黨連文

（水利部松遼水利委員會(huì)，130021，長(zhǎng)春）

我國(guó)是水資源嚴(yán)重短缺的國(guó)家，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要舉措。流域水資源管理是落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)推動(dòng)這一制度的實(shí)施具有開局和引領(lǐng)作用。流域水資源管理貫穿于水資源配置、開發(fā)和利用的全過程，科學(xué)認(rèn)識(shí)和正確處理三者之間的關(guān)系對(duì)流域水資源管理具有基礎(chǔ)性作用。

一、流域水資源規(guī)劃配置與水量分配的連續(xù)性

流域水資源規(guī)劃配置和水量分配的目的都是為節(jié)水型社會(huì)建設(shè)、實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度、提高水資源利用效益和效率、實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用奠定基礎(chǔ)。這兩項(xiàng)工作是根據(jù)不同任務(wù)，采取不同手段，實(shí)現(xiàn)不同目標(biāo)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，為發(fā)揮市場(chǎng)配置水資源的基礎(chǔ)性作用，兩者具有不可分割的連續(xù)性。

1.規(guī)劃配置水資源的特征

流域水資源規(guī)劃配置具有戰(zhàn)略意義，體現(xiàn)出水資源配置的宏觀性和全局作用。規(guī)劃配置水資源首先要科學(xué)確定河流水資源承載能力和水生態(tài)環(huán)境承載能力，制定水資源可利用總量和河流納污容量控制指標(biāo)。其次要對(duì)區(qū)域宏觀用水定額和產(chǎn)業(yè)微觀用水定額作出與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的合理性分析，科學(xué)確定不同時(shí)期的用水定額標(biāo)準(zhǔn)。第三，要根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中短期規(guī)劃和長(zhǎng)期發(fā)展預(yù)測(cè)，對(duì)其進(jìn)行合理性分析和綜合平衡，統(tǒng)籌兼顧生活、生產(chǎn)和生態(tài)需水，預(yù)測(cè)生活和生產(chǎn)需水總量。第四，要在規(guī)劃配置中確定河流不同河段的納污能力，經(jīng)綜合分析提出限制排污總量指標(biāo)。第五，要以流域?yàn)閱卧瑢?duì)不同時(shí)期的水資源供需矛盾作出分析，并提出綜合對(duì)策措施。

2.流域水量分配的特征

流域水量分配具有微觀可操作性，其要點(diǎn)是根據(jù)規(guī)劃確定的水資源可利用總量和配置方案以及水資源開發(fā)利用程度，以河流關(guān)鍵斷面作為控制節(jié)點(diǎn)，將水資源供需關(guān)系落實(shí)到具體的水源地、用水區(qū)域和用水產(chǎn)業(yè)。根據(jù)大凌河水量分配的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在水量分配中，第一，將水資源規(guī)劃配置原則協(xié)商細(xì)化為水量分配細(xì)則。第二，將可利用總量分解為已經(jīng)開發(fā)部分和待開發(fā)部分，并分析已經(jīng)開發(fā)部分的利用狀態(tài)和待開發(fā)部分的利用需求情況。第三，綜合平衡兩部分水量和兩種利用需求，將控制節(jié)點(diǎn)進(jìn)一步細(xì)化到控制性水源地和關(guān)鍵取水?dāng)嗝妗５谒?，將?guī)劃確定的限制排污總量控制指標(biāo)分解為回歸水污染物入河排放控制量。第五，編制流域水量調(diào)度和監(jiān)控的實(shí)施方案，為水量的實(shí)時(shí)調(diào)度奠定技術(shù)基礎(chǔ)。

3.水資源規(guī)劃配置與水量分配的連續(xù)性

水資源規(guī)劃配置對(duì)水量分配具有控制和指導(dǎo)作用，水量分配是規(guī)劃實(shí)施不可或缺的重要內(nèi)容。水資源綜合規(guī)劃經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，規(guī)劃中確定的配置原則上升為國(guó)家意志，是水資源管理必須遵守的行為準(zhǔn)則；按照現(xiàn)行水法，水資源規(guī)劃配置方案也同時(shí)具有法律效力。只有規(guī)劃配置方案得到國(guó)務(wù)院或其授權(quán)部門批準(zhǔn)，才能保證水量分配中具體操作有共同遵守的依據(jù)。因此，水資源規(guī)劃配置是水量分配的前提條件。

由于水資源規(guī)劃的戰(zhàn)略性和宏觀性要求，規(guī)劃配置只能制定出水資源管理所依賴的“三條紅線”。要做到讓“三條紅線”落地，還需要在水量分配中具體劃定“三條紅線”。劃定“三條紅線”是以技術(shù)為支撐的水行政行為，需要各級(jí)水行政主管部門逐級(jí)落實(shí)，既要反映控制的整體性和系統(tǒng)性，又要體現(xiàn)和水資源管理體制緊密結(jié)合的層次性。水量分配是實(shí)現(xiàn)這一目的的最佳途徑。

水資源規(guī)劃配置確定可利用總量后，通過水量分配將總量分解才能細(xì)化供需關(guān)系。只有細(xì)化供需關(guān)系，才能采取綜合措施促進(jìn)和激勵(lì)節(jié)約用水，充分發(fā)揮市場(chǎng)在水資源配置中的基礎(chǔ)性作用。通過水量分配，可以進(jìn)一步明確具有節(jié)水潛力的區(qū)域和產(chǎn)業(yè)分布，分析節(jié)約水量與未來(lái)利用需求的時(shí)空關(guān)系，為國(guó)家水權(quán)制度建設(shè)和利用市場(chǎng)手段轉(zhuǎn)換用水權(quán)提供管理依據(jù)。這也是實(shí)現(xiàn)水資源規(guī)劃配置目標(biāo)的主要管理手段。

二、流域水資源開發(fā)和利用的時(shí)空聯(lián)系性

水資源開發(fā)和利用改變了水資源自然分布時(shí)空特征，是供需關(guān)系的體現(xiàn)。開發(fā)是滿足利用的手段，兩者有著緊密的時(shí)空聯(lián)系性。

1.水資源開發(fā)和利用的時(shí)空特征

水資源自然循環(huán)規(guī)律和河流自然地理?xiàng)l件決定河流水資源開發(fā)地點(diǎn)多在降水集中的上中游山丘區(qū)，而經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必然集中在河流中下游平原區(qū)，追蹤溯源開發(fā)水資源就成為必然。我國(guó)人口密度大和降水時(shí)空分布嚴(yán)重不均勻，當(dāng)平原區(qū)自然資源稟賦和生產(chǎn)要素不能支撐人口增長(zhǎng)需要時(shí)，發(fā)展區(qū)域就要向河流上游延伸，跨區(qū)域開發(fā)和跨時(shí)段利用水資源就成為一種趨勢(shì)。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的文明程度決定了水資源開發(fā)的價(jià)值理念、科學(xué)技術(shù)水平和物質(zhì)支撐能力，這三個(gè)要素對(duì)水資源開發(fā)形式和開發(fā)效率產(chǎn)生決定性影響。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間布局及其發(fā)展需求決定了水資源利用方式和利用效益。隨著生態(tài)文明理念的逐步建立，正確處理河流自然功能保護(hù)與河流資源開發(fā)關(guān)系成為開發(fā)的前提條件。河流自然功能是自然演化過程，人為的強(qiáng)行改變往往會(huì)引發(fā)生態(tài)災(zāi)難，而河流資源開發(fā)是人類改造和利用自然資源的有意識(shí)行為，兩者協(xié)同必須遵循人與自然和諧的基本原則。

2.水資源開發(fā)和利用的時(shí)空聯(lián)系性

我國(guó)人口眾多，耕地面積有限，維護(hù)糧食安全必然是長(zhǎng)期堅(jiān)持的國(guó)家戰(zhàn)略。在各種用水中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水對(duì)水資源開發(fā)時(shí)空要求最為嚴(yán)格，東亞大陸季風(fēng)氣候具有雨熱同步特點(diǎn)，有利于農(nóng)作物生長(zhǎng)，但是降水年際豐枯變化大容易產(chǎn)生極端旱澇災(zāi)害。我國(guó)北方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水季節(jié)性特點(diǎn)要求對(duì)天然降水作出時(shí)空調(diào)節(jié)，特別需要對(duì)洪水資源進(jìn)行開發(fā)。

農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)用水過程連續(xù)性要求比保證率更重要，連續(xù)性是決定用水優(yōu)先順序的主要因素。用水優(yōu)先順序?qū)﹂_發(fā)形式的時(shí)空調(diào)節(jié)特征提出要求。疊加性用水過程具有競(jìng)爭(zhēng)性，接續(xù)性用水過程具有互補(bǔ)性，互補(bǔ)性用水可以提高水資源利用效益。隨著工業(yè)文明程度提高，水資源短缺地區(qū)河道外用水逐漸成為水資源開發(fā)的主要目標(biāo)，河道外用水多為質(zhì)量消耗型，河道內(nèi)用水多為時(shí)間調(diào)節(jié)占用型，兩種利用類型相比，消耗型更顯得重要。當(dāng)供需矛盾凸顯時(shí)，消耗型需求應(yīng)首先得到保證，基本生活用水和農(nóng)業(yè)灌溉過程中用水更應(yīng)放在前列。

河道外用水隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，逐步達(dá)到規(guī)劃規(guī)模。由于科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)效益的考慮，水資源開發(fā)工程必須一次性建設(shè)完成，而不能隨需求增加逐步建設(shè)。水資源開發(fā)工程必須具有超前性，關(guān)鍵控制性水資源開發(fā)工程多是建在當(dāng)代、造福后人、利在千秋的事業(yè)，其建設(shè)投入和產(chǎn)出具有很大的時(shí)差，政府對(duì)其采取適當(dāng)?shù)恼吆屯顿Y支持很有必要。

三、流域水資源配置、開發(fā)和利用的協(xié)同性

河流水資源開發(fā)規(guī)模受可利用總量紅線制約，其開發(fā)過程是有終極的。水資源利用方式隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而變化，變化是多樣的。因此，水資源配置方式是一個(gè)動(dòng)態(tài)的優(yōu)化過程，很難做到一蹴而就和一勞永逸。

1.水資源行政管理權(quán)的層次性協(xié)同

我國(guó)水資源為國(guó)家所有，其管理權(quán)劃歸中央和地方兩級(jí)政府，中央政府實(shí)行以流域?yàn)閱卧乃Y源管理，地方政府實(shí)行省地（市）縣三級(jí)屬地管理，水法對(duì)中央和地方權(quán)利與責(zé)任作出規(guī)定。由于河流水系的整體性，水資源管理體制要適應(yīng)水資源流域性特征，管理機(jī)制要體現(xiàn)管理層次的協(xié)同。行政配置貫穿于水資源規(guī)劃、現(xiàn)行的取水許可和水資源論證制度中，需水管理正在逐步加強(qiáng)。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡必然存在比較優(yōu)勢(shì)，生產(chǎn)要素必然追逐生產(chǎn)利潤(rùn)，使得地方政府難以在競(jìng)爭(zhēng)性用水生產(chǎn)領(lǐng)域采取價(jià)格制約手段控制新增用水。因此，在現(xiàn)行水資源管理機(jī)制中，將取水和用水批準(zhǔn)權(quán)進(jìn)行分離是很有必要的。取水審批職能由中央和地方省級(jí)政府水行政主管部門或其授權(quán)機(jī)構(gòu)履行，其他層次地方政府不再享有取水批準(zhǔn)權(quán)，而專門履行用水批準(zhǔn)權(quán)。這樣將總量控制與定額管理相結(jié)合的取用水原則在不同管理層次上落實(shí)，有利于對(duì)地方政府用水總量控制職責(zé)進(jìn)行考核。

2.水資源開發(fā)與供水中的政府行為和市場(chǎng)作用協(xié)同

水資源開發(fā)是通過工程措施將自然狀態(tài)的水轉(zhuǎn)化為可利用的水資源，供水是將水資源轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)要素和生活消費(fèi)品的主要流通手段。當(dāng)代工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家和經(jīng)濟(jì)落后國(guó)家，在水資源配置中很少有完全單一的政府調(diào)控或市場(chǎng)調(diào)節(jié)，多是兩者的結(jié)合。當(dāng)前，我國(guó)水資源開發(fā)和供水由市場(chǎng)主體承擔(dān)，各級(jí)財(cái)政對(duì)其公益性開發(fā)目標(biāo)實(shí)行投資補(bǔ)貼，開發(fā)規(guī)模實(shí)行嚴(yán)格的行政審批制度，供水規(guī)模由各級(jí)政府按照權(quán)限根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求確定和批準(zhǔn)。在供水中依然實(shí)行計(jì)劃用水管理，市場(chǎng)在配置水資源中的基礎(chǔ)性作用處于探索之中。

節(jié)約用水是提高水資源利用效率和效益的基本途徑，也是我們的基本國(guó)策，節(jié)約的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在終端消費(fèi)。因此，價(jià)格調(diào)節(jié)的約束作用容易實(shí)現(xiàn)和得到普遍采用。基本生活供水屬于社會(huì)公益事業(yè)，農(nóng)業(yè)灌溉供水也有很強(qiáng)的公益性，政府必須承擔(dān)提供公共服務(wù)產(chǎn)品的義務(wù)。在這兩個(gè)用水領(lǐng)域，價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制對(duì)制約浪費(fèi)行為很有作用，并不能改變用水基本格局。其他競(jìng)爭(zhēng)性用水產(chǎn)業(yè)既是節(jié)約用水的重點(diǎn)，也是調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重點(diǎn)領(lǐng)域。作為控制性生產(chǎn)要素，水資源配置具有引導(dǎo)性和制約性雙重作用，需要政府利用市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和總量控制進(jìn)行宏觀調(diào)控，利用其他市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行微觀調(diào)節(jié)，激勵(lì)節(jié)約用水和實(shí)現(xiàn)高效優(yōu)化配置。

3.水資源再配置調(diào)節(jié)中經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的協(xié)同

水資源經(jīng)過初次配置后，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化進(jìn)行再配置調(diào)節(jié)是必不可少的過程，也是優(yōu)化配置的需要。再調(diào)節(jié)中應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)性、時(shí)效性和公平正義等基本原則。從經(jīng)濟(jì)方面考慮，優(yōu)化配置的邊際經(jīng)濟(jì)效益應(yīng)大于實(shí)現(xiàn)優(yōu)化所需的投入，否則，優(yōu)化并沒有增加社會(huì)財(cái)富，是沒有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的。從時(shí)效性方面看，優(yōu)化配置機(jī)制必須具有快速反應(yīng)能力，久拖不決和難以執(zhí)行的優(yōu)化配置機(jī)制是不優(yōu)化的同義語(yǔ)，在生產(chǎn)領(lǐng)域，時(shí)間就是經(jīng)濟(jì)效益。從社會(huì)效益方面看，不同的優(yōu)化配置邊際效益分配方式所產(chǎn)生的社會(huì)效益存在差異，特別是經(jīng)過多次優(yōu)化配置后，這種差異可能會(huì)變得難以接受。因此，社會(huì)公平正義也應(yīng)該是優(yōu)化配置效果的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

4.水資源開發(fā)和利用目標(biāo)的多樣性協(xié)同

由于水資源開發(fā)和利用目標(biāo)的多樣性，其組合形式具有時(shí)空特征，在不同區(qū)域和不同季節(jié)目標(biāo)組合是變化的。實(shí)現(xiàn)供需多目標(biāo)協(xié)同是一個(gè)時(shí)效性很強(qiáng)的實(shí)踐問題，需要在水量實(shí)時(shí)調(diào)度中解決。

流域水資源統(tǒng)一調(diào)度在協(xié)同中發(fā)揮控制性作用。實(shí)時(shí)調(diào)度應(yīng)遵循的原則：一是穩(wěn)定性原則，開發(fā)和利用的供需關(guān)系要具有穩(wěn)定性，水量分配起關(guān)鍵作用。二是可調(diào)節(jié)原則，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)時(shí)需求和可利用水量變化狀況，通過協(xié)商或市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓用水權(quán)，臨時(shí)調(diào)整供需關(guān)系和需求優(yōu)先順序也是對(duì)穩(wěn)定性原則的必要補(bǔ)充。三是以法規(guī)形式明確流域水資源調(diào)度細(xì)則，保證調(diào)度及其執(zhí)行按照規(guī)則操作。四是建立以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐的水資源調(diào)度和信息管理系統(tǒng)，將水資源狀況和取用水實(shí)地監(jiān)測(cè)信息的管理、決策支持和調(diào)度執(zhí)行監(jiān)督融為一體。

水資源流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制具有廣泛的適應(yīng)性，保持其穩(wěn)定對(duì)落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度意義重大，但其運(yùn)行機(jī)制應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出適應(yīng)性調(diào)整，在體制和機(jī)制上保障水資源可持續(xù)利用，充分發(fā)揮水資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的支撐和保障作用。