中國(guó)工程院院士、南京水利科學(xué)研究院院長(zhǎng) 張建云

2011年中央一號(hào)文件明確提出未來(lái)10年中將投資4萬(wàn)億元，基本建成防洪抗旱減災(zāi)體系、水資源合理配置和高效利用體系、水資源保護(hù)和河湖健康保障體系及有利于水利科學(xué)發(fā)展的制度體系。隨之而來(lái)的是社會(huì)上一系列的疑問(wèn)和困惑，如：國(guó)家連續(xù)進(jìn)行防洪工程建設(shè)，投入這么多資金，防洪形勢(shì)到底如何？大江大河堤防多已修成“銅墻鐵壁”，中小河流該如何治理？不能再修高標(biāo)準(zhǔn)的堤防，不能再形成更多的懸河；山洪地質(zhì)災(zāi)害是否只能“躲”，無(wú)法防？山洪地質(zhì)災(zāi)害防治的重點(diǎn)是工程治理還是搬遷避讓？農(nóng)村水電要不要發(fā)展，要不要限制發(fā)展？等等。這些問(wèn)題的提出應(yīng)該引起我們水利工作者的高度重視。

圍繞這些問(wèn)題，表述一下作者的認(rèn)識(shí)和觀點(diǎn)。

一、我國(guó)防洪體系的基本評(píng)價(jià)

防洪體系包括防洪工程體系、非工程體系和管理體系等。我國(guó)的防洪體系可以從這三個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。

1.防洪工程體系建設(shè)

新中國(guó)成立以來(lái)，按照“蓄泄兼籌，以泄為主”和“除害與興利相結(jié)合”的方針，對(duì)大江大河進(jìn)行了大規(guī)模的治理，初步形成了江河干支流的控制性樞紐工程、河道堤防工程、蓄滯洪區(qū)為主體的防洪工程體系。據(jù)2009年全國(guó)水利發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，當(dāng)前全國(guó)已建成江河堤防29.14萬(wàn)km，修建各類水庫(kù)87151座，水庫(kù)總庫(kù)容7064億m3。另?yè)?jù)《國(guó)家蓄滯洪區(qū)修訂名錄（2010年1月7日）》，國(guó)家對(duì)蓄滯洪區(qū)的設(shè)置進(jìn)行了較大調(diào)整，調(diào)整后的國(guó)家蓄滯洪區(qū)名錄共有蓄滯洪區(qū)98處，調(diào)蓄能力約1000億m3?？傮w來(lái)看，我國(guó)大江大河防洪工程體系已初步建成，基本上可以防御常遇洪水。但仍存在一些突出問(wèn)題：①由于地質(zhì)條件復(fù)雜，防洪工程不可避免地存在薄弱環(huán)節(jié)，防洪規(guī)劃提出的重點(diǎn)工程尚未完全建成，部分河段防洪標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低。②高水位時(shí)，容易出現(xiàn)管涌、滑塌等問(wèn)題，需時(shí)刻牢記“千里之堤，潰于蟻穴”的警世名言。③超標(biāo)準(zhǔn)洪水的處置仍沒(méi)有很好的解決辦法。如果發(fā)生1954年型洪水，長(zhǎng)江按理想情況行洪分洪，漢口以上仍將有350多億m3超額洪水需要處置。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，行蓄洪區(qū)越來(lái)越難以正常運(yùn)用。④中小河流防洪問(wèn)題突出。中小河流覆蓋國(guó)土面積達(dá)85%，多數(shù)不能控制常遇洪水。中小河流洪水和山洪地質(zhì)災(zāi)害是近10年來(lái)洪水災(zāi)害的主要原因。

2.防洪非工程體系建設(shè)

國(guó)家防汛抗旱指揮系統(tǒng)一期工程自21世紀(jì)初開(kāi)始建設(shè)，一期工程建設(shè)主要包括：15個(gè)重點(diǎn)防洪省市的125個(gè)水情分中心（涵蓋1884個(gè)水情報(bào)汛站）水情信息采集系統(tǒng)建設(shè)、4個(gè)工情和4個(gè)旱情分中心的試點(diǎn)建設(shè)，建設(shè)后使得全國(guó)防汛信息的采集傳輸由原來(lái)的1～2 h縮短至30min以內(nèi)；覆蓋國(guó)家防總、流域機(jī)構(gòu)和省市級(jí)防汛抗旱部門(mén)的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和視頻會(huì)商系統(tǒng)；初步建成防汛基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和洪水預(yù)報(bào)、水文氣象綜合信息、防汛會(huì)商等業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)。該工程邊建設(shè)，邊應(yīng)用，邊發(fā)揮效益，提升了防汛抗旱減災(zāi)的業(yè)務(wù)水平和工作效率，在近年的防洪抗旱減災(zāi)中發(fā)揮了重要作用，并于2010年年底通過(guò)驗(yàn)收。在總結(jié)一期工程成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)該清楚地認(rèn)識(shí)到：①信息采集系統(tǒng)仍需大力加強(qiáng)，一期工程建設(shè)范圍之外，尚有102個(gè)水情分中心約1400個(gè)水文站的水情信息采集系統(tǒng)尚未按工程標(biāo)準(zhǔn)改造建設(shè)；同時(shí)工情、旱情信息采集僅進(jìn)行了少量試點(diǎn)，是二期工程的重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)。②一期工程僅僅初步建設(shè)了防汛基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和基本的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，二期工程需要進(jìn)一步深入開(kāi)發(fā)，完善功能，以全面提升防汛抗旱決策支持能力。③網(wǎng)絡(luò)安全在一期工程中投資很少，網(wǎng)絡(luò)安全體系比較薄弱，在二期工程建設(shè)中要引起重視，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全的軟硬件建設(shè)，確實(shí)保障防汛網(wǎng)絡(luò)安全、暢通。

3.防洪管理體系

進(jìn)入新時(shí)期，管理理念和方法需要更新、與時(shí)俱進(jìn)。①思路上，全面落實(shí)防汛抗旱工作“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”的機(jī)制，即由控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變，由單一農(nóng)業(yè)被動(dòng)抗旱向全面主動(dòng)抗旱轉(zhuǎn)變，同時(shí)堅(jiān)持蓄泄兼籌、以泄為主的原則，堅(jiān)持“點(diǎn)線面結(jié)合，綜合治理”的策略，實(shí)現(xiàn)人水和諧的理念。②加強(qiáng)防洪管理，最大限度減少洪水災(zāi)害損失。充分利用洪水預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)警，加強(qiáng)洪水調(diào)度和風(fēng)險(xiǎn)管理，在保障防洪安全的條件下，實(shí)現(xiàn)洪水資源化利用；加強(qiáng)和完善防洪預(yù)案的制定和執(zhí)行，做到科學(xué)有序執(zhí)行，建立應(yīng)急管理機(jī)制，提高應(yīng)急反應(yīng)能力和防災(zāi)減災(zāi)能力。③建立必要的法律和制度，保障水庫(kù)和行蓄洪區(qū)等防洪工程的及時(shí)調(diào)度和應(yīng)用。

一號(hào)文件明確提出，到2020年，我國(guó)基本建成防洪抗旱減災(zāi)體系。為此，在今后的工作，建議不斷提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變思路，全力推進(jìn)新時(shí)期防洪工作。因此，對(duì)我國(guó)防洪形勢(shì)的基本評(píng)價(jià)：①洪澇災(zāi)害頻繁發(fā)生仍然是中華民族的心腹大患。②大江大河防洪體系雖已初步建成，但存在的突出問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)需高度重視，盡快完成全國(guó)防洪規(guī)劃提出的建設(shè)任務(wù)。③中小河流覆蓋面廣，防洪能力薄弱，亟須加強(qiáng)，盡快實(shí)施全國(guó)中小河流治理和病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固規(guī)劃。④轉(zhuǎn)變防洪理念，加強(qiáng)防洪管理。

二、中小河流治理建設(shè)重點(diǎn)

我國(guó)河流眾多，流域面積在200 km2以上、有防洪任務(wù)的中小河流9000多條。其中流域面大于或等于3000 km2的河流670多條（江河重要支流、較大獨(dú)流入海河流、內(nèi)陸河流），流域面積200～3000 km2的河流8600多條。但由于治理投資不足等原因，目前約有2/3中小河流未得到系統(tǒng)治理，防洪基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。據(jù)統(tǒng)計(jì)，一般年份中小河流洪澇災(zāi)害和山洪地質(zhì)災(zāi)害造成的傷亡人數(shù)約占80%，充分暴露出中小河流已成為我國(guó)江河防洪體系中突出的薄弱環(huán)節(jié)。

在實(shí)際工作中，要充分認(rèn)識(shí)到大江大河與中小河流治理的特點(diǎn)和難點(diǎn)不同，治理工作中要區(qū)別對(duì)待。首先，中小河流一般情況下多為點(diǎn)暴雨，強(qiáng)度大，而大江大河流域面積大，降雨分布不均，且平均雨量一般小于中小流域；其次，中小河流匯流快，峰高量少，陡漲陡落，而大江大河通過(guò)全流域調(diào)蓄，匯流慢，過(guò)程長(zhǎng)，峰高量大；再次，中小河流保護(hù)對(duì)象不及大江大河重要，防洪要求低于大江大河，治理工作面廣量大。

一號(hào)文件明確提出，“十二五”期間要基本完成重點(diǎn)中小河流（包括大江大河支流、獨(dú)流入海河流和內(nèi)陸河流）重要河段的治理。因此，對(duì)防洪任務(wù)重、有重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象（人口和資產(chǎn)）、洪澇災(zāi)害問(wèn)題突出的中小河流（約244條）進(jìn)行集中整治，適當(dāng)提高堤防防洪標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)安全是十分必要的；同時(shí)，中小河流治理要堅(jiān)持蓄泄兼籌的原則，要適當(dāng)承擔(dān)防洪風(fēng)險(xiǎn)，必要時(shí)要以局部利益服務(wù)大江大河的整體利益；中小河流的防洪標(biāo)準(zhǔn)確定要科學(xué)、適當(dāng)，既要保護(hù)當(dāng)?shù)厝嗣竦呢?cái)產(chǎn)安全，也要避免全部高標(biāo)準(zhǔn)治理，導(dǎo)致上游洪水全部入槽，給下游大江大河造成更大的防洪壓力。因此，加高加固重點(diǎn)河段的堤防（護(hù)岸）、河道整治及清淤疏浚、平原地區(qū)排澇工程等是今后中小河流治理建設(shè)的重點(diǎn)。

三、關(guān)于山洪地質(zhì)災(zāi)害防治

我國(guó)地貌類型多樣，且以山地高原為主。加之我國(guó)主要處于東亞季風(fēng)區(qū)，山丘區(qū)暴雨頻發(fā)，導(dǎo)致山洪地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生頻繁。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)有山洪地質(zhì)災(zāi)害防治任務(wù)的山丘區(qū)面積約487萬(wàn)km2，約占我國(guó)國(guó)土面積的50.7%，涉及30個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的2058個(gè)縣，防治區(qū)內(nèi)約有人口5.7億。其中重點(diǎn)防治區(qū)面積110.7萬(wàn)km2，人口約1.3億，成為當(dāng)前我國(guó)防洪減災(zāi)工作中亟待解決的突出問(wèn)題。近期國(guó)家相關(guān)部委編制的全國(guó)山洪地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃中明確提出開(kāi)展山洪地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查評(píng)價(jià)、搬遷避讓及工程治理、非工程措施建設(shè)等重點(diǎn)工作，這為山洪地質(zhì)災(zāi)害的防治提供了有力的技術(shù)支撐，大大推動(dòng)了我國(guó)山洪災(zāi)害防御和治理工作的開(kāi)展。

中央一號(hào)文件提出開(kāi)展山洪地質(zhì)災(zāi)害防治等直接關(guān)系人民群眾生命安全的民生水利問(wèn)題，對(duì)新時(shí)期繼續(xù)開(kāi)展山洪地質(zhì)災(zāi)害防治工作提出了更高的要求。為此，建議在工作中重點(diǎn)加強(qiáng)以下三方面工作：

1.編制山洪地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)圖

在山洪地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查評(píng)價(jià)中，全面查清山洪、泥石流、滑坡、崩塌等災(zāi)害隱患點(diǎn)的基本情況，評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)災(zāi)害隱患點(diǎn)發(fā)展趨勢(shì)，劃定災(zāi)害危險(xiǎn)等級(jí)，科學(xué)制定山洪地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)圖。

2.重視非工程措施建設(shè)

一是加強(qiáng)暴雨的監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)。初步規(guī)劃建設(shè)5萬(wàn)多個(gè)地面雨量自動(dòng)監(jiān)測(cè)站，特別是暴雨監(jiān)測(cè)的盲區(qū)，在建設(shè)過(guò)程中，要充分結(jié)合水文、氣象等部門(mén)現(xiàn)有的雨量站網(wǎng)，避免重復(fù)；目前我國(guó)已建現(xiàn)代天氣雷達(dá)156部，建議新建一批移動(dòng)天氣雷達(dá)及對(duì)流層風(fēng)廓線雷達(dá)、邊界層風(fēng)廓線雷達(dá)，加強(qiáng)暴雨及中小尺度天氣系統(tǒng)的氣象觀測(cè)和預(yù)測(cè)。二是加強(qiáng)巖體穩(wěn)定性監(jiān)測(cè)和分析。初步規(guī)劃在威脅500人以上的大型、特大型地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)2638處進(jìn)行專業(yè)監(jiān)測(cè)，其中泥石流專業(yè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)665處，滑坡專業(yè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)1973處，進(jìn)行巖體壓力、裂縫變形及位移等監(jiān)測(cè)。三是加強(qiáng)山洪地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警綜合分析平臺(tái)建設(shè)，充分利用水文氣象綜合立體監(jiān)測(cè)信息和巖體穩(wěn)定性分析結(jié)果，科學(xué)分析產(chǎn)生山洪地質(zhì)災(zāi)害的臨界雨量，根據(jù)巖體含水量及其穩(wěn)定性，分析不同降雨量和強(qiáng)度產(chǎn)生山洪地質(zhì)災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)發(fā)布預(yù)警預(yù)告。四是到2020年，在山洪災(zāi)害重點(diǎn)防治區(qū)全面建成非工程措施與工程措施相結(jié)合的綜合防災(zāi)減災(zāi)體系，在山洪災(zāi)害一般防治區(qū)初步建立以非工程措施為主的防災(zāi)減災(zāi)體系。

3.建立群測(cè)群防體系

專業(yè)監(jiān)測(cè)與群測(cè)群防相結(jié)合，以基層群眾為主體，對(duì)山洪地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)或隱患點(diǎn)進(jìn)行全面監(jiān)測(cè)，專業(yè)技術(shù)人員對(duì)群測(cè)人員進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)方法的培訓(xùn)和指導(dǎo)。同時(shí)不斷加強(qiáng)對(duì)廣大山丘區(qū)群眾加強(qiáng)山洪地質(zhì)災(zāi)害防災(zāi)避災(zāi)知識(shí)和技能的宣傳教育，提高高山區(qū)居民防范山洪地質(zhì)災(zāi)害的知識(shí)和避險(xiǎn)技能。

四、繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)村水電建設(shè)

我國(guó)農(nóng)村小水電資源十分豐富。根據(jù)《全國(guó)農(nóng)村水能資源調(diào)查評(píng)價(jià)成果 （2008年）》，我國(guó)大陸地區(qū)單站裝機(jī)容量5萬(wàn)kW以下的農(nóng)村水能資源技術(shù)可開(kāi)發(fā)裝機(jī)容量1.28億kW，年發(fā)電量5350億kWh，居世界第一位。截至2009年年底，已建成農(nóng)村小水電站4.5萬(wàn)余座，總裝機(jī)容量5512萬(wàn)kW，年發(fā)電量近1600億kWh，約占中國(guó)水電裝機(jī)和年發(fā)電量的30%。農(nóng)村小水電巨大的開(kāi)發(fā)潛力日益受到國(guó)家的高度重視。水利發(fā)展“十二五”規(guī)劃明確提出，在今后的5年中，將新增水電裝機(jī)容量1000萬(wàn)～1500萬(wàn)kW，新建設(shè)300個(gè)農(nóng)村電氣化縣，同時(shí)繼續(xù)實(shí)施“小水電代燃料”工程建設(shè)，搞好農(nóng)村水電配套電網(wǎng)改造工程建設(shè)。

受到管理體制和自身建設(shè)方面的影響，目前小水電建設(shè)目前存在四個(gè)問(wèn)題：①水能資源利用不盡合理（設(shè)計(jì)裝機(jī)規(guī)模不合理，電站裝機(jī)容量普遍偏小，棄水過(guò)多，水能資源浪費(fèi)）。②工程質(zhì)量差，安全隱患多。③設(shè)備老化、落后、效率低。④電站經(jīng)營(yíng)困難，自身無(wú)力改造。

按照一號(hào)文件要求，在保護(hù)生態(tài)和農(nóng)民利益前提下，加快水能資源開(kāi)發(fā)利用是當(dāng)前的重要任務(wù)。建議在今后的工作中應(yīng)逐步提高認(rèn)識(shí)：第一，農(nóng)村小水電是農(nóng)村重要的水利基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，是新農(nóng)村建設(shè)的重要任務(wù)。第二，發(fā)展農(nóng)村水電是促進(jìn)節(jié)能減排，實(shí)現(xiàn)中國(guó)政府在哥本哈根氣候變化大會(huì)上承諾的重要措施之一。第三，新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村水電累計(jì)發(fā)電2萬(wàn)多億kWh，相當(dāng)于節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤7億t，減少CO2排放量18億t，是重要的清潔可再生能源，小水電發(fā)展是發(fā)展可再生能源、應(yīng)對(duì)氣候變化的迫切需要。引水式電站對(duì)下游河道生態(tài)環(huán)境可能有一定的影響，但已引起高度重視，正逐步進(jìn)行改造。在加快農(nóng)村水電開(kāi)發(fā)建設(shè)的同時(shí)，要重視農(nóng)村水電增效擴(kuò)容改造工作；增效擴(kuò)容改造投入少，見(jiàn)效快，不存在移民和環(huán)境問(wèn)題，建議盡快頒布“全國(guó)農(nóng)村水電增效擴(kuò)容改造專項(xiàng)規(guī)劃”，繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)村水電發(fā)展。

五、結(jié) 語(yǔ)

關(guān)于水利工作，在社會(huì)上有不同的看法和觀點(diǎn)。因此，要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹中央一號(hào)文件第三十條“動(dòng)員全社會(huì)力量關(guān)心支持水利工作”精神，即加大力度宣傳國(guó)情水情，增強(qiáng)全民水患意識(shí)、節(jié)水意識(shí)、水資源保護(hù)意識(shí)，廣泛動(dòng)員全社會(huì)力量參與水利建設(shè)。把水情教育納入國(guó)民素質(zhì)教育體系和中小學(xué)教育課程體系，作為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員教育培訓(xùn)的重要內(nèi)容。把水利納入公益性宣傳范圍，為水利又好又快發(fā)展?fàn)I造良好輿論氛圍。

[1]中華人民共和國(guó)水利部辦公廳.中華人民共和國(guó)水利部公報(bào)[R].2010.

[2]徐乾清.徐乾清文集[M].北京：中國(guó)水利水電出版社，2010.

[3]張建云.水文自動(dòng)測(cè)報(bào)系統(tǒng)應(yīng)用技術(shù)[M].北京：中國(guó)水利水電出版社，2005.

[4]中華人民共和國(guó)水利部.全國(guó)農(nóng)村水能資源調(diào)查評(píng)價(jià)成果[R].2008.

[5]張建云，章樹(shù)安.水文科技發(fā)展回顧及思考[J].水文，2006，26（3）.