水利部發(fā)展研究中心主任 楊得瑞

2011年中央一號文件 《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（以下簡稱 《決定》），提出了水利改革發(fā)展的總體目標(biāo)，即力爭通過5年到10年努力，從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后的局面；提出了基本建成防洪抗旱減災(zāi)體系、水資源合理配置和高效利用體系、水資源保護和河湖健康保障體系、有利于水利科學(xué)發(fā)展的制度體系等四大體系的具體目標(biāo)，其中在水利科學(xué)發(fā)展的制度體系中，明確要求，到2020年基本形成水利工程良性運行的機制；《決定》還提出了一系列強有力的政策措施，為建立水利工程良性運行機制創(chuàng)造了極為有利的條件。完成建立水利工程良性運行機制這一目標(biāo)任務(wù)，要求我們在搞大規(guī)模水利建設(shè)的同時，必須切實做到建管并重，對水利工程管理問題予以高度重視，不斷深化水利工程管理體制改革，創(chuàng)新水利發(fā)展體制機制，認(rèn)真落實好《決定》提出的各項政策措施。

一、充分認(rèn)識建立水利工程良性運行機制的重要性和緊迫性

水利工程是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施。新中國成立以來,我國興建了一大批水利工程,初步建成了具有防洪、排澇、灌溉、供水、發(fā)電等功能的水利工程體系,在抗御水旱災(zāi)害、保障供水安全、保護水土資源和改善生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了重要支撐保障作用。但是，由于種種原因,水利工程管理存在著體制不順、機制不活、經(jīng)費不足、管理粗放等諸多問題，這些問題不僅導(dǎo)致大量水利工程得不到正常的維修養(yǎng)護,效益嚴(yán)重衰減,而且對國民經(jīng)濟和人民生命財產(chǎn)安全帶來極大的隱患。2002年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《水利工程管理體制改革實施意見》，在全國范圍內(nèi)實施了涉及12000余個國有水管單位的水管體制改革。經(jīng)過幾年努力，水管體制改革取得了明顯成效，管理體制基本理順，公益性人員基本支出和公益性工程維修養(yǎng)護經(jīng)費顯著增加，水管單位活力明顯增強，水利工程管理水平明顯提高。

但是水利工程管理體制仍存在大量亟待解決的問題，面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)：

一是部分國有大中型水管單位的改革，特別是中西部地區(qū)的水管改革仍遺留一些問題，“兩項經(jīng)費”尚未足額落實到位，管養(yǎng)分離推進難度較大，內(nèi)部改革需要進一步深入，人員分流、社會保障尚未全面落實。

二是面廣量大的小型水利工程，責(zé)任主體缺位，管護人員和經(jīng)費不落實，安全監(jiān)管責(zé)任不明確，工程設(shè)施損毀、老化失修嚴(yán)重，效益下降。特別是小型水庫大多由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理，管護不到位，責(zé)任不落實，管理問題亟待解決。

三是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站被撤并，基層水利隊伍急劇縮減，全國40%的縣未設(shè)基層水利站，設(shè)立基層水利站的也不同程度存在管理不規(guī)范、職能弱化、缺經(jīng)費渠道、缺專業(yè)人才等問題。

四是大量為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的灌排工程，因為水價標(biāo)準(zhǔn)低，水費計收難度大，實收率低，收取的費用不能彌補成本支出，又缺乏必要的財政補助，長期虧損運營。近年新建的大量農(nóng)村飲水安全工程，也面臨落實管護主體、足額落實維修養(yǎng)護資金、建立長期發(fā)揮效益機制的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

五是一些新建的水利工程，往往因為控制投資的原因，有限的資金優(yōu)先保障工程設(shè)施的建設(shè)，管理設(shè)施、能力建設(shè)等投入明顯不足，使得工程建成后的運行管理先天不足。對于工程建成后的運行管理體制、機構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費保障等，也缺乏具有前瞻性的、有深度的、操作性強的研究和設(shè)計，一些工程剛剛建成，就面臨長期虧損的窘境，一些工程建成多年，仍然屬性不清。

水利工程管理體制存在的這些問題，原因是多方面的：既與財稅體制及財力有關(guān)，也與投資體制和思想觀念有關(guān)；既與工程管理單位和經(jīng)營者有關(guān)，也與政府相關(guān)部門和水利工程的服務(wù)對象有關(guān)。其中最主要的原因是政策不健全、制度不完善。

《決定》提出要把水利作為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，把農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點任務(wù)，具體提出了突出強化農(nóng)田水利等5個方面薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)、全面加快大江大河治理等5個方面水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)，并且提出了今后10年全社會年平均投入比2010年高出一倍的要求，這些都預(yù)示著今后10年將是大規(guī)模水利建設(shè)的10年。一方面，已有水利工程管理仍然面臨諸多困難和問題，另一方面，新一輪水利建設(shè)的高峰正在到來，在這種情況下，堅持建管并重，在建設(shè)好工程的同時，管理好工程，特別是能夠建立起水利工程良性運行的機制，使已建的和即將建成的水利工程在一個科學(xué)的制度框架下運行、維護、發(fā)展，長期發(fā)揮應(yīng)有的效益，無疑是一個十分重要而又十分急迫的大事。

二、采取綜合措施，推進建立水利工程良性運行機制

為了建立水利工程良性運行機制，《決定》從投入機制到經(jīng)費保障，從大中型工程到小型工程，從公益性工程到經(jīng)營性工程，從具體工程管理到面上的基層水利服務(wù)體系，從稅收優(yōu)惠到補償機制，提出了較為全面系統(tǒng)的水利工程管理政策框架。我們要緊密結(jié)合實際，細(xì)化實化這些政策措施，同時不斷開拓創(chuàng)新，多措并舉，盡快建立起水利工程良性運行機制。

1.深化國有水利工程管理體制改革

《決定》明確提出，到2020年水利工程良性運行機制基本形成。要求區(qū)分水利工程性質(zhì)，分類推進改革，健全良性運行機制。對于國有大中型水利工程管理體制改革，主要是落實好公益性、準(zhǔn)公益性水管單位的基本支出和維修養(yǎng)護經(jīng)費。針對中西部地區(qū)地方財政困難的實際，明確規(guī)定中央財政對中西部地區(qū)、貧困地區(qū)公益性工程維修養(yǎng)護經(jīng)費給予補助。針對人員分流、社會保障尚未全面落實的問題，提出要妥善解決水管單位分流人員的社會保障問題。要按照這些要求，堅持不懈地把水管體制改革進行到底。

2.深化小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革

解決好小型水利工程的管理問題，主要是深化產(chǎn)權(quán)制度改革，明確小型水利工程的所有權(quán)和使用權(quán)，落實好管護主體和責(zé)任。針對小型水利工程管理運行面臨的實際困難，《決定》特別提出對公益性小型水利工程管護經(jīng)費要給予補助。針對不同地區(qū)、不同小型水利工程的差別，提出探索社會化和專業(yè)化的多種水利工程管理模式。這些不僅為小型水利工程改革指明了方向和重點，也為改革順利推進創(chuàng)造了有利條件。

3.健全基層水利服務(wù)體系

基層水利服務(wù)體系是設(shè)立在縣以下，面向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民提供水利服務(wù)的組織體系，其主要職能是為農(nóng)民提供農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)灌溉、農(nóng)村供水、防汛排澇、水土保持、農(nóng)村水資源管理、水利科技推廣和農(nóng)村水法制建設(shè)等方面的技術(shù)服務(wù)，是推進農(nóng)村水利發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是農(nóng)村社會化服務(wù)體系的重要力量，是加強農(nóng)村公共服務(wù)能力建設(shè)的重要載體。根據(jù)農(nóng)村水利發(fā)展的實際，《決定》提出，建立健全職能明確、布局合理、隊伍精干、服務(wù)到位的基層水利服務(wù)體系，全面提高基層水利服務(wù)能力，明確以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或小流域為單元，健全基層水利服務(wù)機構(gòu)，特別強調(diào)要強化基層水利服務(wù)機構(gòu)在水資源管理、防汛抗旱、農(nóng)田水利建設(shè)、水利科技推廣等方面的公益性職能。針對基層水利服務(wù)機構(gòu)缺編制、缺經(jīng)費的實際，明確要求按規(guī)定核定基層水利服務(wù)機構(gòu)的人員編制，所需要的經(jīng)費要納入縣級財政預(yù)算，并且提出要大力發(fā)展農(nóng)民用水合作組織。要認(rèn)真貫徹落實好這些政策規(guī)定。

4.積極推進農(nóng)業(yè)水價改革

農(nóng)業(yè)水價是促進節(jié)約用水、提高水資源利用效率和效益的重要杠桿，農(nóng)業(yè)水費是維持灌排工程運行的主要經(jīng)濟來源，農(nóng)業(yè)水費支出是農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必要成本。從促進節(jié)約用水和促進農(nóng)業(yè)灌排工程良性運行的角度考慮，應(yīng)該改變目前農(nóng)業(yè)水價普遍偏低的狀況，提高農(nóng)業(yè)水價標(biāo)準(zhǔn)，提高水費計收率；但從減少農(nóng)民生產(chǎn)支出、保護農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)積極性的角度考慮，則不宜提高農(nóng)業(yè)水價標(biāo)準(zhǔn)。對于這個困擾水利發(fā)展多年的兩難問題，《決定》指明了解決問題的方向。《決定》提出，要按照促進節(jié)約用水、降低農(nóng)民水費支出、保障灌排工程良性運行的原則，推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，農(nóng)業(yè)灌排工程運行管理費用由財政適當(dāng)補助，探索實行農(nóng)民定額內(nèi)用水享受優(yōu)惠水價、超定額用水累進加價的辦法。貫徹落實好這一政策措施的關(guān)鍵是建立農(nóng)業(yè)灌排工程運行管理財政補助機制，也就是政府要合理分擔(dān)農(nóng)業(yè)灌排工程供水成本。主要途徑：一是政府對灌排工程運行維護進行合理補助；二是建立灌排工程更新改造管理辦法，明確改造周期、資金渠道和成本控制要求；三是完善灌溉定額，制定公平合理的定額內(nèi)用水優(yōu)惠價格、超定額用水累進加價的激勵機制。

5.用好有關(guān)水利工程管理的優(yōu)惠政策

根據(jù)水利具有很強的公益性的特點，《決定》提出了一系列有關(guān)水利工程管理的優(yōu)惠政策。包括：擴大節(jié)水、抗旱設(shè)備補貼范圍；制定支持農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)的用地政策，確保土地供應(yīng)，對建設(shè)、運行給予稅收優(yōu)惠，供水用電執(zhí)行居民生活或農(nóng)業(yè)排灌用電價格；建立健全水土保持、建設(shè)項目占用水利設(shè)施和水域等補償制度；結(jié)合增值稅改革和立法進程，完善農(nóng)村水電增值稅政策；完善水利工程耕地占用稅政策；等等。要努力使這些優(yōu)惠政策貫徹落實到位，以減低水利工程運行成本，增加運行管理經(jīng)費來源，從而促進水利工程良性運行。

6.規(guī)劃、前期工作和建設(shè)階段為工程經(jīng)營管理創(chuàng)造良好條件

近年，水利工程規(guī)劃設(shè)計的思路已經(jīng)有了顯著改善：表現(xiàn)在按照水資源可持續(xù)利用的要求，注重發(fā)揮水利工程的綜合效益；表現(xiàn)在按照市場經(jīng)濟的特點，注重水利工程建成后的經(jīng)營管理；表現(xiàn)在重視工程技術(shù)方案設(shè)計的同時，注重經(jīng)濟問題和管理方案的設(shè)計。特別是一些綜合性利用的水利工程建成后，社會效益、經(jīng)濟效益十分明顯，工程經(jīng)營管理步入良性軌道。但是也有一些工程，雖然在規(guī)劃及前期工作階段注重了經(jīng)營管理問題，但是對一些可能出現(xiàn)的情況考慮不周，如過高估計了發(fā)電收入、供水收入，過低估計了補償淹沒成本，致使建成后還貸壓力巨大，難以承受。更多的情況是，農(nóng)村飲水安全、病險水庫除險加固、灌區(qū)改造和配套建設(shè)、中小河流治理等面廣量大的工程，對于建成后的經(jīng)營管理問題普遍缺乏扎實的管理方案和必要的財務(wù)分析，潛在的風(fēng)險很大。今后10年，突出加強水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，要建設(shè)大量的中小型水利工程，因此，在這些工程的規(guī)劃、設(shè)計及建設(shè)階段，必須堅持建管并重，除了論證技術(shù)方案、落實建設(shè)資金外，還必須更多地關(guān)注建成后的管理方案設(shè)計、關(guān)注管理單位的財務(wù)收益、關(guān)注管理隊伍的建設(shè)。

7.下大力提高水利工程管理隊伍素質(zhì)

適應(yīng)水利工程現(xiàn)代化要求的人才隊伍是加強水利工程管理的重要保證，必須下大力加強工程管理單位隊伍建設(shè)。近年，水管體制改革以來，通過嚴(yán)格編制管理，合理設(shè)置崗位，實行聘用制和競爭上崗，建立目標(biāo)責(zé)任制和績效考核制，推行收入分配制度和人事勞動制度改革，初步形成了能夠滿足國有大中型水利工程運行管理的人才隊伍。但是，國有大中型工程管理隊伍素質(zhì)不高、小型工程管護人員數(shù)量不足依然是實現(xiàn)水利管理現(xiàn)代化的制約因素?！稕Q定》明確，全面提升水利系統(tǒng)干部職工隊伍素質(zhì)，切實增強建設(shè)管理能力；大力引進、培養(yǎng)、選拔各類管理人才，鼓勵廣大科技人員服務(wù)于水利改革發(fā)展第一線，加大基層水利職工在職教育和繼續(xù)培訓(xùn)力度，解決基層水利職工生產(chǎn)生活中的實際困難。要堅持按照《決定》提出的這些要求，不斷加大國有大中型工程管理單位在崗職工培訓(xùn)與人才引進力度，同時要千方百計、努力建立一支適應(yīng)小型水利工程運行管理需求的隊伍。