財(cái)政部農(nóng)業(yè)司司長(zhǎng) 趙鳴驥

水利改革發(fā)展事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。黨中央和國(guó)務(wù)院始終把興修水利作為治國(guó)安邦的大事，始終把加強(qiáng)水利發(fā)展改革作為一項(xiàng)長(zhǎng)期性、經(jīng)常性的戰(zhàn)略任務(wù)，擺在重要的日程上。2011年中央一號(hào)文件以水利為主題，對(duì)新時(shí)期水利的戰(zhàn)略定位和水利發(fā)展階段特征進(jìn)行了科學(xué)判斷，對(duì)水利改革發(fā)展工作進(jìn)行了全面部署。各級(jí)財(cái)政部門要認(rèn)真貫徹落實(shí)中央決策精神，積極發(fā)揮公共財(cái)政職能，大力支持和推進(jìn)水利改革發(fā)展。

一、“十一五”時(shí)期財(cái)政支持水利改革發(fā)展成效顯著

“十一五”時(shí)期，各級(jí)財(cái)政部門認(rèn)真貫徹落實(shí)中央關(guān)于加強(qiáng)水利建設(shè)的各項(xiàng)方針政策，堅(jiān)持多渠道、多層次、全方位籌集資金，不斷增加水利投入，對(duì)加快我國(guó)水利發(fā)展、確保大江大河安瀾、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)連續(xù)豐收發(fā)揮了重要的作用。

1.投入規(guī)模大幅度增長(zhǎng)

“十一五”期間，特別是2008年第四季度實(shí)施積極財(cái)政政策以來(lái)，各級(jí)財(cái)政進(jìn)一步加大了水利投入力度，尤其是大幅度地增加了農(nóng)村飲水安全、病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、大中型灌區(qū)續(xù)建配套及改造、中小河流治理、小型農(nóng)田水利建設(shè)等方面的投入。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，“十一五”時(shí)期，中央財(cái)政累計(jì)安排水利投入3655億元，比“十五”時(shí)期的中央水利投入1772億元增加1883億元，增加1倍還多。其中，中央預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資用于水利工程建設(shè)投資達(dá)到2315億元，是“十五”時(shí)期的1.7倍。公共財(cái)政安排的水利資金規(guī)模的穩(wěn)步增長(zhǎng)，有效保障了重大水利建設(shè)項(xiàng)目資金需求，促進(jìn)了水利事業(yè)持續(xù)發(fā)展。

2.投入結(jié)構(gòu)逐漸優(yōu)化

由于水利建設(shè)具有一次性投入大、建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回收慢、盈利能力較低等特點(diǎn)，財(cái)政性資金始終在水利建設(shè)投資中占據(jù)主導(dǎo)地位，其中，一般預(yù)算安排的固定資產(chǎn)投資占中央財(cái)政對(duì)水利總投入的2/3左右?！笆晃濉睍r(shí)期，中央財(cái)政先后設(shè)立了重點(diǎn)小型病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、中小河流治理、山洪災(zāi)害防治非工程措施建設(shè)等財(cái)政專項(xiàng)資金，并不斷增加小型農(nóng)田水利建設(shè)、水土保持建設(shè)等專項(xiàng)資金投入規(guī)模，支持水利建設(shè)重點(diǎn)逐漸由大型和骨干水利工程向與民生關(guān)系更為密切的中小型水利設(shè)施轉(zhuǎn)移。與此同時(shí)，開征了國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金，制定了水資源費(fèi)中央和地方分成規(guī)定，完善了水利建設(shè)基金政策，進(jìn)一步拓寬了水利投入渠道，優(yōu)化了水利投入結(jié)構(gòu)，初步形成了多元化水利投入格局。

3.支持政策體系逐步完善

近年，各級(jí)財(cái)政探索、制定和實(shí)施了一系列財(cái)政政策，包括完善防汛抗旱支持政策和應(yīng)急預(yù)案，建立蓄滯洪區(qū)運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)償政策，開展山洪災(zāi)害防治縣級(jí)非工程措施建設(shè)，增強(qiáng)水利防災(zāi)減災(zāi)能力；實(shí)施小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)，擴(kuò)大國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程范圍，對(duì)節(jié)水灌溉貸款給予貼息支持，提高農(nóng)業(yè)和糧食綜合生產(chǎn)能力；支持應(yīng)急調(diào)水和水資源管理，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用；支持水利工程管理體制改革和農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革，提高水利公共服務(wù)能力等，逐漸形成了較為完善和系統(tǒng)的財(cái)政支持政策體系。

4.水利財(cái)務(wù)管理水平不斷提高

按照建立公共財(cái)政體制的要求，各級(jí)財(cái)政和水利部門密切配合，積極推進(jìn)部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)、預(yù)算信息公開等預(yù)算管理制度改革；健全預(yù)算編制和執(zhí)行管理制度，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性；狠抓預(yù)算執(zhí)行，水利預(yù)算資金執(zhí)行進(jìn)度取得明顯進(jìn)步；加強(qiáng)財(cái)務(wù)制度建設(shè)，規(guī)范水利資金管理，水利資金使用效益和水利財(cái)務(wù)管理水平不斷提高。

二、加快水利改革發(fā)展對(duì)財(cái)政工作提出了新的更高要求

2011年中央一號(hào)文件明確了水利的戰(zhàn)略定位，分析了我國(guó)的基本水情，提出了一系列加快水利改革發(fā)展的新政策新舉措。落實(shí)中央的重大戰(zhàn)略部署，加快水利改革發(fā)展，對(duì)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期財(cái)政工作提出了新的更高要求。

1.新時(shí)期水利的戰(zhàn)略定位要求將水利作為公共財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域

中央一號(hào)文件將水利提升到關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國(guó)家安全的戰(zhàn)略高度，鮮明地提出水利具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性，并要求把水利作為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，把農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，把嚴(yán)格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措。水利定位的明晰化，要求必須將水利作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期公共財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域，逐步建立適應(yīng)水利新定位的財(cái)政保障機(jī)制，為水利改革發(fā)展提供資金保障和政策支持。

2.建立水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制要求繼續(xù)加大公共財(cái)政對(duì)水利的投入

盡管我國(guó)水利建設(shè)取得了巨大成就，但是目前我國(guó)水利建設(shè)仍然相對(duì)滯后，水利基礎(chǔ)設(shè)施依然薄弱，已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的突出瓶頸。與扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)滯后局面、加快水利建設(shè)發(fā)展要求相比，水利投融資體制機(jī)制仍有待完善，水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制仍有待建立。因此，中央一號(hào)文件提出，要建立水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，多渠道籌集資金，力爭(zhēng)今后10年全社會(huì)水利年平均投入比2010年高出一倍。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須繼續(xù)加大公共財(cái)政的投入，確保各級(jí)財(cái)政對(duì)水利投入的總量和增幅有明顯提高。同時(shí)，要發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)作用，進(jìn)一步拓寬投入來(lái)源，有效運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制籌集水利資金，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資金投入水利建設(shè)。

3.深化重點(diǎn)領(lǐng)域水利改革要求不斷創(chuàng)新財(cái)政支持機(jī)制

中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要在水利體制機(jī)制上取得新突破，提出了完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制、加快水利工程建設(shè)和管理體制改革、健全基層水利服務(wù)體系、積極推進(jìn)水價(jià)改革等重點(diǎn)領(lǐng)域改革任務(wù)。這就需要各級(jí)水利、財(cái)政部門密切配合，創(chuàng)造性地開展工作，通過(guò)積極探索和不斷創(chuàng)新財(cái)政支持機(jī)制加以推進(jìn)。

4.確保水利資金發(fā)揮實(shí)效要求切實(shí)加強(qiáng)水利資金監(jiān)管

在水利事業(yè)大發(fā)展的新形勢(shì)下，進(jìn)一步加強(qiáng)水利資金監(jiān)管，提高水利資金使用效益，具有十分重要的意義。水利投入大幅度增長(zhǎng)，要求進(jìn)一步提高預(yù)算管理水平，健全資金管理制度，按照科學(xué)化、精細(xì)化管理的要求，科學(xué)合理地編制預(yù)算，既能有效滿足水利改革發(fā)展的資金需求，又要切實(shí)避免資金浪費(fèi)或閑置。水利投入渠道不斷拓寬，要求進(jìn)一步強(qiáng)化水利資金整合，盡快推動(dòng)解決水利資金安排使用分散的問(wèn)題，通過(guò)加強(qiáng)部門協(xié)作，建立有效的溝通和統(tǒng)籌機(jī)制，確保不同渠道的水利資金優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成合力。水利建設(shè)大規(guī)模開展，要求進(jìn)一步加快水利資金預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，切實(shí)加強(qiáng)水利資金支出預(yù)算執(zhí)行管理工作，保障各類水利建設(shè)項(xiàng)目保質(zhì)保量如期完成。

三、積極構(gòu)筑財(cái)政保障機(jī)制，全力支持水利改革發(fā)展

各級(jí)財(cái)政部門要切實(shí)增強(qiáng)貫徹落實(shí)中央一號(hào)文件的自覺性和堅(jiān)定性，要把支持水利改革發(fā)展作為財(cái)政支農(nóng)工作的重中之重，從資金落實(shí)、政策扶持、機(jī)制創(chuàng)新等方面加大工作力度，推動(dòng)水利改革發(fā)展各項(xiàng)任務(wù)順利進(jìn)行。

1.推動(dòng)建立穩(wěn)定的水利資金增長(zhǎng)機(jī)制

一是要繼續(xù)調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持將水利作為公共財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域，逐步提高水利建設(shè)資金在固定資產(chǎn)投資中的比重，較大幅度地增加財(cái)政專項(xiàng)資金投入。二是要理順事權(quán)與財(cái)權(quán)的關(guān)系，逐步形成中央與地方分級(jí)或分項(xiàng)目負(fù)責(zé)的共同投入機(jī)制。要按照法律規(guī)定、受益范圍、成本效率等原則，界定中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任，逐步形成中央與地方分級(jí)或分項(xiàng)目負(fù)責(zé)的共同投入機(jī)制。三是要進(jìn)一步完善和創(chuàng)新水利建設(shè)的投融資體制，發(fā)揮政府在水利建設(shè)中的主導(dǎo)作用，引導(dǎo)農(nóng)民、社會(huì)各方面力量參與水利建設(shè)和管理，深化水利體制機(jī)制改革，逐步形成多元化水利投入機(jī)制。

2.進(jìn)一步完善和落實(shí)水利投入的有關(guān)重大政策

一是認(rèn)真落實(shí)好 “從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)”政策。這是新時(shí)期國(guó)家健全完善農(nóng)田水利建設(shè)投入機(jī)制的重要舉措，是加大對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)投入的又一制度保障。要確保從土地出讓收益中足額計(jì)提資金，專項(xiàng)用于農(nóng)田水利建設(shè)，集中資金解決當(dāng)前農(nóng)田水利建設(shè)最突出的問(wèn)題，在資金安排上向糧食主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)糧大縣適當(dāng)傾斜，提高糧食綜合生產(chǎn)能力。二是認(rèn)真執(zhí)行好新的水利建設(shè)基金政策，做到及時(shí)征收，規(guī)范管理，統(tǒng)籌安排，使調(diào)整完善后的水利建設(shè)基金政策落在實(shí)處，發(fā)揮作用。三是完善水資源有償使用制度，采取更加有效的措施，足額征繳和管好用好水資源費(fèi)，積極推進(jìn)水資源的開發(fā)、配置、利用、管理、節(jié)約和保護(hù)，支持建立用水總量、用水效率和水功能區(qū)限制納污三條紅線制度。四是發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的政策功能，運(yùn)用貼息等政策手段，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加水利信貸資金，加大對(duì)水利基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度。

3.突出支持重點(diǎn)，優(yōu)先支持水利重大薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)

一是支持全面加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)。以糧食主產(chǎn)區(qū)為重點(diǎn)，繼續(xù)大幅度增加農(nóng)田水利建設(shè)投入，重點(diǎn)解決農(nóng)田水利“卡脖子”和“最后一公里”工程，加強(qiáng)灌溉與排水、骨干與田間配套，發(fā)展有效灌溉面積。堅(jiān)持連片治理，整體推進(jìn)，建立健全考核激勵(lì)機(jī)制，加快小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)步伐。積極支持農(nóng)民用水合作組織發(fā)展，增強(qiáng)農(nóng)民自管自用能力，為小型農(nóng)田水利設(shè)施良性運(yùn)行創(chuàng)造條件。加強(qiáng)山丘區(qū)小水窖、小水池、小塘壩、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建設(shè)。大力支持推廣先進(jìn)適用的節(jié)水灌溉技術(shù)，健全節(jié)水灌溉技術(shù)服務(wù)體系，形成合理的農(nóng)業(yè)用水分配和管理機(jī)制，運(yùn)用農(nóng)藝、工程、管理、科技等綜合措施，發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)。二是支持中小河流治理、小型水庫(kù)除險(xiǎn)加固和山洪災(zāi)害防治。按照國(guó)務(wù)院《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)中小河流治理和山洪地質(zhì)災(zāi)害防治的若干意見》要求，進(jìn)一步合理調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，切實(shí)把中小河流治理和小型水庫(kù)除險(xiǎn)加固作為公共投資重點(diǎn)，優(yōu)先治理洪澇災(zāi)害易發(fā)、保護(hù)區(qū)人口密集、保護(hù)對(duì)象重要的河流和河段，消除水庫(kù)安全隱患，盡快提高防御能力；抓緊在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施山洪災(zāi)害防治規(guī)劃，以非工程措施為重點(diǎn)，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，建立基層防御組織體系，全面提高山洪災(zāi)害防御能力，最大程度減少山洪災(zāi)害損失。三是支持加快解決農(nóng)村飲水安全問(wèn)題。大力推進(jìn)集中供水和城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)，著力改善農(nóng)村生活用水條件，盡快讓農(nóng)民便捷地喝上潔凈水、放心水。四是支持深化重點(diǎn)領(lǐng)域水利改革。支持實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度，規(guī)范和加強(qiáng)水資源費(fèi)管理；支持深化水利工程管理體制改革，促進(jìn)水利工程良性運(yùn)行；支持健全基層水利服務(wù)組織，推進(jìn)農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，提高基層水利服務(wù)能力；充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，調(diào)動(dòng)基層干部和農(nóng)民群眾的積極性，加快構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于水利科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制。

4.創(chuàng)新財(cái)政支持機(jī)制，規(guī)范和加強(qiáng)水利資金使用管理

在不斷加大投入力度的同時(shí)，要積極探索和創(chuàng)新財(cái)政支持機(jī)制，健全資金管理制度，強(qiáng)化資金監(jiān)管，不斷提高水利資金的使用效益。一是要積極推進(jìn)水利建設(shè)資金和規(guī)劃的整合。要對(duì)現(xiàn)有水利建設(shè)相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行認(rèn)真梳理和歸并，依據(jù)規(guī)劃對(duì)相同或相似用途的資金進(jìn)行歸并和整合，實(shí)行統(tǒng)籌安排和集中使用。要進(jìn)一步完善資金整合機(jī)制，大力推進(jìn)農(nóng)田建設(shè)資金整合，統(tǒng)籌資金支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和高效節(jié)水灌溉。二是要健全水利資金管理制度。按照“依法行政、依法理財(cái)”和“權(quán)力搜索、規(guī)范流程”的要求，加強(qiáng)制度建設(shè)，建立健全覆蓋資金分配、撥付，項(xiàng)目立項(xiàng)、選擇、實(shí)施、驗(yàn)收、后續(xù)管理等環(huán)節(jié)在內(nèi)的，整個(gè)資金運(yùn)行全過(guò)程的管理制度體系。要積極推行績(jī)效考評(píng)機(jī)制，擴(kuò)大水利項(xiàng)目支出績(jī)效考評(píng)范圍，改進(jìn)考評(píng)辦法，強(qiáng)化考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用，形成注重績(jī)效的氛圍。三是不斷加強(qiáng)部門預(yù)算管理。緊緊抓住和服務(wù)水利部門的中心工作，為部門履行職能、實(shí)現(xiàn)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)提供財(cái)力保障。進(jìn)一步完善現(xiàn)行定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系，建立與部門機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和日常工作任務(wù)合理需要相適應(yīng)的基本支出保障體系；切實(shí)加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理，逐步消化財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余；健全完善預(yù)算執(zhí)行管理機(jī)制，堅(jiān)持目標(biāo)管理、定期通報(bào)、重點(diǎn)分析等機(jī)制，強(qiáng)化執(zhí)行與預(yù)算掛鉤機(jī)制，加快部門預(yù)算支出進(jìn)度，探索預(yù)算執(zhí)行公開機(jī)制。