王文珂

（水利部綜合事業(yè)局，100053，北京）

2011年的中央一號文件以水利改革發(fā)展為主題，全面闡述了水利在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善中的重要地位，將水利提升到關(guān)系經(jīng)濟安全、生態(tài)安全、國家安全的戰(zhàn)略高度，提出水利具有很強的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性。同時，也明確提出了要建立水利投入穩(wěn)定增長機制，力爭今后10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍。如何“建立水利投入穩(wěn)定增長機制，吸引更多的社會資金投資水利”是當前水利工作面臨的重大戰(zhàn)略課題。

按照中央一號文件的精神，根據(jù)陳雷部長強調(diào)的“水利投融資體制改革是一件大事，關(guān)系到水利能否更好更快地發(fā)展”，結(jié)合水利部綜合事業(yè)局這些年在水利投融資方面的實踐，對如何構(gòu)建科學(xué)長效的投入機制，吸引更多的社會資金投資水利建設(shè)談些粗淺看法。

一、我國水利投資現(xiàn)狀分析

改革開放以來，特別是’98洪水后，黨中央、國務(wù)院高度重視水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，水利投入逐年穩(wěn)步增長。“十一五”期間，全國水利投資6934億元。其中，中央水利建設(shè)投資2934億元，地方水利建設(shè)投資4000多億元，比“十五”期間都有了較大幅度的增長。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，水利投融資體制開始向政府主導(dǎo)多元化投資轉(zhuǎn)變。水利投融資結(jié)構(gòu)渠道以原來的國家預(yù)算內(nèi)撥款和農(nóng)民投勞為主，逐漸向國家預(yù)算內(nèi)專項資金、銀行貸款、水利專項資金、水利建設(shè)基金、外資和地方自籌等多渠道融資結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。各地在加大財政性資金投入的同時，積極探索多元化、多渠道的水利投融資機制。重慶、廣東等17個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已成立省級水利（水務(wù)）投資公司，搭建市場融資平臺，吸引更多的社會資金投資地方水利建設(shè)；廣東省以水利規(guī)費收益權(quán)為質(zhì)押，向銀行貸款用于水利建設(shè)，并出臺了《水利建設(shè)工程試行BT模式的指導(dǎo)意見》；山西省政府頒布了《山西省社會資金建設(shè)新水源工程辦法》，全面開放了水利建設(shè)市場。

水利投入規(guī)模雖然有了大幅度提高，但是水利建設(shè)資金主要還是財政預(yù)算內(nèi)資金和專項資金，利用社會資金的程度還相當?shù)汀！笆晃濉逼陂g的中央水利建設(shè)投資資金中，財政預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資2315億元，占78.9%；財政專項資金545億元，占18.6%；水利建設(shè)基金74億元，占2.5%。“十一五”期間的省級水利投資中，財政資金占70%，銀行貸款、企業(yè)投資占24%，外資及其他資金占6%。從上述分析看，這些年水利基本建設(shè)投資中，資金來源渠道還比較單一，特別是在吸引社會資金進入水利行業(yè)方面還是明顯不夠。

二、西方國家水利投入機制的經(jīng)驗借鑒

20世紀80年代以來，在英、美等西方國家興起了以治水變革為特征的新公共管理運動，其目標是為了應(yīng)付一系列政府管理中出現(xiàn)的問題。發(fā)達國家水利的社會管理與公共服務(wù)職能的變革，是新公共管理運動的一項重要內(nèi)容。在水利社會管理上引入?yún)⑴c機制，有條件地實行放權(quán)，讓更多的社會組織參與到水利管理中來。這是西方各國水行政主管部門更好地實現(xiàn)政府的社會管理職能的最重要措施，也是政府公共管理社會化趨勢的必然體現(xiàn)。

在西方聯(lián)邦制國家，各種社會組織、行業(yè)協(xié)會是水利社會管理非常重要的參與者。政府只是進行宏觀管理，并不參與直接管理。因此，政府將不必由政府承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移給各種社會組織，通過提供資助補貼、減免稅收優(yōu)惠等方式，引導(dǎo)非營利組織提供水利公共服務(wù)項目。為了鼓勵更多的社會組織參與到水利事業(yè)的建設(shè)與管理中去，西方國家的水利投融資體系就比較完善。大多數(shù)國家采取并鼓勵多元化、多層次、多渠道的水利投融資體系。歸納起來主要有各級政府撥款、政府優(yōu)惠貸款、政府基金、債券、股票、稅費、業(yè)主自籌和社會團體或個人捐贈等，融資形式多種多樣。如美國的水資源開發(fā)、利用和保護依靠各級政府提供的長期低息或無息貸款，而田納西流域管理局則主要靠發(fā)行債券；日本的水利工程以國家撥款、貸款為主，而水資源開發(fā)公司則依靠政府基金的長期貸款；英國供水主要依靠私營公司發(fā)行股票；法國流域機構(gòu)將一些水利工程租賃給私營公司經(jīng)營等等。

美國田納西流域管理局（TVA）是利用社會資金發(fā)展壯大的典型案例。TVA成立于1933年，主要負責(zé)美國田納西河流域的管理，既完成了治理水災(zāi)、發(fā)展航運、水土保持等公益性職能，同時又是全美最大的電力生產(chǎn)商之一。聯(lián)邦政府對其公益性職能進行一定的財政補貼，而其電力的發(fā)展主要是利用債券市場融資。根據(jù)1997年度的財務(wù)報表，TVA電力部門的權(quán)益資產(chǎn)合計為39.75億美元，負債合計為300.01億美元，其中債券合計為214.54億美元，占負債總額的71.51%。

三、建立科學(xué)、長效的投入機制，吸引更多的社會資金投資水利事業(yè)

隨著國家宏觀背景的不斷變化，水利投融資體制改革也在不斷地深化，其目的是要實行政府投資與社會投資職責(zé)分開，充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，吸引社會資金投資水利事業(yè)。為此，水利投融資改革必須建立在水利基礎(chǔ)設(shè)施項目區(qū)分理論基礎(chǔ)上，嚴格區(qū)分公益性項目、綜合性項目和經(jīng)營性項目，按其屬性明確投資主體、運作模式、資金渠道和權(quán)益歸屬，逐步建立起政府與市場合理分工的新型投融資體制。建立科學(xué)、長效的投入機制主要包括以下措施：

1.加大公共財政投入，加強公益性水利設(shè)施的建設(shè)

公益性水利項目包括防洪排澇、農(nóng)田灌排骨干工程、城市防洪、水土保持、水資源保護、跨流域調(diào)水等水利項目，這些項目的最大特點是沒有任何經(jīng)營性功能，其建設(shè)目的是為了發(fā)揮社會效益，在運行過程中沒有任何經(jīng)營收入。這類項目屬于市場機制調(diào)節(jié)完全失靈的公共產(chǎn)品，難以完全按照市場規(guī)律運作，必須通過政府干預(yù)來彌補市場缺陷。從世界范圍來看，公益性水利項目也主要是由政府投資。因此，要穩(wěn)定增加公共財政資金對公益性水利項目的投入，由政府出資建設(shè)直接充當或授權(quán)其他機構(gòu)充當項目投資(建設(shè))主體和建成后運營維護主體。但是，對于此類項目也可以采取BT的融資模式引進社會資金。

2.充分利用市場機制，積極引入社會資金投資建設(shè)經(jīng)營型水利項目

經(jīng)營性水利項目包括水電項目、城鎮(zhèn)供水項目、污水處理項目，這些水利項目是以獲取經(jīng)濟回報為主要建設(shè)目的或者項目效益能夠滿足社會投資者回報要求的水利項目，主要發(fā)揮發(fā)電、供水、污水處理等經(jīng)營性功能，項目在運行過程中能夠產(chǎn)生穩(wěn)定的經(jīng)營收入，而且資源相對壟斷，受市場波動影響小，風(fēng)險較小，回報較為穩(wěn)定。這些項目應(yīng)該利用完全市場化的融資模式，放開建設(shè)權(quán)，放寬經(jīng)營權(quán)，按照“誰投資、誰建設(shè)、誰經(jīng)營、誰管理、誰受益”的原則，加大水利招商引資力度，廣泛吸引社會團體、民間、個人等多方資金投資建設(shè)，興辦水利事業(yè)。同時，對現(xiàn)有的水利工程采取拍賣、租賃和股份合作制等形式，多渠道增加水利投入。業(yè)主單位可以采取多種融資渠道，包括：銀行貸款、發(fā)行債券、BOT（build—operate—transfer，即建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）、ABS （Asset Backed Security，意為“資產(chǎn)擔(dān)保證券”）、質(zhì)押貸款、上市融資等。

3.充分發(fā)揮公共財政資金的杠桿作用，引導(dǎo)社會資金投資建設(shè)綜合性水利項目

綜合性水利項目是兼有社會公益性功能和經(jīng)營性功能的水利項目，這類項目的特點是既有防洪、灌溉等社會公益性功能，又有發(fā)電、供水等經(jīng)營性功能，如綜合性水利樞紐工程、供水的水源工程。這類項目的經(jīng)營性功能能夠產(chǎn)生穩(wěn)定的經(jīng)營收入，項目回報要根據(jù)公益性功能和經(jīng)營性功能的比重。這類項目屬于“市場機制調(diào)節(jié)部分失靈”的“準公共產(chǎn)品”和“混合公共產(chǎn)品”領(lǐng)域，政府應(yīng)在充分尊重市場機制調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上，考慮該類產(chǎn)品承擔(dān)部分公益性功能并具有自然壟斷、利用共有資源的性質(zhì)和特點，可以由企業(yè)和社會投資者充當投資建設(shè)主體和運營維護主體，政府則通過嚴格市場準入條件，招標選擇投資建設(shè)和運營維護主體，按照項目公益性程度提供政府直接投資比例，確定公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)，委托或授權(quán)投資者或運營者對項目公益性資產(chǎn)進行建設(shè)和運營維護管理，為投資者和運營者提供財政補貼、稅收優(yōu)惠，以及調(diào)控相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)價格或收費等經(jīng)濟手段，調(diào)節(jié)投資者和運營者利潤，增強投資者和運營者的參與積極性。最大限度地發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)和杠桿作用，吸引社會資金投入到水利建設(shè)中。同時，要積極支持業(yè)主單位積極采取多種融資渠道，包括銀行貸款、發(fā)行債券、BOT、ABS融資、質(zhì)押貸款、股權(quán)融資、上市融資等。

4.創(chuàng)新社會資金投資水利的方式，探索設(shè)立水利產(chǎn)業(yè)投資基金

產(chǎn)業(yè)投資基金作為一種有效的金融創(chuàng)新，是市場化配置資本資源的方式之一。由于其特有的目標和定位所具有的制度特點和優(yōu)勢，因而能夠充分調(diào)動一切合適的資源，既可以募集社會閑散資金和企業(yè)、銀行、證券公司、保險公司、各類基金等機構(gòu)投資者的資金，也可以面向海外吸收國外資本。因此，可以積極探索設(shè)立水利產(chǎn)業(yè)投資基金，吸引更多的資金投資建設(shè)具有良好市場前景和發(fā)展?jié)摿Φ乃娂八畡?wù)項目，滿足我國水電、水務(wù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的巨額資金需求，最大限度地拓寬產(chǎn)業(yè)的融資渠道，降低企業(yè)的融資風(fēng)險。

5.擴大水利建設(shè)基金征收規(guī)模，提高水資源費征收標準，加大對水利建設(shè)的投入

當前，我國已建立了水利建設(shè)基金，水利建設(shè)基金的來源包括城市建設(shè)維護稅的15%，中央有關(guān)部門收取的政府性基金（收費、附加）和地方收取的政府性基金（收費、附加）的3%。但這個比例對于水利建設(shè)的資金需求顯然是不相適應(yīng)的，應(yīng)擴大征收規(guī)模。另外，雖然已通過水價附加的方式征收水資源費，但附加的比例太低，應(yīng)增大比例多征收水資源費，并對不同類型的用水大戶采取不同的方式和標準征收水資源費，以擴大水利建設(shè)資金來源渠道。這不僅有助于解決中央和地方水利建設(shè)投入不足的問題，而且對促進水資源節(jié)約保護和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也具有十分重要的現(xiàn)實意義。

四、綜合事業(yè)局發(fā)揮水利國有資本投資示范效用，積極引入社會資金，實現(xiàn)了水電、水務(wù)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展

綜合事業(yè)局成立以來，在水利部黨組的領(lǐng)導(dǎo)下，緊緊圍繞水利中心工作，以服務(wù)水利主業(yè)為使命，根據(jù)自身特點，科學(xué)制定了“建設(shè)業(yè)務(wù)強局和經(jīng)濟強局”的發(fā)展戰(zhàn)略，把經(jīng)濟發(fā)展作為促進業(yè)務(wù)建設(shè)的重要抓手，打造了水電、水務(wù)兩個產(chǎn)業(yè)融資平臺，充分發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，廣泛吸引社會資金，加快水利建設(shè)，取得了重大進展。

我們按照市場經(jīng)濟的要求，在水電、水務(wù)行業(yè)初步建立了政策引導(dǎo)、政府參與、企業(yè)資本投資的多元化投融資的模式。近幾年來，綜合事業(yè)局以7億多元的萬家寨原始股權(quán)資本，帶動了社會資金200多億元投入水利建設(shè)，黃河沙坡頭水利樞紐，黃河龍口水利樞紐，云南龍江水利樞紐，新疆沖乎爾電站、波波娜電站，湖南浯溪水電站等一批水電項目相繼開工建設(shè)或投產(chǎn)；在上海、山東、江蘇、浙江等東南沿海發(fā)達地區(qū)相繼控股了十幾家水務(wù)企業(yè)，形成了以投資促發(fā)展、以發(fā)展引投資的良性循環(huán)格局。目前，綜合事業(yè)局所屬公司水電裝機規(guī)模達350萬kW，可實現(xiàn)每年二氧化碳減排量620萬t，2011年可實現(xiàn)二氧化碳減排交易收入近1億元；水務(wù)日供水能力超500萬t，有效促進了水資源的高效利用和城鄉(xiāng)水務(wù)一體化建設(shè)，提高了供水的安全保障能力。截至2010年年底，綜合事業(yè)局可控資產(chǎn)總額近300億元，實現(xiàn)營業(yè)總收入35.6億元，利潤總額3.7億元，上交稅金為4.5億元，與成立之初比，可控資產(chǎn)總額增長了20倍，營業(yè)收入增長了23倍。

水電、水務(wù)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，離不開強大的資金作保障。這些年，我們在發(fā)展水電、水務(wù)產(chǎn)業(yè)中，按照社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，堅持政府行為與市場機制相結(jié)合，區(qū)域開發(fā)與重點突破相協(xié)調(diào)，拓寬投融資渠道，吸引社會各方面的資金投向水利，建立起多元化的、多渠道的、多層次的水利投融資體制，把投資建設(shè)、管理和運營，逐步推向市場，推進水利投融資體制的創(chuàng)新。充分發(fā)揮水利國有資本的投資示范效應(yīng)，積極探索吸引社會資金投資水利建設(shè)，初步走出了一條可行的路子。概括起來主要做法如下：

1.落實項目法人責(zé)任制，防范項目建設(shè)風(fēng)險

綜合事業(yè)局在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，積極按照項目法人責(zé)任制的要求組建項目公司或區(qū)域平臺公司，作為項目開發(fā)的業(yè)主單位和融資平臺，帶動社會資本投資水利項目。項目法人責(zé)任制是落實項目建管責(zé)任，兼顧社會、企業(yè)和出資人利益的法定經(jīng)濟形式，也是國家在基本建設(shè)領(lǐng)域推進市場化建設(shè)的管理手段。實行項目法人責(zé)任制，既有利于培育項目優(yōu)勢進行項目融資，也利于理清資產(chǎn)邊界，還可防范投資經(jīng)營風(fēng)險。

2.實行股權(quán)多元化，積極引入社會股權(quán)投資

綜合事業(yè)局積極按照股權(quán)多元化的模式構(gòu)建項目公司和產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，引入合作伙伴共同投資水利事業(yè)。2004年，新華水電投資公司投資重組寧夏沙坡頭水利樞紐項目，該項目總裝機12萬kW，總投資12億元，是國家西部大開發(fā)十大標志性工程，新華水電投資公司投資4700萬元，占股42%。新華公司作為控股股東，主導(dǎo)項目的建設(shè)和運營管理。2006年，綜合事業(yè)局通過轉(zhuǎn)換主業(yè)、剝離存量、引進增量，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，在中國灌排技術(shù)開發(fā)公司基礎(chǔ)上重組設(shè)立中國水務(wù)投資公司。綜合事業(yè)局籌集資金2.95億元，并引入社會投資者出資5.05億元，注冊8億元成立中國水務(wù)投資公司。2010年，中國水務(wù)公司在原有8家股東的基礎(chǔ)上又成功引進4家戰(zhàn)略投資者，按1.9元/股的價格募集資金7.88億元，注冊資本由當初的8億元增加到12億元，以近2倍的溢價實現(xiàn)了增資擴股。

3.充分發(fā)揮和運用資本市場融資功能，拓寬融資渠道

綜合事業(yè)局所屬企業(yè)在做好項目信貸的同時，為了改善財務(wù)結(jié)構(gòu)、降低融資成本，積極進行市場融資。2009年，新華水電公司經(jīng)中國銀行間市場交易商協(xié)會注冊核準，發(fā)行10億元短期融資券，利用債券市場募集資金并有效降低了融資成本。2010年，在國家宏觀金融政策逐步收緊的情況下，新華水電公司及時啟動了12億元中期票據(jù)的發(fā)行工作，并成功獲得了中國銀行間市場交易商協(xié)會的注冊核準，取得了中票發(fā)行資格。2010年6月，綜合事業(yè)局控股的“三峽水利”成功實現(xiàn)資本市場再融資，募集資金4億元。

4.積極引入國際資金，促進清潔能源的開發(fā)

水電資源作為清潔可再生能源得到國際社會認可。2005年生效的《京都議定書》規(guī)定小水電項目可以申報清潔發(fā)展機制（CDM）項目。在《京都議定書》生效之初，新華水電公司高度重視申報CDM項目對水電開發(fā)的重要推動作用。從申報CDM項目提高水電項目效益上分析，水電站每發(fā)1kWh電相應(yīng)的CO2減排量為0.0008～0.001t，以每噸 CO2減排量的交易價格不低于8歐元計算，相當于每千瓦時電的利潤增加0.0672～0.084元（未扣除開發(fā)成本）。這項補貼收入已接近甚至超過水電站的發(fā)電利潤水平。2010年，我們獲得聯(lián)合國注冊項目5個，減排CO2135萬t，實現(xiàn)收益折合人民幣6100多萬元，另有2個項目已提交聯(lián)合國申請注冊，有7個項目獲得國家發(fā)改委批準。已簽訂減排協(xié)議的項目每年可減排CO2360多萬t，為國家節(jié)能減排作出了積極貢獻。

五、貫徹落實一號文件精神，創(chuàng)新水利融資渠道，推進業(yè)務(wù)經(jīng)濟實現(xiàn)持續(xù)快速發(fā)展

近一個時期綜合事業(yè)局的總體工作思路是：以學(xué)習(xí)貫徹落實中央一號文件精神為主線，抓住戰(zhàn)略機遇，用足政策措施，全力支持水利中心工作，扎實推進強局建設(shè)，為水利改革發(fā)展作出新的更大貢獻。

圍繞全面加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極調(diào)整水務(wù)、水電發(fā)展方向，多渠道吸引社會資金，積極參與流域和地區(qū)重點水資源配置工程建設(shè)，穩(wěn)妥介入供水體系建設(shè)，為保障城鄉(xiāng)供水安全多做實事。就當前綜合事業(yè)局投融資來講，將重點抓好以下工作：

一是繼續(xù)積極引進戰(zhàn)略投資者，推進產(chǎn)業(yè)公司股份制改造，加快企業(yè)上市步伐，實現(xiàn)股權(quán)多元化。

二是創(chuàng)新投融資模式，積極探索和運用產(chǎn)業(yè)投資基金，發(fā)行債券，BOT，ABS，探索發(fā)展大型水利設(shè)備設(shè)施的融資租賃業(yè)務(wù)，積極開展供水、水電開發(fā)項目及儲備土地未來收益權(quán)質(zhì)押貸款等多種融資方式，多渠道吸引社會資金，積極參與流域和地區(qū)重點水資源配置工程建設(shè)。

三是進一步加強在建項目管理和正常的運營管理，提高投資收益，繼續(xù)組織力量開展水電項目CDM業(yè)務(wù)，培育新的利潤增長點。

四是著力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，集中資金做大做強水電、水務(wù)兩大產(chǎn)業(yè)，重組、調(diào)整非主營業(yè)務(wù)。