水利部水資源司司長(zhǎng) 孫雪濤

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，水資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民安居樂業(yè)有著極端的重要性。2009年回良玉副總理提出“我國(guó)要實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度”之后，陳雷部長(zhǎng)提出建立水資源管理的三條紅線并代表水利部黨組進(jìn)行了全面布置。2011年中央一號(hào)文件明確了我國(guó)要實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，并以專門章節(jié)和較長(zhǎng)篇幅深入闡述了“確立三條紅線，建立四項(xiàng)制度”等水資源管理的內(nèi)容和要求。這是黨中央、國(guó)務(wù)院在充分考慮我國(guó)的基本國(guó)情、發(fā)展階段和資源稟賦的基礎(chǔ)上作出的重大決策，也是為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展所作的必然選擇，必將對(duì)當(dāng)代中國(guó)的科學(xué)發(fā)展、對(duì)中華民族的永續(xù)發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

一、深刻認(rèn)識(shí)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的重大意義

新中國(guó)成立以來，特別是改革開放以來，黨和國(guó)家高度重視水資源工作，水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)和管理工作取得了顯著成績(jī)，在保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、提高人民生活水平和改善生產(chǎn)條件等方面發(fā)揮了十分重要的作用。但必須看到，人多水少、水資源時(shí)空分布不均是我國(guó)的基本國(guó)情水情，當(dāng)前我國(guó)水資源形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻，水資源短缺、用水浪費(fèi)、水污染嚴(yán)重、生態(tài)與環(huán)境惡化等問題尚未根本改變，嚴(yán)峻的水資源問題已成為可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。與此同時(shí)，我國(guó)還將長(zhǎng)期處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的時(shí)期，再不加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，水資源支撐不住，水環(huán)境容納不下，社會(huì)承受不起，經(jīng)濟(jì)發(fā)展將難以為繼。中央將“十二五”時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的年均目標(biāo)鄭重下調(diào)為7%，并要求把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的重要著力點(diǎn)，更加注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益。中央一號(hào)文件將嚴(yán)格水資源管理定位為 “加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措”，強(qiáng)調(diào)了用水方式轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要組成部分，用水方式不進(jìn)行轉(zhuǎn)變將無法為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展提供水資源保障，也不可能真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度是基于我國(guó)基本國(guó)情和水情作出的現(xiàn)實(shí)選擇，是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的根本要求，通過對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等各領(lǐng)域形成反向的倒逼和約束機(jī)制，以盡可能小的水資源消耗和水環(huán)境損失獲得盡可能大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

二、準(zhǔn)確把握實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的總體要求

解決水資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐和約束關(guān)系問題，本質(zhì)上屬于處理人與自然關(guān)系的問題。實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度是在系統(tǒng)總結(jié)、深入思考傳統(tǒng)水資源管理基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新，具有鮮明的中國(guó)特色。準(zhǔn)確把握這一制度的總體要求，是實(shí)施好這一制度的重要前提。

1.實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度首先要?jiǎng)澏ā叭龡l紅線”

當(dāng)前，我國(guó)水資源面臨需求過大帶來的缺水問題、開發(fā)過度導(dǎo)致的水生態(tài)退化問題、排污超量引發(fā)的水環(huán)境污染問題。通過科學(xué)劃定涵蓋取水、用水和排水三個(gè)重要環(huán)節(jié)的“三條紅線”，即水資源開發(fā)利用總量控制紅線、用水效率控制紅線、水功能區(qū)限制納污紅線，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)對(duì)水資源和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的影響控制在可承載范圍之內(nèi)，是促進(jìn)人與自然和諧，保障水資源可持續(xù)利用的首要措施。可以看出，“三條紅線”既是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)取水、用水和排水等行為的約束，也是水資源配置、節(jié)約和保護(hù)的管理目標(biāo)。

2.實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度要突出“四個(gè)更加”

一是管理目標(biāo)要更加明晰。中央一號(hào)文件提出，到2020年，全國(guó)年用水總量力爭(zhēng)控制在6700億m3，萬元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和萬元工業(yè)增加值用水量明顯降低，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上，主要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)明顯改善，城鎮(zhèn)供水水源地水質(zhì)全面達(dá)標(biāo)。要達(dá)到上述目標(biāo)，需要進(jìn)行指標(biāo)分解，盡快確定“十二五”時(shí)期管理的階段目標(biāo)。

二是制度體系要更加嚴(yán)密。要在已有制度框架下，完善、細(xì)化用水總量控制制度、取水許可制度和水資源有償使用制度、水資源論證制度、節(jié)約用水制度、水功能區(qū)管理制度等各項(xiàng)制度的具體內(nèi)容和實(shí)施要求，提高制度可操作性和兼容性，形成系統(tǒng)的管理體系，使得每一項(xiàng)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)和管理行為都有章可循。

三是管理措施要更加嚴(yán)格。最嚴(yán)格的水資源管理制度突出制度的嚴(yán)謹(jǐn)、嚴(yán)肅和嚴(yán)厲的特性，強(qiáng)調(diào)制度的可操作性和具體實(shí)施。對(duì)取水總量已達(dá)到、超過或接近控制指標(biāo)的地區(qū)，暫?；蛳拗茖徟略鋈∷粚?duì)超過用水計(jì)劃及定額標(biāo)準(zhǔn)的用水戶，嚴(yán)格核減取用水量；對(duì)現(xiàn)狀排污量超出水功能區(qū)限制排污總量的地區(qū)，限制審批新增取水和入河排污口等。

四是責(zé)任主體要更加明確。實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度要進(jìn)一步明確政府、水行政主管部門和用水戶的責(zé)任。政府對(duì)本轄區(qū)水資源管理紅線指標(biāo)的落實(shí)負(fù)總責(zé),主要領(lǐng)導(dǎo)人是第一責(zé)任人。水行政主管部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理水資源，落實(shí)三條紅線。用水戶履行節(jié)約保護(hù)水資源義務(wù)，依法接受監(jiān)督管理。建立健全有效的目標(biāo)責(zé)任與考核機(jī)制，落實(shí)責(zé)任。

3.實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度要實(shí)現(xiàn)“六個(gè)轉(zhuǎn)變”

最嚴(yán)格的水資源管理制度的實(shí)行，關(guān)鍵是要加快“六個(gè)轉(zhuǎn)變”：一是在管理理念上，加快從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變；二是在規(guī)劃思路上，把水資源開發(fā)利用優(yōu)先轉(zhuǎn)變?yōu)楣?jié)約保護(hù)優(yōu)先；三是在保護(hù)舉措上，加快從事后治理向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變；四是在開發(fā)方式上，加快從過度開發(fā)、無序開發(fā)向合理開發(fā)、有序開發(fā)轉(zhuǎn)變；五是在用水模式上，加快從粗放利用向高效利用轉(zhuǎn)變；六是在管理手段上，加快從注重行政管理向綜合管理轉(zhuǎn)變。通過六方面的轉(zhuǎn)變，從管理理念到管理行為切實(shí)保障“三條紅線”的落實(shí)。

三、全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的各項(xiàng)任務(wù)

最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)質(zhì)是建立一套任務(wù)可分解、可操作、可檢查、可考核、有獎(jiǎng)懲的制度體系?！叭龡l紅線”把水資源管理變成了可量化的工作，監(jiān)督考核則把水資源管理明確為政府責(zé)任，解決了長(zhǎng)期以來困擾水資源工作的兩大難題。當(dāng)前需要緊密圍繞以下四方面開展工作：

1.建立用水總量控制制度

用水總量控制制度的建立主要包括三方面重點(diǎn)任務(wù)∶一是要確立水資源開發(fā)利用紅線，包括建立覆蓋流域和區(qū)域的用水總量控制指標(biāo)體系和取水許可總量控制指標(biāo)體系，制定主要江河水量分配方案等。二是要重點(diǎn)推進(jìn)水資源論證和取水許可兩大制度建設(shè)，從規(guī)劃和前置管理實(shí)現(xiàn)用水總量的控制。水資源論證制度要推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及建設(shè)項(xiàng)目布局的水資源論證工作，同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目的水資源論證制度，對(duì)于未經(jīng)水資源論證而擅自開工建設(shè)或投產(chǎn)的項(xiàng)目一律責(zé)令停止。取水許可制度重點(diǎn)是要強(qiáng)化嚴(yán)格審批管理，對(duì)于取水總量已達(dá)到或是超過控制指標(biāo)的地區(qū)，暫停審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水；對(duì)于取水總量接近控制指標(biāo)的地區(qū)，限制審批新增取水。三是要加強(qiáng)三方面重點(diǎn)領(lǐng)域的工作，即地下水資源的管理與保護(hù)、水資源的統(tǒng)一調(diào)度和國(guó)家水權(quán)制度建設(shè)，促進(jìn)和保障用水總量控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.建立用水效率控制制度

用水效率控制制度的建立具體包括三個(gè)層次的內(nèi)容∶一是用水效率控制紅線的確立，主要是要建立涵蓋區(qū)域、行業(yè)和用水產(chǎn)品的用水效率指標(biāo)體系，為用水定額管理和用水計(jì)劃管理奠定基礎(chǔ)；二是建立三項(xiàng)重點(diǎn)制度，即用水定額與計(jì)劃管理制度、缺水地區(qū)高耗水工業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)入制度、建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水“三同時(shí)”制度；三是切實(shí)推進(jìn)五方面重點(diǎn)領(lǐng)域的工作，即各業(yè)節(jié)水技術(shù)改造、節(jié)水技術(shù)的普及推廣與節(jié)水示范工程建設(shè)、重點(diǎn)用水戶的監(jiān)控、強(qiáng)化企業(yè)節(jié)水管理以及節(jié)水強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制定與推行。

3.建立水功能區(qū)限制納污制度

水功能區(qū)限制納污制度也包括三個(gè)層次的內(nèi)容：一是水功能區(qū)限制納污紅線的確立，包括基于水功能區(qū)劃分嚴(yán)格核定水域納污容量，根據(jù)水功能區(qū)階段性保護(hù)目標(biāo)確定不同階段的入河排污限制總量。為將水功能區(qū)限制納污總量與污染防治工作緊密結(jié)合起來，中央一號(hào)文件還專門指出，各級(jí)政府要把限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據(jù)，明確責(zé)任，落實(shí)措施.二是要嚴(yán)格入河排污口管理制度和水功能區(qū)水質(zhì)預(yù)警監(jiān)督管理制度，對(duì)于排污量已超出水功能區(qū)限制排污總量的地區(qū)，要限制審批新增取水和入河排污口，同時(shí)建立水功能區(qū)水質(zhì)評(píng)價(jià)體系，完善水質(zhì)預(yù)警監(jiān)督管理制度.三是要強(qiáng)化以飲用水水源地為重點(diǎn)的水源地保護(hù)，包括劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)，強(qiáng)化飲用水水源的應(yīng)急管理，并建立水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

4.建立水資源管理責(zé)任與考核制度

中央一號(hào)文件提出的建立水資源管理責(zé)任與考核制度是一項(xiàng)重大的突破，也是最嚴(yán)格水資源管理制度能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的關(guān)鍵。它包括三個(gè)層次的內(nèi)容：一是明確責(zé)任主體，即政府是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理的責(zé)任主體，縣級(jí)以上地方政府主要負(fù)責(zé)人要對(duì)本行政區(qū)域水資源管理和保護(hù)工作負(fù)總責(zé)；二是嚴(yán)格實(shí)施水資源管理考核制度，具體由水行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門，對(duì)各地區(qū)水資源開發(fā)利用、節(jié)約保護(hù)主要指標(biāo)落實(shí)情況進(jìn)行考核，考核結(jié)果交由干部主管部門，作為地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)；三是要切實(shí)完善水資源管理監(jiān)督考核的支撐體系，包括區(qū)域取水、用水和排水的計(jì)量、監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)和信息化管理制度與系統(tǒng)的建立。

四、結(jié) 語

實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，表明了中國(guó)政府高度關(guān)心水資源的基本態(tài)度，表達(dá)了社會(huì)各界對(duì)解決突出水問題的熱切期盼，表現(xiàn)了水利工作者奮勇進(jìn)取、不辱使命的堅(jiān)強(qiáng)決心。中央一號(hào)文件關(guān)于落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的各項(xiàng)政策措施，雖然還需要長(zhǎng)期的積極探索和開拓創(chuàng)新，但有理由相信，在黨中央、國(guó)務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在各部門的密切配合下，在全社會(huì)的廣泛參與下，最嚴(yán)格水資源管理制度將得到全面的落實(shí)和執(zhí)行。