具有雙重身份。一方面，政府以普通民事主體身份作為礦業(yè)權(quán)人出現(xiàn)，通過采取批準(zhǔn)申請、招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式有償出讓礦業(yè)權(quán)；另一方面，政府又是管理者，對礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)、生產(chǎn)安全等方面負(fù)有行政管理的職責(zé)。可見，政府與一般礦業(yè)權(quán)人之間具有一般意義上的橫向的、平等的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，同時還具有政府與一般礦業(yè)權(quán)人之間縱向的、不平等的管理關(guān)系。正是由于政府這種既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判的雙重身份，造成政府對市場的管理干預(yù)過多，監(jiān)管不夠有力，身份不清，利益不明，影響了礦業(yè)權(quán)市場的健康發(fā)展。

此外，國有地勘單位作為探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的主體仍存在政、企、事不分的情況，地勘單位的真正獨(dú)立市場主體資格始終沒有到位，依賴政府的慣性尚在。這些都影響礦業(yè)權(quán)市場的公平競爭。

2.2 礦業(yè)權(quán)市場客體及其存在的問題

礦業(yè)權(quán)市場的客體，是指礦業(yè)權(quán)市場上交易或轉(zhuǎn)讓的礦業(yè)權(quán)人權(quán)利和義務(wù)共同指向的標(biāo)的物，即礦業(yè)權(quán)。2011年1月6日，我國全面完成了全國147248個礦業(yè)權(quán)的實地核查工作，其中包括36755個探礦權(quán)和110493個采礦權(quán)的單礦業(yè)權(quán)成果編制。這意味著，我國目前已全面查清了全國礦業(yè)權(quán)現(xiàn)狀，夯實了礦政管理的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，礦業(yè)權(quán)實地核查數(shù)據(jù)庫管理信息系統(tǒng)已初步建立。然而，我國在礦業(yè)權(quán)方面、依舊存在以下問題：

一是礦業(yè)權(quán)布局不合理，調(diào)控力度不夠。按照現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律法規(guī)的規(guī)定，探礦權(quán)是由登記管理機(jī)關(guān)按照申請人的要求設(shè)置的，也就是說，探礦權(quán)的設(shè)置是處于被動地位的。在某些省區(qū)，由于未執(zhí)行有力的礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)劃，依然存在礦產(chǎn)資源規(guī)劃和地質(zhì)勘查專項規(guī)劃不能與探礦權(quán)設(shè)置相對接的問題，導(dǎo)致了礦業(yè)權(quán)的設(shè)置出現(xiàn)不合理的情況。此外，部分地區(qū)對礦業(yè)權(quán)的投放調(diào)控力度不夠，無法進(jìn)行有計劃地出讓礦業(yè)權(quán)。由于對市場上礦產(chǎn)品的需求狀況預(yù)測不準(zhǔn)確，以及礦業(yè)權(quán)的收儲機(jī)制不健全，導(dǎo)致無法準(zhǔn)確地按照市場需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，適時開展“招拍掛”等方式出讓礦業(yè)權(quán)的工作，礦業(yè)權(quán)的出讓難以進(jìn)行有計劃地投放。

二是在二級轉(zhuǎn)讓市場，一些礦業(yè)權(quán)人為了規(guī)避繳納礦業(yè)權(quán)價款，進(jìn)行私下非法轉(zhuǎn)讓或暗地交易。由于轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)受到多種限制，部分礦業(yè)權(quán)人和投資者，為了逃避監(jiān)管和繳納價款，違規(guī)操作，私下進(jìn)行非法轉(zhuǎn)讓；還有一些礦業(yè)權(quán)人，采取承包、托管、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托經(jīng)營、出讓坑口等經(jīng)營方式進(jìn)行暗地交易，以規(guī)避礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的審批和監(jiān)管，造成了國家礦業(yè)資產(chǎn)的巨大損失。

三是礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度有待進(jìn)一步完善。在礦業(yè)權(quán)出讓制度方面，個別地方尚未出臺規(guī)范礦業(yè)權(quán)“招、拍、掛”出讓范圍、程序的具體規(guī)定，出現(xiàn)“招、拍、掛”工作的組織自行其是、制度和措施不健全、信息公告不夠、文件制作不嚴(yán)密等問題。在礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度方面，缺乏對礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓原則、方式、條件等的規(guī)范，礦業(yè)權(quán)價格形成機(jī)制也不合理。

2.3 礦業(yè)權(quán)市場中介及其存在的問題

中介是市場經(jīng)濟(jì)中必不可少的組成部分，在市場主體之間起著橋梁的作用，其作用是減少交易費(fèi)用，提高交易效率。礦業(yè)權(quán)市場中介包括：礦業(yè)權(quán)交易所、礦業(yè)權(quán)管理和交易咨詢機(jī)構(gòu)、礦產(chǎn)儲量認(rèn)定機(jī)構(gòu)、礦業(yè)權(quán)價值評估機(jī)構(gòu)等。我國的礦業(yè)權(quán)市場中介，自1998年礦業(yè)權(quán)評估業(yè)誕生以來，經(jīng)歷了十多年的建設(shè)和發(fā)展，雖然取得了一定的成就，但其服務(wù)體系仍很不健全，嚴(yán)重制約了我國礦業(yè)權(quán)市場的發(fā)展。

在我國，礦業(yè)權(quán)中介機(jī)構(gòu)數(shù)量少，缺乏綜合性礦業(yè)權(quán)中介機(jī)構(gòu)，專業(yè)中介組織的建設(shè)有待完善。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國礦業(yè)權(quán)市場中除了礦業(yè)權(quán)的評估業(yè)務(wù)外，其他中介業(yè)務(wù)尚未開展，礦業(yè)權(quán)市場中介要素明顯“缺位”。另外，我國缺乏全國性的礦業(yè)權(quán)交易場所或者信息發(fā)布平臺，礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓和可供勘查開采的礦產(chǎn)地信息量少、覆蓋面小、渠道不暢、透明度不高。這些問題的存在，也顯示了我國的礦業(yè)權(quán)中介機(jī)構(gòu)缺乏信息咨詢服務(wù)能力。

而且，礦業(yè)權(quán)中介機(jī)構(gòu)的行為缺乏規(guī)范，其服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)范圍和經(jīng)營效果與市場要求還有很大差距。我國的各個礦業(yè)權(quán)交易中心的管理制度存在明顯差異，相關(guān)管理制度建設(shè)比較滯后，如交易服務(wù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、交易信息發(fā)布、交易統(tǒng)計數(shù)據(jù)等缺乏規(guī)范。在實際工作中，某些地方反映，出現(xiàn)了倒賣礦業(yè)權(quán)的現(xiàn)象，國家利益難以保障，礦業(yè)權(quán)交易秩序混亂。

另外，我國的評估機(jī)構(gòu)制度也不夠健全，在市場應(yīng)用中出現(xiàn)了很多問題。例如：礦業(yè)權(quán)評估定價受多種因素影響，目前實行的評估方式，不能適應(yīng)市場發(fā)展的需要；礦業(yè)權(quán)評估機(jī)構(gòu)行業(yè)規(guī)范不健全，對礦業(yè)權(quán)評估師等資質(zhì)人的法律約束不夠，導(dǎo)致弄虛作假行為的產(chǎn)生等。

3 完善我國礦業(yè)權(quán)市場要素的建議

3.1 培育合格的礦業(yè)權(quán)市場主體

首先，明確政府在礦業(yè)權(quán)市場中的職能。為了促進(jìn)礦業(yè)權(quán)市場規(guī)范有序地發(fā)展，當(dāng)前政府必須明確在礦業(yè)權(quán)市場中的職能，加強(qiáng)對礦業(yè)權(quán)市場的監(jiān)管和宏觀調(diào)控。形成一種新型的政府、企業(yè)和市場的關(guān)系與礦業(yè)權(quán)市場運(yùn)行模式。一方面，國家必須對礦業(yè)權(quán)一級市場實行壟斷經(jīng)營，在此基礎(chǔ)上，要放開搞活二級市場。另一方面，為規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場秩序，政府必要加強(qiáng)市場監(jiān)管，尤其是二級市場的監(jiān)管。為此，各級政府主管部門應(yīng)該盡快建立相應(yīng)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)市場監(jiān)管的隊伍建設(shè)，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的有效配置，改善礦業(yè)秩序，理順礦產(chǎn)品價格，促進(jìn)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)繁榮，實現(xiàn)礦業(yè)乃至整個國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

其次，推進(jìn)地勘單位的企業(yè)化改革。通過加快地勘單位的市場化改革，把地勘隊伍推向市場，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、有序、高效的管理體制；逐步轉(zhuǎn)變事業(yè)機(jī)制，建立健全企業(yè)機(jī)制，使得地勘單位同其他企業(yè)一樣，以盈利為目標(biāo)，積極參與市場競爭，進(jìn)而確保地勘單位的自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的市場主體地位。

最后，提升礦業(yè)權(quán)人的職業(yè)素質(zhì)。為了培育一個競爭、有序、市場化的礦業(yè)權(quán)市場，作為礦業(yè)權(quán)交易雙方的礦業(yè)權(quán)人，要通過不斷學(xué)習(xí)政策法規(guī)、評估市場趨勢，做到適應(yīng)國家宏觀調(diào)控、符合市場監(jiān)管、合理開發(fā)利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部管理，從而成為一個合格的礦業(yè)權(quán)市場主體，促進(jìn)礦業(yè)權(quán)市場的持續(xù)健康發(fā)展。

3.2 規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場客體。

為加快礦業(yè)權(quán)市場化的進(jìn)程，針對礦業(yè)權(quán)市場客體——礦業(yè)權(quán)存在的問題，需要從以下幾個方面著手解決：

其一，科學(xué)編制礦產(chǎn)資源規(guī)劃，調(diào)整礦業(yè)權(quán)布局。充分利用當(dāng)前的全國礦業(yè)權(quán)實地核查工作的成果，加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)布局的宏觀管理和調(diào)控，按照科學(xué)規(guī)劃、分區(qū)管理、按需出讓、分期實施、適時調(diào)整、持續(xù)利用的原則，科學(xué)編制礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃。繼而，以規(guī)劃為依據(jù)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的要求合理調(diào)整布局，進(jìn)行資源整合，因地制宜編制礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，合理設(shè)置礦業(yè)權(quán)。

其二，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控，控制可出讓的礦業(yè)權(quán)數(shù)量。一方面要明確礦業(yè)權(quán)關(guān)系，建立中央政府和地方政府分別代表國家行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)的分級所有、分類管理新辦法，通過對礦業(yè)權(quán)的登記管理，建立礦業(yè)權(quán)儲備庫制度，對礦產(chǎn)資源儲量進(jìn)行管理，強(qiáng)化礦業(yè)權(quán)投放數(shù)量和重要礦產(chǎn)開采總量的宏觀調(diào)控。另一方面，國家應(yīng)對礦業(yè)權(quán)出讓的合理規(guī)模實行數(shù)量控制。礦政管理部門應(yīng)根據(jù)礦產(chǎn)資源供給和市場需求情況，對一定時期內(nèi)各種礦種礦業(yè)權(quán)的可出讓總量進(jìn)行科學(xué)的測算，嚴(yán)格控制礦山總數(shù)和重要礦種年度開采總量。在此基礎(chǔ)上，制定年度出讓計劃方案，合理確定各年度的礦業(yè)權(quán)出讓規(guī)模和資源開采量，從而進(jìn)行有序的投放。

其三，完善礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度。對礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)原則、方式、條件等予以規(guī)范，簡化其流轉(zhuǎn)的程序和審批層級，完善礦業(yè)權(quán)市場價格形成機(jī)制，以此堵住非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)的漏洞，使客體要素全部進(jìn)入礦業(yè)權(quán)市場，杜絕礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)無序?qū)е碌牡V產(chǎn)資源浪費(fèi)、越界開采、亂挖濫采，從而形成公平多元的礦業(yè)勘查與開采市場，實現(xiàn)所有者權(quán)益。

3.3 完善礦業(yè)權(quán)市場中介

針對礦業(yè)權(quán)市場中介存在的問題，為了進(jìn)一步發(fā)展礦業(yè)權(quán)市場的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)中介管理制度建設(shè)，建立健全礦業(yè)權(quán)中介服務(wù)體系，提出以下幾點建議：

第一，培育各類礦業(yè)權(quán)中介機(jī)構(gòu)，完善礦業(yè)權(quán)市場中介服務(wù)體系。大力培育礦業(yè)權(quán)市場所需的多種經(jīng)濟(jì)成分的社會化中間機(jī)構(gòu)，例如發(fā)展社會化的礦業(yè)權(quán)評估、信息服務(wù)、代理、法律咨詢、經(jīng)紀(jì)等中間機(jī)構(gòu)，以滿足礦業(yè)權(quán)市場健康發(fā)展的需求。同時，積極推動綜合性服務(wù)組織的建設(shè)，形成一個系統(tǒng)的中介服務(wù)體系。可建立一個全國性的礦業(yè)權(quán)交易市場信息平臺。通過該平臺，及時發(fā)布礦業(yè)權(quán)交易信息以及中介組織地勘單位、礦山企業(yè)、礦產(chǎn)勘查地等信息，及時跟蹤并發(fā)布國家有關(guān)礦業(yè)權(quán)管理及流轉(zhuǎn)的政策信息，為礦業(yè)權(quán)市場交易提供一個快速、便捷的信息交流平臺，實現(xiàn)礦業(yè)信息在全國范圍內(nèi)的共享。

第二，積極建立礦業(yè)權(quán)市場中介行業(yè)規(guī)范，提升其服務(wù)質(zhì)量。政府要通過建立礦業(yè)權(quán)中介行業(yè)規(guī)范、道德準(zhǔn)則、合同示范文本、議價通則、信譽(yù)評估體系和制度、執(zhí)業(yè)資格認(rèn)證等制度，加強(qiáng)對地勘單位、從業(yè)人員的資質(zhì)管理以及礦業(yè)權(quán)市場的中介機(jī)構(gòu)的行為規(guī)范。另外，還須完善礦業(yè)權(quán)市場中介服務(wù)信譽(yù)評估體系和中介行業(yè)自律、責(zé)任追究制度，杜絕假礦業(yè)權(quán)評估報告、假礦山儲量報告和假地質(zhì)資料充斥市場，提升礦業(yè)權(quán)市場中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。

第三，加強(qiáng)和完善礦業(yè)權(quán)評估制度。首先，在專業(yè)性礦業(yè)權(quán)中介服務(wù)中引入“資格人”制度，完善中介機(jī)構(gòu)包括進(jìn)入市場的法律許可制度、市場主體、市場監(jiān)督、維護(hù)市場公平及秩序的管理制度等，加快礦權(quán)評估與國際慣例接軌。其次，堅持礦業(yè)權(quán)價款由評估確價的原則。針對儲量極小的零星分散小礦點或小型礦點，完善評估方法、詢價、類比并結(jié)合集體會商等方式確定采礦權(quán)價款。最后，切實加強(qiáng)評估師隊伍建設(shè)。在加強(qiáng)技術(shù)教育，提高評估各領(lǐng)域的技術(shù)水平的同時，還必須加強(qiáng)道德誠信教育，使評估師成為既有技術(shù)又有誠信的隊伍。

4 結(jié)論

目前，我國的礦業(yè)權(quán)市場雖然已經(jīng)初步建立，但由于受到我國長期計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，仍然存在一些急需研究和解決的問題。為了進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場，從礦業(yè)權(quán)市場的三個要素來說，我們要培育合格的礦業(yè)權(quán)市場主體、規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場客體、完善礦業(yè)權(quán)市場中介，以促進(jìn)我國礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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