殷保合

（水利部小浪底建設(shè)管理局，454681，鄭州）

一、國家對準(zhǔn)公益性水管單位經(jīng)營活動的規(guī)范

準(zhǔn)公益性水管單位是指承擔(dān)既有防洪、排澇等公益性任務(wù),又有供水、水力發(fā)電等經(jīng)營性功能的水利工程管理運行維護(hù)任務(wù)的水管單位。國家對準(zhǔn)公益性水管單位的經(jīng)營活動進(jìn)行了規(guī)范，要求準(zhǔn)公益性水管單位在科學(xué)劃分公益性和經(jīng)營性資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，對內(nèi)承擔(dān)防洪、排澇等公益職能部門和承擔(dān)供水、發(fā)電及多種經(jīng)營職能部門進(jìn)行嚴(yán)格劃分，將經(jīng)營部門轉(zhuǎn)制為水管單位下屬企業(yè)，做到事企分開、財務(wù)獨立核算。事業(yè)性質(zhì)的準(zhǔn)公益性水管單位在核定的財政資金到位情況下,不得興辦與水利工程無關(guān)的多種經(jīng)營項目,已經(jīng)興辦的要限期脫鉤。

國家對準(zhǔn)公益性水管單位的經(jīng)營活動作出的規(guī)定，是為了促進(jìn)水利工程的良性運行和水管單位的可持續(xù)發(fā)展，是在規(guī)范引導(dǎo)水管單位的經(jīng)營活動，而不是在限制水管單位的經(jīng)營活動。準(zhǔn)公益性水管單位可以開展與興辦水利工程有關(guān)的經(jīng)營活動，比如利用自身的水土資源、電力資源、人才資源和基礎(chǔ)設(shè)施等開展諸如水電開發(fā)、技術(shù)咨詢、旅游、餐飲等經(jīng)營活動。準(zhǔn)公益性水管單位經(jīng)營管理工作是水利工作的重要組成部分，它貫穿于水資源開發(fā)利用、治理和配置、節(jié)約、保護(hù)的全過程。搞好經(jīng)營管理工作既可以彌補事業(yè)經(jīng)費的不足，維持機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)，有利于工程的管理，又可以分流安置富余人員，對實現(xiàn)準(zhǔn)公益性水管單位的持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。

二、新時期準(zhǔn)公益性水管單位經(jīng)營面臨的形勢

1.準(zhǔn)公益性水管單位經(jīng)營面臨的有利形勢

（1）黨中央新時期的治水思路，為準(zhǔn)公益性水管單位經(jīng)營發(fā)展帶來了歷史機遇

新中國成立以后特別是改革開放以來，我國水利改革發(fā)展取得顯著成就，但人多水少、水資源時空分布不均依然是我國現(xiàn)階段的基本國情水情，洪澇災(zāi)害頻繁，水資源供需矛盾突出，農(nóng)田水利建設(shè)滯后，水利設(shè)施薄弱等水利問題影響著我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。特別是隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，全球氣候變化影響加大，水利面臨的形勢更趨嚴(yán)峻。中共中央、國務(wù)院審時度勢，以2011年一號文件的形式作出了加快水利改革發(fā)展的決定，把治水興水?dāng)[在關(guān)系國家事業(yè)發(fā)展全局的戰(zhàn)略位置，這是新中國成立以來第一份由中央發(fā)布的水利綜合性政策文件，進(jìn)一步明確了水利的戰(zhàn)略地位和重要作用，提出了水利改革發(fā)展的指導(dǎo)思想、目標(biāo)原則、重點任務(wù)和政策措施，是指導(dǎo)當(dāng)前和今后一個時期水利改革發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。一號文件第二十四條還單項提出“加快水利工程建設(shè)和管理體制改革”，要求“充分發(fā)揮市場機制在水利工程建設(shè)和運行中的作用，引導(dǎo)經(jīng)營性水利工程積極走向市場，完善法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧”。“十二五”時期，將是加強水利重點薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)、加快民生水利發(fā)展的關(guān)鍵時期，是深化水利改革、加強水利管理的攻堅時期，也是推進(jìn)傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變的重要時期。在中央一號文件的引領(lǐng)和指導(dǎo)下，水利改革發(fā)展步伐將明顯加快，對準(zhǔn)公益性水管單位經(jīng)營發(fā)展而言，這是難得的歷史機遇。

（2）水利投入的大幅度增加，為準(zhǔn)公益性水管單位經(jīng)營發(fā)展創(chuàng)造了重要條件

近年，中央安排水利建設(shè)投資逐年增高，增速明顯?！笆晃濉逼陂g，全國共落實水利建設(shè)投資約7000億元，是規(guī)劃投資的135%，與“十五”相比翻了近一番。2011年中央一號文件明確建立水利投入穩(wěn)定增長機制，提出了加大公共財政對水利投入、廣泛吸引社會資金投資水利、加強對水利建設(shè)的金融支持三大措施，并明確要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)經(jīng)營性水利項目進(jìn)行市場融資”。一號文件還明確指出力爭今后10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍。預(yù)計今后10年，全社會水利總投入將高達(dá)4萬億元，水利的投融資環(huán)境將得到很大改善，這為準(zhǔn)公益性水管單位的經(jīng)營發(fā)展創(chuàng)造了重要條件。

（3）社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善和水利法律體系不斷健全，為準(zhǔn)公益性水管單位經(jīng)營發(fā)展提供了可靠的制度保障和有力的法律依據(jù)

近年，我國市場經(jīng)濟體制不斷完善，這有助于準(zhǔn)公益性水管單位體制改革的不斷深入和水利經(jīng)營管理工作的健康發(fā)展。在水利法律體系建設(shè)方面，我國相繼出臺了《中華人民共和國水法》《關(guān)于進(jìn)一步加強水利經(jīng)營管理工作的若干意見》《取水許可和水資源費征收管理條例》等一系列法律、行政法規(guī)和規(guī)范性文件，為準(zhǔn)公益性水管單位經(jīng)營活動提供了有力的法律政策依據(jù)，同時也為準(zhǔn)公益性水管單位的經(jīng)營管理工作提供了體制保障、機制保障和法律保障。

（4）國家日益注重發(fā)展綠色循環(huán)經(jīng)濟、節(jié)能減排、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)，從客觀上為準(zhǔn)公益性水管單位發(fā)展水電等清潔能源、建設(shè)水利風(fēng)景區(qū)提供了契機

我國已經(jīng)向國際莊嚴(yán)承諾，在未來的一次能源中將有相當(dāng)大的比例由非化石能源提供，也就是說必須找到清潔能源替代目前的化石燃料，水電資源開發(fā)成為重要選擇之一。我國水電資源開發(fā)前景良好，空間較大。我國水電資源理論開發(fā)量7億kW，實際可開發(fā)量約5.4億kW，目前已開發(fā)約2億kW，與歐美發(fā)達(dá)國家相比我國水電開發(fā)水平較低，預(yù)計到2020年水電開發(fā)達(dá)3億kW，還有很大的開發(fā)空間。

（5）經(jīng)過 30多年改革開放，準(zhǔn)公益性水管單位奠定了經(jīng)營的雄厚基礎(chǔ)

經(jīng)過30多年的發(fā)展壯大，準(zhǔn)公益性水管單位積累了豐富的大型水利工程建設(shè)運行管理經(jīng)驗、一定的改革發(fā)展經(jīng)驗和公司運作經(jīng)驗，積累了水利水電工程建設(shè)管理優(yōu)秀的技術(shù)和人才資源，積累了一定的資金和設(shè)備。這些經(jīng)驗、技術(shù)、人才、設(shè)備、資金為準(zhǔn)公益性水管單位的經(jīng)營發(fā)展奠定了雄厚的基礎(chǔ)。

2.準(zhǔn)公益性水管單位經(jīng)營面臨的困難和問題

（1）對水利經(jīng)營工作認(rèn)識不到位

有些準(zhǔn)公益性水管單位沒有充分認(rèn)識經(jīng)營工作的重要性，把工程建設(shè)管理與水利經(jīng)營對立起來，怕開展多種經(jīng)營會影響主業(yè)的開展，影響對工程的管理；有些人安于現(xiàn)狀，缺乏緊迫感和危機感，缺乏憂患意識，缺乏改革的動力和壓力，存在著“等、靠、要”思想和觀望態(tài)度；有些則不從長遠(yuǎn)考慮，“小富即安”，擔(dān)心改革會影響既得利益；有些則是思想上有畏難情緒，改革將涉及體制和機制上的問題，涉及發(fā)展的問題，涉及職工的切實利益問題，決定了改革的復(fù)雜性和艱巨性。有些單位領(lǐng)導(dǎo)也想進(jìn)行改革，但對改革有畏難情緒，怕惹麻煩，影響穩(wěn)定。這些認(rèn)識上的問題直接影響準(zhǔn)公益性水管單位經(jīng)營工作的健康發(fā)展。

（2）管理體制還需進(jìn)一步理順

現(xiàn)行的準(zhǔn)公益性水管單位國有資產(chǎn)總體上實行的是工程管理和資產(chǎn)管理相分離的行政管理體制，大多數(shù)準(zhǔn)公益性水利工程的運行都是由水行政主管部門按行政隸屬關(guān)系進(jìn)行管理，而準(zhǔn)公益性水管單位國有資產(chǎn)則名義上歸財政部門管理。這種管理體制難以適應(yīng)市場經(jīng)濟運行環(huán)境，割裂的資產(chǎn)管理體制造成資產(chǎn)管理主體缺位，管理邊界不清晰，權(quán)利與責(zé)任不對稱。

（3）缺乏激勵和約束相容的經(jīng)營機制

目前，對準(zhǔn)公益水管單位的考核，工程管理和精神文明建設(shè)考核指標(biāo)較詳細(xì)，經(jīng)營考核指標(biāo)較粗放或沒有。大部分準(zhǔn)公益性水管單位的績效評價體系，與市場經(jīng)濟體制的外部環(huán)境不適應(yīng)。因此，準(zhǔn)公益性水管單位的經(jīng)營者資產(chǎn)保值增值的壓力和發(fā)展的動力都需要進(jìn)一步提高。

（4）準(zhǔn)公益水管單位市場競爭力較弱

準(zhǔn)公益性水管單位的規(guī)模相對于社會主義市場經(jīng)濟的大型國有企業(yè)而言，規(guī)模較小，科技含量較低，專業(yè)化程度低，運營效率不高，市場競爭能力和應(yīng)變能力較差，經(jīng)營戰(zhàn)略管理、科技創(chuàng)新和營銷管理方面比較薄弱，普遍缺乏市場開拓能力。

（5）準(zhǔn)公益性水管單位經(jīng)營投入不足

就全國來看，很多準(zhǔn)公益性水管單位每年新增投入不能滿足發(fā)展的需要，尤其是一些老化的水利工程，維護(hù)維修、更新改造難度較大，資金需求大，效益卻逐年減弱，經(jīng)營投入就更加困難。

（6）盲目性經(jīng)營

一些準(zhǔn)公益性水管單位對市場形勢研判不夠，自身定位不準(zhǔn)，出現(xiàn)一些盲目經(jīng)營的行為，戰(zhàn)略決策盲目，投資開發(fā)盲目，造成企業(yè)的虧損，有些水管單位甚至資不抵債。

（7）準(zhǔn)公益性水管單位的資金補償不到位

隨著水利工程體制改革的完成，由于國家財力有限，對準(zhǔn)公益性水管單位的資金補償還不能完全及時到位，也會影響經(jīng)營管理工作的開展。

三、準(zhǔn)公益性水管單位經(jīng)營探索

目前，一些準(zhǔn)公益性水管單位已經(jīng)開始了經(jīng)營探索。主要有三種經(jīng)營方式：一是重組合并經(jīng)營。一些準(zhǔn)公益性水管單位鑒于企業(yè)規(guī)模小，經(jīng)營范圍雷同，資源分散，設(shè)備、技術(shù)單一等情況，通過內(nèi)部的整合、重組，優(yōu)化資源配置，做大做強企業(yè)，形成核心競爭力，提升競爭能力和抵御風(fēng)險的能力，走合并重組的集團化經(jīng)營之路。二是股份合作經(jīng)營。一些準(zhǔn)公益性水管單位通過勞動合作和資本合作有機結(jié)合的方式，形成合力做好經(jīng)營工作。兩家或者多家單位以股份合作制為基礎(chǔ)，成立獨立的企業(yè)法人，依法設(shè)立董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理等現(xiàn)代企業(yè)的管理機構(gòu)，利益共享，風(fēng)險共擔(dān)，適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展需求。三是“國有民營”。一些單位以小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革為突破口，通過拍賣、租賃、承包等形式盤活資產(chǎn)存量，使一些水管單位重獲生機和活力。這種“國有民營”的方式既保證了產(chǎn)權(quán)主體和業(yè)主的利益，又極大地調(diào)動了經(jīng)營者的積極性。

面對當(dāng)前準(zhǔn)公益性水管單位面臨的新形勢和經(jīng)營方式，還應(yīng)在以下幾個方面進(jìn)行探索。

1.深化改革，創(chuàng)新機制，樹立現(xiàn)代化水利經(jīng)營理念

（1）樹立市場理念

立足市場，勇于競爭，強化市場經(jīng)濟的意識，真正認(rèn)識市場經(jīng)濟的規(guī)律，樹立起市場經(jīng)濟的觀念，運用好市場經(jīng)濟的手段，通過市場優(yōu)化配置水、電資源，做到區(qū)域化布局、規(guī)模化生產(chǎn)，產(chǎn)銷一體化，實現(xiàn)社會效益、經(jīng)濟效益的統(tǒng)一。

（2）樹立資本運作理念

在資本流通中，交換的目的不是為了買賣商品，而是為了取得增值的貨幣。這就要求準(zhǔn)公益性水管單位強化水利經(jīng)營的觀念，熟悉、掌握、了解市場經(jīng)濟條件下的資本市場運行規(guī)律，建立多元化投資體制，實現(xiàn)水利資產(chǎn)保值增值。

（3）樹立以人為本的管理理念

在管理過程中以人為出發(fā)點和中心，圍繞激發(fā)和調(diào)動人的主動性、積極性、創(chuàng)造性，建立健全人力資源管理機制，構(gòu)建良好的用人環(huán)境，關(guān)心職工的生活、身體以及個人發(fā)展等情況，把人才培養(yǎng)放到經(jīng)營發(fā)展的重要位置，注重培養(yǎng)懂技術(shù)、善管理、懂經(jīng)營復(fù)合型人才，實現(xiàn)人才與企業(yè)共同發(fā)展。

（4）樹立多元發(fā)展理念

應(yīng)在鞏固傳統(tǒng)經(jīng)營項目的同時，通過水電資源的開發(fā)，帶動土地、電力、旅游等市場要素，形成供水、電力、土地開發(fā)、旅游、技術(shù)信息服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈，通過產(chǎn)業(yè)聚集，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，注重深度開發(fā)，促進(jìn)水利經(jīng)濟增長從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。與此同時，大力發(fā)展朝陽產(chǎn)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)，增強發(fā)展后勁，確保水利經(jīng)營全面、健康、持續(xù)發(fā)展。

2.產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，推動建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的經(jīng)營機制

（1）明確政企職責(zé)，加快企業(yè)改制步伐

按照“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)、政企分開”的原則，理順?biāo)軉挝皇隆⑵蟛环值墓芾眢w制，明確職責(zé)和管理權(quán)限。準(zhǔn)公益性水管單位中事業(yè)部分應(yīng)該精干高效，承擔(dān)政府委托職責(zé)，負(fù)責(zé)水利工程的管理、運行和維護(hù)，保證工程安全和工程效益的正常發(fā)揮；條件具備的供水、水電以及其他多種經(jīng)營部分可以轉(zhuǎn)變?yōu)楣局破髽I(yè)，實行獨立核算。加快企業(yè)公司制改革步伐，多種經(jīng)營企業(yè)應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)楣局破髽I(yè)和股份合作制企業(yè)；建立出資者所有權(quán)與企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)相分離的企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，實行所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離，采取國有獨資、股份合作、出售、租賃、承包等多種形式，確保資產(chǎn)保值增值。

（2）建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的激勵和約束機制

建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的激勵和約束機制。在分配方面，應(yīng)重實績、講貢獻(xiàn)，向優(yōu)秀人才和關(guān)鍵崗位傾斜，經(jīng)營者的收入應(yīng)與經(jīng)營業(yè)績掛鉤；在用人方面，探索建立能上能下、能進(jìn)能出、人盡其才、有效競爭的機制，全面推行聘用制、合同制，打破行業(yè)、區(qū)域界限，選賢任能，真正聘用一批懂經(jīng)營、會管理的能人來經(jīng)營企業(yè)。

（3）建立健全投融資機制

堅持政府主導(dǎo)與市場運作相結(jié)合原則，發(fā)揮政府主渠道投資和為多元化融資提供政策支持作用，帶動多元化融資，逐步形成爭取國家投資，加大地方投資、利用單位資產(chǎn)投資、鼓勵職工參股投資、吸引社會資本投資、運用銀行貸款投資、探索發(fā)行水利債券投資的長效投入機制，多輪驅(qū)動，緩解水利經(jīng)營項目建設(shè)資金短缺問題。一些水管單位還通過上市，在資本市場上募集資金。

（4）建立“補償合理”的公益性支出補償機制

準(zhǔn)公益性水管單位的公益性支出的補償不足一直是制約水利工程良性運行的關(guān)鍵因素，同時也影響到水利經(jīng)營的發(fā)展。2005年，中央財政曾因油價上漲形成的制度性虧損給予中國石油化工集團人民幣補償。準(zhǔn)公益性水管單位應(yīng)借鑒其他國有企業(yè)的中央財政補償機制，建立穩(wěn)定可靠、補償合理的公益性支出補償機制。一是爭取部門支持，建立公益性支出的財政資金補償主渠道；二是提高經(jīng)營水平，建立經(jīng)營性資產(chǎn)收益的補償渠道；三是加強政策研究，規(guī)范行政事業(yè)性收費行為，建立行政事業(yè)性收費的公益性支出補償渠道。

3.發(fā)揮優(yōu)勢，突出重點，扎實推進(jìn)水管單位核心經(jīng)營

市場機制是以分工和利益交換為基礎(chǔ)的資源配置方式，分工條件下的利益互換使得各個經(jīng)濟主體都必須在整個交易過程中強調(diào)自己的比較優(yōu)勢，使得自己在交易中占有優(yōu)勢地位。準(zhǔn)公益性水管單位搞經(jīng)營管理工作也應(yīng)建立起自身的比較優(yōu)勢，并找準(zhǔn)自身的優(yōu)勢所在。準(zhǔn)公益性水管單位有著水、土資源和技術(shù)人才的優(yōu)勢，特別是在水力發(fā)電、水利工程建設(shè)咨詢、水利工程運行管理等方面具有得天獨厚的優(yōu)勢，再加之當(dāng)前國家對水利日益重視和水電開發(fā)的良好前景，準(zhǔn)公益性水管單位應(yīng)突出優(yōu)勢，重點做好水利項目建設(shè)管理、發(fā)電運行等核心業(yè)務(wù)，努力成為該行業(yè)的龍頭企業(yè)。

4.整體推進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展，培育水管單位特色產(chǎn)業(yè)

準(zhǔn)公益性水管單位在經(jīng)營好水電、水建等主業(yè)的同時，應(yīng)堅持整體推進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展，培育特色產(chǎn)業(yè)和新的經(jīng)濟增長點。比如依托水利行業(yè)擁有的大量水利工程所形成的風(fēng)景資源優(yōu)勢，大力發(fā)展水利旅游業(yè)，加快國家級和省級水利風(fēng)景區(qū)的建設(shè)，做好水利旅游規(guī)劃，搞好水利旅游所需的各種硬件和軟件建設(shè)，提高接待服務(wù)的質(zhì)量和檔次，加強宣傳和營銷工作，擴大旅游區(qū)知名度，吸引更多的人到水利風(fēng)景區(qū)度假休閑。除此之外，還可以利用豐富的水面水域和土地資源，發(fā)展水利漁業(yè)和種植業(yè)；利用建筑施工優(yōu)勢開展房地產(chǎn)等其他產(chǎn)業(yè)。

綜上所述，筆者認(rèn)為，準(zhǔn)公益性水管單位在做好公益性事業(yè)的前提下，只有堅定經(jīng)營發(fā)展的思路和方向，把握水利發(fā)展形勢，服務(wù)水利中心工作大局，順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，進(jìn)一步建立健全經(jīng)營發(fā)展機制體制，扎實做好水利項目建設(shè)管理、發(fā)電運行等核心業(yè)務(wù)，同時，注重整體推進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展，利用自身優(yōu)勢，培養(yǎng)水利特色產(chǎn)業(yè)，才能更充分地發(fā)揮準(zhǔn)公益性水管單位的綜合效益，為全面建設(shè)小康社會以及水利事業(yè)跨越式發(fā)展作出更大的貢獻(xiàn)。

[1]陳雷.全面貫徹中央農(nóng)村工作會議精神 奮力推進(jìn)水利改革發(fā)展新跨越[J].中國水利，2011（1）.

[2]陳雷.關(guān)于幾個重大水利問題的思考[J].中國水利，2010（4）.

[3]周學(xué)文，李煥雅，祖雷鳴.對水利工程管理單位體制改革幾個問題的認(rèn)識[J].中國水利，2002（8）.

[4]李曉華，雷晶，詹衛(wèi)華，李殿陽.進(jìn)一步推動我國水利多種經(jīng)營工作的戰(zhàn)略思考[J].水利經(jīng)濟，2005（6）.

[5]準(zhǔn)公益性水管單位國有資產(chǎn)管理體制改革聯(lián)合調(diào)研組.關(guān)于準(zhǔn)公益性水管單位國有資產(chǎn)管理體制改革的調(diào)研報告[J].中國水利，2005（8）.