山東省水利廳廳長 杜昌文

山東地處黃淮海平原，屬我國北方缺水地區(qū)。全省多年平均年降雨量679.5 mm，多年平均年水資源總量303億m3，人均334m3，為全國人均占有量的1/6，為全球人均水資源量的1/25；畝均263m3，為全國畝均占有量的14.3%。目前全省地表徑流開發(fā)利用率已超過50%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破了國際公認(rèn)的開發(fā)利用上限；地下水年均可開采量為125億m3，目前年開采量為120億m3；地下水已占到全省總供水量的46%。不少地方由于連續(xù)多年過度超采地下水，導(dǎo)致地下水水位下降，漏斗區(qū)面積擴(kuò)大，甚至造成了地面沉降、河道斷流、濕地萎縮、海水倒灌等一系列生態(tài)問題。

長期以來，山東為解決缺水問題進(jìn)行了不懈努力，年工程供水能力已達(dá)280億m3，占到水資源總量的71%；萬元GDP耗水量由2000年的293m3降至72m3，萬元工業(yè)增加值取水量由2000年的200m3降至17m3；農(nóng)業(yè)已連續(xù)8年實現(xiàn)“增產(chǎn)增效不增水”，節(jié)水灌溉面積占到有效灌溉面積的72%，農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)高達(dá)0.6。山東以約占全國1%的水資源，灌溉著約占全國6%的耕地，生產(chǎn)了約占全國8%的糧食，養(yǎng)育了約占全國7%的人口，支撐了約占全國10%的經(jīng)濟(jì)總量。盡管如此，全省現(xiàn)狀用水缺口仍有40億m3，水資源短缺已經(jīng)成為制約山東經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要瓶頸。面對全省城市化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快和經(jīng)濟(jì)總量的不斷增加，面對全球氣候變化帶來的極端天氣事件突發(fā)頻發(fā)多發(fā)的嚴(yán)峻形勢，如果把握不好，水資源短缺、水災(zāi)害威脅、水生態(tài)脆弱三大水問題將更加突出。黨中央、國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定恰逢其時，為依法科學(xué)治水管水指明了方向。我們在學(xué)習(xí)、調(diào)研的基礎(chǔ)上，初步形成了今后一個時期的總體治水思路，主要包括依法管水、科學(xué)用水、統(tǒng)籌治水三個方面。

一、立足破解水瓶頸制約，圍繞經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，加快建立最嚴(yán)格水資源管理制度

只有實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，才能保障經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展；只有建立最嚴(yán)格水資源管理制度，才能實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用；只有嚴(yán)格用水總量控制，才能真正落實最嚴(yán)格水資源管理制度。

一般意義上說，解決區(qū)域缺水問題，不外乎兩種辦法，一是開源，二是節(jié)流。在開源問題上，攔蓄地表水、開發(fā)地下水、引蓄黃河水、調(diào)引長江水、淡化海咸水等方面都盡了很大努力，可再挖掘的潛力極其有限。未來的根本出路在于節(jié)流，在于通過嚴(yán)格限制不合理用水需求，來保障合理的用水需求，形成“一控雙促”（通過控制用水總量，促進(jìn)用水方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變）的倒逼機(jī)制。把全省的年度用水總量控制在正常年份能夠補(bǔ)充的限度內(nèi)，新增合理用水需求靠節(jié)水提高用水效率，靠內(nèi)部調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來解決，這樣就能夠在水資源杠桿的“硬約束”作用下，使區(qū)域規(guī)劃布局、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展方式與當(dāng)?shù)厮Y源稟賦條件相適應(yīng)，形成可持續(xù)的水資源保障機(jī)制。

為此，省政府依據(jù)《中華人民共和國水法》關(guān)于總量控制與定額管理相結(jié)合的要求，制定頒布了《山東省用水總量控制管理辦法》，規(guī)定對各市縣年度用水總量、用水效率、水功能區(qū)納污容量實行“紅線”管理，并把“三條紅線”執(zhí)行情況與核定下一年度用水計劃掛鉤，把水資源論證作為建設(shè)項目環(huán)評和審批立項的前置條件，對新增取水許可規(guī)定了“六個必須”（即必須符合年度用水計劃，必須符合產(chǎn)業(yè)政策和布局規(guī)劃，必須符合用水定額標(biāo)準(zhǔn)，必須通過水資源、水土保持和防洪“三項論證”，節(jié)水和污水處理必須符合“三同時”要求，必須使用符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的節(jié)水和計量設(shè)施），并相應(yīng)建立了對各地政府的考核和問責(zé)機(jī)制。

二、立足優(yōu)化水資源配置，兼顧公平和效率，加快建立科學(xué)合理的用水機(jī)制

實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，而轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)是轉(zhuǎn)變資源配置方式，水資源作為人類賴以生存和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的有限資源，能否實現(xiàn)科學(xué)配置是水利支撐和保障科學(xué)發(fā)展的核心問題。

科學(xué)配置水資源必須兼顧公平和效率兩個方面，即“定額內(nèi)保公平、超定額講效率”。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)該通過實行科學(xué)的水價政策，既能改善公共供水服務(wù)、保障公民的用水權(quán)益，又能促進(jìn)水資源優(yōu)化配置和用水效率的不斷提高。

為此，我們將在用水定額管理的基礎(chǔ)上，探索建立基本水價制度，對生活生產(chǎn)定額內(nèi)用水實行基本水價，對超定額用水實行累進(jìn)加價，以此促進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)。為促進(jìn)不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)之間的水資源優(yōu)化配置，探索建立水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度，在保障生活用水、農(nóng)業(yè)用水、生態(tài)用水基本需求的基礎(chǔ)上，逐步形成水資源向高效產(chǎn)業(yè)集中的統(tǒng)一規(guī)范水市場。

三、立足增強(qiáng)水安全保障，圍繞統(tǒng)籌解決三大水問題，加快規(guī)劃建設(shè)“三網(wǎng)合一”的現(xiàn)代山東水網(wǎng)

保障水安全是治水管水的根本任務(wù)，統(tǒng)籌是科學(xué)發(fā)展的根本方法，統(tǒng)籌解決三大水問題，保障水安全，需要工程措施和非工程措施并舉，在水資源論證、防洪影響評價和水土保持方案審批（簡稱“三項論證”）等法律制度都已確立、非工程措施不斷完善的同時，應(yīng)加快構(gòu)建水資源調(diào)配網(wǎng)、防洪調(diào)度網(wǎng)和水系生態(tài)網(wǎng)“三網(wǎng)合一”的現(xiàn)代水網(wǎng)工程體系，統(tǒng)籌解決供水安全、防洪安全和水生態(tài)安全問題。

為此，我們在加快南水北調(diào)山東段、膠東調(diào)水及其市域縣域配套工程，構(gòu)筑當(dāng)?shù)厮忘S河水、長江水聯(lián)合調(diào)度供水網(wǎng)絡(luò)的同時，按照“上游抓水土保持，中游搞庫河調(diào)蓄，下游建河口濕地”的模式，正在組織編制湖庫河渠一體連通、蓄泄供排統(tǒng)籌調(diào)度、“三網(wǎng)合一”覆蓋全省的山東現(xiàn)代水網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃，以此為全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展布局提供規(guī)劃基礎(chǔ)，為建設(shè)項目“三項論證”提供可靠依據(jù)，為保障山東水安全奠定堅實的工程基礎(chǔ)。

在實施上述思路過程中，還應(yīng)解決好幾個相關(guān)問題，以推動水利改革發(fā)展，加快現(xiàn)代水利建設(shè)步伐。一是建立集中統(tǒng)一的水資源管理體制；二是形成穩(wěn)定增長的水利投入機(jī)制；三是落實地方行政首長責(zé)任；四是加強(qiáng)水利法制建設(shè)。