陳 進(jìn)，黃 薇

（水利部長江水利委員會長江科學(xué)院，430010，武漢）

《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》第十九條到第二十二條都是關(guān)于實施最嚴(yán)格的水資源管理制度的內(nèi)容，其核心內(nèi)容是建立三條控制紅線，即建立用水總量控制制度，確立水資源開發(fā)利用控制紅線；建立用水效率控制制度，確立用水效率控制紅線；建立水功能區(qū)限制納污制度，確立水功能區(qū)限制納污紅線；并建立水資源管理責(zé)任和考核制度。四項制度的提出為我國實行嚴(yán)格的水資源管理提供了理論基礎(chǔ)和制度框架。根據(jù)各流域水資源和水利工程建設(shè)特點，研究三條紅線的關(guān)系及主要利益相關(guān)方，探討完善水資源工程建設(shè)格局和水資源管理能力建設(shè)，探索有效水資源管理途徑和方法十分必要。

一、三條紅線之間的關(guān)系

1.三條紅線的內(nèi)涵

用水總量控制是對于一個流域或者區(qū)域用水總量進(jìn)行管理，是水資源管理的宏觀控制指標(biāo)，通過核算河流水資源開發(fā)利用率來控制河道外總的取水和用水規(guī)模，用水總量控制紅線主要考慮水量，沒有考慮水質(zhì)問題。

用水效率控制紅線是一個綜合性指標(biāo)，可以包含萬元GDP用水量、萬元工業(yè)增加值用水量、工業(yè)用水重復(fù)利用率、畝均用水量和人均綜合用水量等指標(biāo)，也包括各行業(yè)用水定額，可以作為宏觀控制指標(biāo)考核一個流域或者區(qū)域的用水效率，也可以作為一個微觀指標(biāo)考核一個行業(yè)、一個企業(yè)甚至一個用水戶的用水效率。該紅線不僅可以直接控制用水量，也可以間接考慮到水質(zhì)，因為用水效率高意味著重復(fù)利用率高和廢污水排放少，有利于改善水質(zhì)。

水功能區(qū)限制納污能力紅線也是比較綜合的指標(biāo)，可以作為宏觀指標(biāo)，通過水功能區(qū)一級區(qū)管理考核跨行政區(qū)之間水資源保護(hù)效果，也可以作為微觀指標(biāo)，通過水功能區(qū)二級區(qū)的管理考核同一水域水質(zhì)狀況，考核同一地區(qū)不同用水部門減排情況。該紅線雖然主要針對水域納污能力，保護(hù)水質(zhì)，也可以起到保護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)的目的。限制排污可以間接控制工業(yè)和生活用水總量，因為在耗水率一定時，用水多，退水也多，廢污水排放也大，對水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率進(jìn)行管理，可以間接控制地區(qū)用水總量。

2.三條紅線之間的關(guān)系

三條紅線是從不同角度對水資源的利用和保護(hù)進(jìn)行管理，三者之間既有區(qū)別，也有密切關(guān)系。例如，水功能區(qū)管理目標(biāo)達(dá)標(biāo)了，可以增加供水量，水質(zhì)性缺水問題就可以很好地解決；用水效率提高，可以有效幫助總量控制和減少入河排污量，反之用水總量控制好了，也可以促進(jìn)用水效率提高和減少排污量。從管理層次上，用水總量控制可以用來對流域或者較大區(qū)域進(jìn)行水資源的宏觀管理，用水效率可以用來對特定行業(yè)或者用水戶進(jìn)行微觀用水管理，限制納污可以對水體內(nèi)在質(zhì)量進(jìn)行管理，三者一起構(gòu)成一個完整的水資源管理體系。

針對特定地區(qū)的水資源問題，三條紅線可以一起應(yīng)用，也可以先后應(yīng)用，或者單獨應(yīng)用。如對于一個已經(jīng)取得用水許可的用水戶，用水總量和入河排污口的設(shè)置在獲得取水許可時必須先行解決，剩下的主要是取水和排污需要進(jìn)行監(jiān)督檢查，管理的重點是用水戶的用水效率的提高。對于一個資源性缺水地區(qū)，用水總量控制是最基本的控制性紅線，而對于水域污染嚴(yán)重的河網(wǎng)和三角洲地區(qū)，主要問題是水質(zhì)性缺水，入河污染物排放控制是主要控制因素。提高用水效率是各地區(qū)、各部門和全社會都要進(jìn)行的一項長期工作。

二、三條紅線的主要利益相關(guān)方

三條紅線及管理責(zé)任體系雖然構(gòu)建了嚴(yán)格的水資源管理制度框架，但要實施管理不僅是水行政主管部門一家的事，還涉及環(huán)保、農(nóng)業(yè)、工業(yè)和城市建設(shè)等其他部門，水資源利用和保護(hù)的監(jiān)督和管理不僅需要大批專業(yè)隊伍，更需要全體公民的參與才會有成效。所以，需要明確涉水事務(wù)利益相關(guān)者的利益和應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，分解各部門的職責(zé)，建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

用水總量控制的技術(shù)依據(jù)是水資源綜合規(guī)劃和水量分配方案等技術(shù)文件，管理的方法是通過水資源論證獲得取水許可和通過入河排污口論證取得排污口許可，水利部門是總量控制和限制入河納污量的管理主體，但總量控制涉及不同行政區(qū)用水指標(biāo)的分配和不同部門 （如農(nóng)業(yè)、工業(yè)和城市生活等）用水分配，需要地方和部門的協(xié)調(diào)。在進(jìn)行水資源規(guī)劃和水量分配時，需要考慮生態(tài)環(huán)境用水，也需要與林業(yè)、漁業(yè)和旅游等部門協(xié)調(diào)。

提高用水效率是全社會的職責(zé)，全民都是利益相關(guān)者。入河廢污水來自所有用水戶，不僅直接與環(huán)保、城市水務(wù)、大型工礦企業(yè)相關(guān)，也與農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的面源污染有很大關(guān)系，只有污染源控制好了，水功能區(qū)管理才能取得成效，控制污染源比水域水質(zhì)管理更重要。入河排污的控制，用水戶是源頭，環(huán)保和城市水務(wù)是中間環(huán)節(jié)，而限制入河廢污水排放是末端控制，不僅是水利部門的管理職責(zé)，還必須得到利益相關(guān)者和全社會的積極參與。

三、三條紅線控制的區(qū)域和行業(yè)差異性

在北方資源性缺水地區(qū)，需水量遠(yuǎn)大于可供水量，總量控制指標(biāo)不僅十分必要，而且很容易取得實效。如黃河水量分配方案，將黃河多年平均580億m3的地表水量中370億m3水量分配給流域內(nèi)九省（自治區(qū)）及相鄰缺水的河北省、天津市，并留給河道內(nèi)輸沙等生態(tài)用水210億m3，通過嚴(yán)格的總量控制管理，保證了黃河10多年沒有再出現(xiàn)斷流現(xiàn)象，并逐漸改善了河口三角洲地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。而在長江等南方河流，現(xiàn)有用水量和未來需水量小于可供水量，總量控制的重點不在于總量，而在于過程和水質(zhì)，特別是枯水年、枯水期和工程性缺水地區(qū)，在一些河流和水域總量控制的目的不一定是水量問題，而可能是確保水域具有足夠的納污能力，保證水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率。

工業(yè)和生活用水效率地區(qū)間差異性不大，但北方地區(qū)使用地下水較多，控制地下水超采是用水總量管理的重要組成部分；而南方地區(qū)地下水利用比例較小，控制的重點在地表水。用水大戶——農(nóng)業(yè)用水地區(qū)間差異性較大，北方氣候干燥，蒸發(fā)量大，降水大半被蒸發(fā)或者下滲，非作物消耗水量大，耗水管理是重點，減少渠道輸水損失、提高農(nóng)作物用水效率是水資源管理的重要內(nèi)容。南方地區(qū)缺水主要是季節(jié)性、區(qū)域性和工程性缺水，山丘區(qū)地高水低，不是蓄水條件不好 （如喀斯特地區(qū)），就是工程輸水成本過高，平原地區(qū)水系發(fā)達(dá)，水域面積較大，水污染較重，雖然存在季節(jié)性缺水問題，但主要是水質(zhì)性缺水，控制入河污染物的管理是水資源管理的重點。南方河流用水總量控制必須結(jié)合用水效率指標(biāo)和水功能區(qū)管理目標(biāo)才有約束力，因為相當(dāng)多的地區(qū)水資源管理的制約因素是用水效率低和水污染嚴(yán)重。嚴(yán)格的水資源管理需要考慮地區(qū)差異性。

目前用水定額的管理分屬各行業(yè)，行業(yè)之間用水效率較難比較，但并不能掩蓋某些行業(yè)用水效率較低，因為每個行業(yè)的用水定額與用水先進(jìn)國家比較都有較大的差距，一些行業(yè)差距更大。所以，不僅我國整體用水定額與先進(jìn)國家有很大差距，而且，各行業(yè)用水效率的水平也有差距，需要有一個部門綜合考核和管理各行業(yè)的用水效率指標(biāo)。

四、水資源管理的薄弱環(huán)節(jié)

1.水資源工程體系

對于資源性缺水的北方河流，僅通過嚴(yán)格的節(jié)水措施并不能完全解決未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的用水問題，需要新增加一些水源工程；由于農(nóng)業(yè)灌溉水損失大，迫切需要提高渠系和田間水利用系數(shù)，改善農(nóng)田水利工程；需要建設(shè)包括南水北調(diào)等跨流域引調(diào)水工程、增加水庫的調(diào)節(jié)庫容、中水回用工程和海水淡化工程等。在南方山丘區(qū)，要解決工程性缺水問題，也需要新修一些水庫及供水灌溉等配套設(shè)施；而平原河網(wǎng)地區(qū)主要是水質(zhì)性缺水，需要建設(shè)污水處理、水域水環(huán)境和生態(tài)修復(fù)工程。對于大中城市，為了提高生活用水保障程度，需要尋找和建設(shè)備用水源地。

2.水資源管理體系

水資源管理體系包括制度體系和技術(shù)支持體系，這兩方面都存在不足。在制度體系方面，水權(quán)制度還沒有進(jìn)入法律體系，水權(quán)分配、使用、轉(zhuǎn)讓和管理缺乏法律依據(jù)；合理的水價調(diào)整制度體系還沒有建立；涉水事務(wù)各部門協(xié)調(diào)機(jī)制也不完善。在技術(shù)體系方面，水資源監(jiān)測，取水、用水和廢污水排放的計量體系還十分薄弱，水資源管理缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和動態(tài)數(shù)據(jù)，使評價和考核制度難以推動。對于用水效率紅線，雖然各行業(yè)制定了用水定額，但由于分屬在各部門和各行業(yè)，沒有統(tǒng)一的核算、監(jiān)督和考核部門。

五、三條紅線管理的途徑

實施嚴(yán)格的水資源管理不僅應(yīng)該考慮流域和區(qū)域水資源特點，更需要國家各部門的配合和全社會的參與。實施途徑建議如下：

1.用水總量控制

用水總量控制是在節(jié)約高效利用水的前提下，采取以供定需政策，對人類用水總量的控制，保證河流水域留下必要的生態(tài)環(huán)境用水。實施管理需要根據(jù)流域或者區(qū)域水資源利用綜合規(guī)劃、水量分配方案和取水許可等，制定年度用水總量計劃，并在取水和用水兩個環(huán)節(jié)計量、監(jiān)測實際用水量，事后進(jìn)行考核和評估。水資源綜合規(guī)劃和水量分配方案從中長期角度對流域和區(qū)域用水總量進(jìn)行控制，主要是對多年平均水平的水資源量進(jìn)行總體控制，是取水許可總量控制的技術(shù)依據(jù)?？偭靠刂乒芾淼碾y點是區(qū)域間和部門間用水量的分配和根據(jù)需求變化進(jìn)行的調(diào)整，所以，首先需要建立水域流量、取水、用水監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，為解決總量控制提供必要的基礎(chǔ)資料和技術(shù)方案，同時需要建立總量控制指標(biāo)分配和調(diào)整的行政和技術(shù)委員會，來解決水量分配和調(diào)整的行政和技術(shù)問題。為了解決總量控制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，需要建立水權(quán)制度和水權(quán)交易制度，在保障人和畜基本用水的前提下，使水向效率高和效益好的行業(yè)和地區(qū)轉(zhuǎn)移。

2.用水效率控制

用水效率主要基于用水定額和用水指標(biāo)。如果制定的指標(biāo)不科學(xué)或者不先進(jìn)，節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)和用水效率就無法確定。我國的用水指標(biāo)與先進(jìn)國家有很大差距，所以，需要根據(jù)節(jié)水先進(jìn)國家的用水定額、用水指標(biāo)和我國實際情況，重新核定各行業(yè)和各地區(qū)的用水指標(biāo)，配合各行業(yè)的地區(qū)用水定額的先進(jìn)水平。對于農(nóng)業(yè)用水定額，需要根據(jù)地區(qū)水土條件和作物種類進(jìn)行田間實驗，特別是南方地區(qū)水田的用水定額實驗少，長期以來缺乏現(xiàn)場科學(xué)實驗依據(jù)。對于用水效率的管理，應(yīng)建立各部門和地區(qū)分類管理、由水利部門統(tǒng)一考核和評價的管理體系。

3.水功能區(qū)限制納污控制

水功能區(qū)限制納污的目標(biāo)是保障水功能區(qū)達(dá)標(biāo)，要實施管理，需要根據(jù)水功能區(qū)管理目標(biāo)確定河流和主要水域納污能力。由于納污能力不僅與水環(huán)境容量有關(guān)，還與水文和流量過程有關(guān)，準(zhǔn)確確定水域納污能力技術(shù)難度大，需要分階段逐步計算和確定主要水域水功能區(qū)納污能力，然后建立監(jiān)測體系，對主要排污口設(shè)置計量裝置，動態(tài)監(jiān)測和評價重要水功能區(qū)水質(zhì)狀況，建立突發(fā)水污染事故快速監(jiān)測和評估方法，明確責(zé)任，并制定應(yīng)急處置方案，建立專業(yè)處置隊伍。對于水功能區(qū)不達(dá)標(biāo)地區(qū)，制定嚴(yán)格的減排制度，包括法律、市場準(zhǔn)入、排污權(quán)交易和公眾參與等，鼓勵減污減排企業(yè)和單位。

六、結(jié) 論

中央一號文件為我國實施嚴(yán)格的水資源管理制定了科學(xué)的制度框架，而要實施該制度，需要根據(jù)我國區(qū)域水資源條件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平制定相應(yīng)的實施細(xì)則，在制度建設(shè)方面，重點是水權(quán)制度，建立各地區(qū)和各部門協(xié)調(diào)機(jī)制和社會公眾的參與機(jī)制。在技術(shù)方面，需要制定先進(jìn)的水資源利用規(guī)劃、水量分配方案、用水定額、用水指標(biāo)體系，確定河流及水域納污能力。在管理能力方面，需要建立分配科學(xué)的水資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)及評價體系，培養(yǎng)一大批有能力的專業(yè)技術(shù)隊伍。

[1]中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定[J].中國水利，2011（4）.

[2]陳進(jìn).南方水資源管理問題的討論[J].中國水利，2009（15）.