周 虹

河道管理范圍內(nèi)非防洪建設(shè)項(xiàng)目管理問題芻議

周 虹

一、引言

河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目可分為防洪類工程和非防洪類工程。根據(jù)《中華人民共和國防洪法》規(guī)定，防洪工程和其他水工程、水電站的可行性研究報(bào)告按照國家規(guī)定的基本建設(shè)程序報(bào)請批準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)附具有關(guān)水行政主管部門簽署的符合防洪規(guī)劃要求的規(guī)劃同意書；非防洪類工程其可行性研究報(bào)告按照國家規(guī)定的基本建設(shè)程序報(bào)請批準(zhǔn)前，其中的工程建設(shè)方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)水行政主管部門根據(jù)防洪要求審查同意。筆者多年從事河道管理工作，僅對河道管理范圍內(nèi)非防洪建設(shè)項(xiàng)目的管理問題發(fā)表些看法。

二、河道管理范圍內(nèi)非防洪建設(shè)項(xiàng)目的概念

河道管理范圍內(nèi)非防洪建設(shè)項(xiàng)目也可簡稱涉河非防洪建設(shè)項(xiàng)目。根據(jù)《中華人民共和國水法》第三十八條，涉河非防洪建設(shè)項(xiàng)目是指橋梁、碼頭和其他攔河、跨河、臨河建筑物、構(gòu)筑物，跨河管道、電纜；根據(jù)《中華人民共和國防洪法》第二十七條，涉河非防洪建設(shè)項(xiàng)目是指跨河、穿河、穿堤、臨河的橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線、取水、排水等工程設(shè)施。

三、存在的問題與原因分析

根據(jù)《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》的要求，涉河非防洪建設(shè)項(xiàng)目“應(yīng)當(dāng)符合防洪標(biāo)準(zhǔn)、岸線規(guī)劃、航運(yùn)要求和其他技術(shù)要求，不得危害堤防安全，影響河勢穩(wěn)定，妨礙行洪暢通；其可行性研究報(bào)告按照國家規(guī)定的基本建設(shè)程序報(bào)請批準(zhǔn)前，其中的工程建設(shè)方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)水行政主管部門根據(jù)前述防洪要求審查同意”。同時(shí)要求“工程設(shè)施需要占用河道、湖泊管理范圍內(nèi)土地，跨越河道、湖泊空間或者穿越河床的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)水行政主管部門對該工程設(shè)施建設(shè)的位置和界限審查批準(zhǔn)后，方可依法辦理開工手續(xù)；安排施工時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照水行政主管部門審查批準(zhǔn)的位置和界限進(jìn)行”。在實(shí)際工作中，涉河非防洪建設(shè)項(xiàng)目在立項(xiàng)、審查、審批、驗(yàn)收、運(yùn)營等程序上大多未按上述要求執(zhí)行，該項(xiàng)管理工作困難重重，步履維艱。

1.政府層面

在經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的今天，創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、共享發(fā)展，打造民生工程、改善生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為各級人民政府當(dāng)前和今后相當(dāng)一段時(shí)期的重要工作。橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線以及親水休閑設(shè)施等均涉及民生和環(huán)境，得到各級人民政府的高度重視，有的還列為為民辦實(shí)事的重點(diǎn)工程。為體現(xiàn)高效能，政府決策一下達(dá)，項(xiàng)目馬上就實(shí)施，建設(shè)單位簡化或者是省去了許多按照法律法規(guī)應(yīng)該履行的程序和工作，而在決策過程中水行政主管部門和河道管理機(jī)關(guān)很少參與，有的開工建設(shè)后水行政主管部門和河道管理機(jī)關(guān)才知曉。同時(shí)，非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目，往往是國家投資、地方政府集資或招商引資的重點(diǎn)項(xiàng)目，建設(shè)單位往往認(rèn)為自己有地方政府的支持，河道主管機(jī)關(guān)在巡查過程中發(fā)現(xiàn)違章、違規(guī)問題進(jìn)行制止時(shí)，建設(shè)單位就會直接找當(dāng)?shù)卣雒鎱f(xié)調(diào)。地方政府出于對建設(shè)項(xiàng)目的重視，就會召開建設(shè)項(xiàng)目協(xié)調(diào)會，其實(shí)質(zhì)就是變相的行政干預(yù)水行政執(zhí)法；有時(shí)還組織各相關(guān)單位的負(fù)責(zé)人進(jìn)行“統(tǒng)一調(diào)度”，甚至直接以行政命令的形式，責(zé)成相關(guān)單位在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成相關(guān)的工作，導(dǎo)致水行政主管部門和河道管理機(jī)關(guān)對項(xiàng)目管理處于非常被動的地位。

2.法律法規(guī)層面

《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國防洪法》對涉河非防洪建設(shè)項(xiàng)目的禁止行為和法律責(zé)任都有規(guī)定，相關(guān)辦法對立項(xiàng)、審查、審批、驗(yàn)收、運(yùn)營等也有具體要求，但是，作為執(zhí)法（管理）主體的“縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)”面對的被執(zhí)法（管理）主體往往是受到政府支持的單位（部門），甚至有的就是政府本身。由于法規(guī)對違規(guī)涉河非防洪建設(shè)項(xiàng)目的處罰措施剛性不強(qiáng)，只有告之、經(jīng)濟(jì)處罰等手段，建設(shè)單位我行我素，甚至已移交法院強(qiáng)制執(zhí)行的項(xiàng)目仍違法施工。水行政主管部門和河道管理機(jī)關(guān)的管理與執(zhí)法工作十分尷尬。

3.百姓認(rèn)知層面

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾物質(zhì)生活的提高，文化精神生活需求日益增長，橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線等建設(shè)大大改善了人們的生活條件，便利了人民群眾的物質(zhì)生活，尤其是沿河（湖）風(fēng)光帶等親水休閑設(shè)施建設(shè)，更為人民群眾業(yè)余文化生活增添了樂趣，使百姓享受了發(fā)展的成果、得到了實(shí)惠，受到百姓的高度稱贊和積極擁護(hù)。而百姓對防洪方面的技術(shù)要求和涉河非防洪建設(shè)項(xiàng)目的管理要求并不清楚。因此，對水行政主管部門和河道管理機(jī)構(gòu)的依法管理往往并不理解。

4.技術(shù)層面

根據(jù)法律法規(guī)和有關(guān)技術(shù)要求，涉河非防洪建設(shè)項(xiàng)目在審批時(shí)需提供的材料包括：申請文件；建設(shè)項(xiàng)目所依據(jù)的文件；涉河部分的工程建設(shè)方案，項(xiàng)目可行性研究報(bào)告及有關(guān)圖紙；防洪評價(jià)報(bào)告及專家審查意見；占用河道管理范圍內(nèi)土地、影響河道管護(hù)設(shè)施情況及補(bǔ)救措施；項(xiàng)目防御洪澇的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)及防洪影響補(bǔ)救措施；涉河部分現(xiàn)場清理復(fù)原承諾文件；涉及取水工程項(xiàng)目應(yīng)提供水資源論證報(bào)告書等文件，新建、改建、擴(kuò)建入河排污口項(xiàng)目應(yīng)提供環(huán)境保護(hù)部門批準(zhǔn)文件，邊界工程應(yīng)提供有關(guān)協(xié)議；法律法規(guī)規(guī)定需提交的其他有關(guān)材料等。

審查機(jī)關(guān)接到申請后，先對申請材料初審，申請材料不全或不屬于其審查的，審查機(jī)關(guān)按規(guī)定時(shí)限要求申請人補(bǔ)全材料或告知申請人向有關(guān)部門申請；材料齊全的，按有關(guān)規(guī)定應(yīng)征求相關(guān)水行政主管部門意見。審查機(jī)關(guān)應(yīng)對申請作出同意或不同意的審查決定。

按照上述要求和程序，并嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國行政許可法》所規(guī)定的時(shí)限，但由于種種客觀原因，審查機(jī)關(guān)的最終決定仍需較長時(shí)間，與政府和建設(shè)單位的要求相差較大，形成強(qiáng)烈的反差。導(dǎo)致一些項(xiàng)目邊報(bào)手續(xù)邊建設(shè)或未批先建，造成既成事實(shí)，使建設(shè)方案審批形同虛設(shè)。

四、違規(guī)涉河非防洪建設(shè)項(xiàng)目的危害

根據(jù)《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目防洪評價(jià)報(bào)告編制導(dǎo)則》，防洪綜合評價(jià)的主要內(nèi)容有：項(xiàng)目建設(shè)與有關(guān)規(guī)劃的關(guān)系及影響分析；是否符合防洪防凌標(biāo)準(zhǔn)、有關(guān)技術(shù)和管理要求；對河道泄洪的影響分析；對河勢穩(wěn)定的影響分析；對堤防、護(hù)岸及其他水利工程和設(shè)施的影響分析；對防汛搶險(xiǎn)的影響分析；防御洪澇的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)與措施是否適當(dāng)；對第三人合法水事權(quán)益的影響分析等。從這八個因素的影響分析，對違規(guī)涉河非防洪建設(shè)項(xiàng)目來說，實(shí)際上可歸納為三大方面的危害。

1.危及防洪工程安全

未經(jīng)水行政主管部門和河道管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的項(xiàng)目大多是為了減少投資，而不考慮對防洪影響的補(bǔ)救措施。有的穿堤、跨堤建筑物或構(gòu)筑物不僅不滿足防洪搶險(xiǎn)的基本要求，而且更嚴(yán)重的是不滿足《堤防工程設(shè)計(jì)規(guī)范》和《堤防工程施工規(guī)范》要求，發(fā)生洪水時(shí)，極易出現(xiàn)管涌、滑坡等險(xiǎn)情，從而導(dǎo)致潰堤。在一條河道上，單體跨河、攔河建筑物一般產(chǎn)生的壅高水位和壅水長度均較小，可忽略不計(jì)，但連續(xù)幾個、幾十個相距不遠(yuǎn)的跨河、攔河建筑物產(chǎn)生的壅高水位和壅水長度則不可小覷，小流量、高水位、大險(xiǎn)情的危害極大。為了充分利用水資源，不少季節(jié)性河道上層層攔蓄，建設(shè)了橡膠壩，改變了原有河道的特性，嚴(yán)重影響水文測報(bào)，同時(shí)，橡膠壩的運(yùn)用控制隨意性強(qiáng)，造成防汛部門掌握的信息失真，從而錯過洪水調(diào)度的最佳時(shí)機(jī)，嚴(yán)重危及防洪工程及下游的安全。

2.危及項(xiàng)目自身安全

未經(jīng)水行政主管部門和河道管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的項(xiàng)目不僅僅影響洪水下泄，大部分工程底部的設(shè)計(jì)高程低于標(biāo)準(zhǔn)設(shè)防洪水位，有的工程安全沖刷、穩(wěn)定甚至不能滿足規(guī)程規(guī)范的要求，且無應(yīng)急自保措施，同時(shí)運(yùn)行管理不規(guī)范，當(dāng)洪水來臨時(shí)項(xiàng)目自身安全很難保證。

3.危及公共安全

許多河道幾十年未發(fā)生設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)及其以上的洪水，人民群眾的洪水風(fēng)險(xiǎn)意識極度淡漠，當(dāng)洪水來臨時(shí)，低于標(biāo)準(zhǔn)設(shè)防洪水位的項(xiàng)目必然被淹沒，有的還可能產(chǎn)生垮塌；行洪斷面減小必然使水位壅高，可能產(chǎn)生潰堤。這些都對公共財(cái)產(chǎn)和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)構(gòu)成極大的潛在威脅。一旦發(fā)生危及人民群眾生命財(cái)產(chǎn)的事件，不僅會造成不良的社會影響，而且政府的形象也將受到損害。

五、建議

綜上，為妥善處理涉河非防洪建設(shè)項(xiàng)目的管理問題，消除其危害，建議如下。

1.加大洪水防范的宣傳力度

各級水行政主管部門和河道管理機(jī)關(guān)要在不同的場合，以喜聞樂見的形式向各級領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門和廣大人民群眾宣傳防洪知識，以人水和諧的實(shí)例宣傳“人給洪水出路、洪水也會給人造?！钡霓q證關(guān)系，以違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目對防洪工程安全的嚴(yán)重影響警示人們洪水可能造成的危害。

2.加大政府決策過程的透明度

對專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大行政決策事項(xiàng)進(jìn)行可行性論證、技術(shù)咨詢，體現(xiàn)了政府工作的依法、高效、民主、科學(xué)，也可大大提高決策的質(zhì)量。各級水行政主管部門和河道管理機(jī)關(guān)應(yīng)提前介入涉河非防洪建設(shè)項(xiàng)目的前期工作，為政府依法科學(xué)決策提供技術(shù)支撐，當(dāng)好參謀，這樣有利于項(xiàng)目依法按程序早日實(shí)施，早日發(fā)揮效益。因此，對于此類項(xiàng)目的決策，應(yīng)當(dāng)有各級水行政主管部門和河道管理機(jī)關(guān)全過程參與。

3.加大管理和執(zhí)法力度

各級水行政主管部門和河道管理機(jī)關(guān)要強(qiáng)化涉河項(xiàng)目的事前、事中和事后的管理，加強(qiáng)所轄范圍內(nèi)已建、在建項(xiàng)目的日常巡查工作，對批準(zhǔn)的項(xiàng)目應(yīng)自始至終做好服務(wù)，依據(jù)職責(zé)解決好相關(guān)問題；對未批先建或未按批復(fù)內(nèi)容建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)與建設(shè)單位溝通，依法予以制止，督促建設(shè)單位依法履行相關(guān)程序，嚴(yán)格按照防洪標(biāo)準(zhǔn)和批復(fù)內(nèi)容進(jìn)行施工。聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制在處理某些水行政案件中有著不可替代的作用，也取得了很大成效。涉河非防洪建設(shè)項(xiàng)目往往涉及交通、國土資源、規(guī)劃、農(nóng)林（漁業(yè)）、環(huán)保、市政等各部門，依法建立健全聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，符合新形勢發(fā)展的需要，也符合客觀實(shí)際的管理需要，是加大管理和執(zhí)法力度的好辦法。

4.加大技術(shù)規(guī)程規(guī)范修訂力度

《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理的有關(guān)規(guī)定》、《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目防洪評價(jià)報(bào)告編制導(dǎo)則》等系統(tǒng)地規(guī)定了相關(guān)程序和防洪評價(jià)的主要內(nèi)容，對項(xiàng)目管理起到了技術(shù)支撐和積極的指導(dǎo)作用。依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，根據(jù)目前工作需要，應(yīng)當(dāng)制定、修訂和完善相關(guān)規(guī)程規(guī)范，進(jìn)一步明確工作程序、設(shè)計(jì)單位資質(zhì)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，在提高工作質(zhì)量和辦事效率的同時(shí)，為建設(shè)單位提供更好的服務(wù)

淮委沂沭泗水利管理局221009）