國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任 韓 俊

一、全球進入糧食市場動蕩不定和高糧價時代，必須立足國內(nèi)保障糧食的基本供給，牢牢掌握糧食安全的主動權(quán)

2004年以來，我國糧食實現(xiàn)“七連增”，且從2007年以來連續(xù)四年產(chǎn)量超過1萬億斤。這次糧食“七連增”是在國際糧食市場動蕩不定、國內(nèi)自然災(zāi)害頻發(fā)、市場形勢多變、通脹預(yù)期加重等嚴峻環(huán)境和挑戰(zhàn)下取得的，確實比以往任何時候都更加重要。糧食實現(xiàn)“七連增”，不僅為中國的糧食安全奠定了堅實基礎(chǔ)，為應(yīng)對金融危機、保持經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展提供了有力支撐，為管理通脹預(yù)期創(chuàng)造了有利條件，也為解決世界糧食危機、緩解貧困和饑餓作出了重要貢獻。

目前我國糧食供求的基本特征可以概括為：脆弱平衡、強制平衡、緊張平衡。所謂脆弱平衡，是保障糧食安全的資源條件貧乏，表現(xiàn)為耕地數(shù)量日趨減少、水資源短缺加劇等，中國人均耕地僅為世界平均水平的40%。中國水資源短缺的嚴峻性比耕地問題更加突出。人均水資源僅為世界平均水平的l/4，是全球13個人均水資源最貧乏的國家之一。所謂強制平衡，是種糧成本快速增長，農(nóng)民種糧比較收益不高，保障糧食安全，需要政府強力主導，經(jīng)濟社會要素投入大，機會成本高。所謂緊張平衡，是總供給保障所有人口糧食安全的能力不寬裕，表現(xiàn)在品種結(jié)構(gòu)上：小麥供求總量基本平衡；而稻谷消費比重逐步提高，供求總量將長期偏緊；玉米由于飼料與工業(yè)加工需求逐年增加，供需關(guān)系也將日趨偏緊。

2008年全球發(fā)生了較為嚴重的糧食危機，世界糧食價格大幅度上漲，一些發(fā)展中國家受到嚴重沖擊，甚至出現(xiàn)社會動蕩。2008年以后，世界糧食價格曾短暫回落，但很快又出現(xiàn)震蕩后快速上漲。目前的糧價已經(jīng)超過2008年糧食危機時的最高水平。世界糧食價格除了受一般供求關(guān)系影響外，在經(jīng)濟全球化的今天，還受各種復(fù)雜因素的影響。從全球糧食生產(chǎn)與消費的角度看，供求偏緊的態(tài)勢難以在近期、中期改變。相關(guān)資料表明，近10年來全球糧食消費年均增長1.1%，而產(chǎn)量年均僅增長0.5%。全球正在進入高糧價時代，糧食市場的不確定性加大。

中國作為一個人多地少的發(fā)展中大國，滿足全面建設(shè)小康社會對糧食的需要，僅僅依靠現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)資源是不夠的。在全球化條件下，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略布局必須立足于利用國內(nèi)外兩種資源，面向國內(nèi)外兩個市場。在糧食問題上，我們需要有選擇地利用世界農(nóng)業(yè)資源和國際農(nóng)產(chǎn)品市場。要鼓勵與國際供應(yīng)商簽訂長期貿(mào)易合同，建立穩(wěn)定進口渠道。積極推進農(nóng)業(yè)“走出去”，促進跨國農(nóng)業(yè)投資，獲得穩(wěn)定的糧食供給能力。但是，必須清醒地認識到，我國每年糧食消費量占世界糧食消費總量的1/5，占世界糧食貿(mào)易量的兩倍左右。世界糧食市場的供給能力有限，如果糧食進口過多，不僅國際市場難以承受，也會給低收入國家的糧食安全帶來不利影響。一旦出現(xiàn)嚴重的糧食供求缺口，誰也養(yǎng)活不了我們。保證中國人吃飽吃好，還得靠我們自己。糧食安全與能源安全、金融安全并稱為當今世界三大經(jīng)濟安全。我國作為世界上人口最多的發(fā)展中大國，吃飯問題始終是治國安邦的頭等大事，必須牢牢掌握糧食安全的主動權(quán)，把立足國內(nèi)保障糧食等重要食物的基本供給作為推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的首要目標，加快構(gòu)建供給穩(wěn)定、儲備充足、調(diào)控有力、運轉(zhuǎn)高效的糧食安全保障體系。

我國糧食自給率一直很高。2010年我國進口大豆達到前所未有的5480萬t，玉米進口157萬t，小麥進口120萬t。按照糧食供給量計算，我國糧食自給率雖然低于95%，但是進口的主要是大豆而不是谷物，主要谷物品種稻谷、小麥、玉米的自給率超過98%。大豆進口主要是滿足我國城鄉(xiāng)居民收入增長后對植物油的需求，大豆加工副產(chǎn)品豆粕可以作為飼料，滿足部分肉類生產(chǎn)的需要，這些都不完全是原來意義上的糧食需求，而是體現(xiàn)了更廣泛的食物總需求。如果不包括大豆，我國“十二五”期間糧食自給率保持在95%以上是有把握的。

二、“十二五”開局之年穩(wěn)定糧食生產(chǎn)意義重大，保障糧食安全，必須夯實水利這個基礎(chǔ)性支撐

從當前某些跡象看，在連續(xù)七年增產(chǎn)之后，2011年確保糧食繼續(xù)保持增產(chǎn)勢頭面臨很大壓力。一是自然災(zāi)害的不利影響大。二是糧食生產(chǎn)比較效益低的矛盾仍很突出。根據(jù)以往經(jīng)驗，以及目前糧食生產(chǎn)、價格和效益情況，預(yù)計“十二五”期間，忽視糧食生產(chǎn)的傾向有可能重新抬頭，糧食播種面積可能下降，其他作物將根據(jù)市場需求和種植效益增減。最令人擔心的是，在快速推進城鎮(zhèn)化過程中，會再度出現(xiàn)耕地的變相占用，即以各種名目將現(xiàn)有耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途。如果缺乏必要的措施確保糧食面積，糧食生產(chǎn)出現(xiàn)“拐點”是有可能的。實現(xiàn)糧食穩(wěn)定發(fā)展新的突破，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供更強有力的支撐，是“十二五”時期“三農(nóng)”工作的重大課題。防止2011年糧食生產(chǎn)出現(xiàn)新的滑坡徘徊，關(guān)鍵是穩(wěn)住面積，提高單產(chǎn)，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)能力。

在今后乃至中長期內(nèi)，我國增加糧食產(chǎn)量仍有很大資源和技術(shù)潛力。但制約糧食增產(chǎn)的因素也不少，主要是三大制約：一是耕地減少趨勢不可逆轉(zhuǎn)；二是糧食比較效益低、生產(chǎn)成本和機會成本加快上升的約束不斷強化；三是農(nóng)業(yè)自然滅害多發(fā)重發(fā)，水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)業(yè)抗災(zāi)減災(zāi)能力低、靠天吃飯的局面沒有根本改觀。

確保國家糧食安全，必須大力加強以農(nóng)田水利為重點的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從根本上增強農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害的能力。

下面，就此談幾點具體看法。

第一，統(tǒng)籌推進大中小水利工程建設(shè)。在2010年發(fā)生特大干旱的云南、貴州等山區(qū)農(nóng)村，主要依靠小水窖、小塘壩、小水庫等“五小”水利工程，水源補給單一，供水保證率較低，遇到大旱年份便會干涸。大旱暴露的突出問題是工程性缺水嚴重。在缺乏大中型骨干水源支撐的條件下，一旦遇到類似2010年的特大干旱，小型水利設(shè)施的作用將大打折扣。針對西南地區(qū)水資源調(diào)蓄能力不足、雨洪資源利用率低、工程性缺水等突出問題，要以顯著提高區(qū)域水資源的利用能力和調(diào)節(jié)控制能力為核心，建設(shè)大中小型水源調(diào)蓄工程，全面提高水利工程抗御大旱、減輕災(zāi)害、抵御風險的能力。

第二，切實加強小型農(nóng)田水利建設(shè)。經(jīng)過幾十年的建設(shè)，我國大江大河治理和大型灌區(qū)建設(shè)取得了顯著成就，但作為水利的 “毛細血管”，小型農(nóng)田水利建設(shè)卻嚴重滯后。近年，我國嚴重旱澇災(zāi)害頻發(fā)，突顯了農(nóng)田水利建設(shè)滯后的硬傷，再次為我們敲響了警鐘。實踐證明，再像過去那樣主要靠農(nóng)民自身投工投勞搞農(nóng)田水利已不現(xiàn)實，需要明確農(nóng)田水利的公益性質(zhì)，需要強化政府在小型農(nóng)田水利建設(shè)中的主導作用。農(nóng)民是小型農(nóng)田水利工程的直接受益者，在小農(nóng)水項目建設(shè)上，應(yīng)改變過去以政府為主體的直接建設(shè)方法，推行農(nóng)戶全過程參與的建設(shè)模式，通過民議民決、民建民管，形成“政府主導、農(nóng)戶主體”的建設(shè)機制。應(yīng)充分利用財政獎補政策和其他補助專項，充分調(diào)動農(nóng)民的積極性，原則上以投勞為主，引導農(nóng)民參加農(nóng)田水利基本建設(shè)。要多渠道培養(yǎng)基層農(nóng)田水利建設(shè)和管護技術(shù)人才。許多地區(qū)的水利中專學校已經(jīng)取消，職業(yè)學校大都不開設(shè)水利專業(yè)，農(nóng)田水利建設(shè)人才匱乏。根據(jù)我們對貴州威寧彝族回族苗族自治縣的調(diào)查，近20年水利系統(tǒng)都沒有引進一名大學本科水利專業(yè)技術(shù)人員，既有的水利技術(shù)人員也無法充實到基層。其次，要健全基層水利公共服務(wù)機構(gòu)。近年，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革過程中，很多縣市都把鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站并入其他站所，已經(jīng)無法發(fā)揮服務(wù)農(nóng)田水利的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站是在小型農(nóng)田水利規(guī)劃、施工、管護、使用等方面發(fā)揮著一般社會化服務(wù)機構(gòu)無法替代的作用。應(yīng)科學定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站所的服務(wù)職能，落實定編、定崗、定職、定責，由財政保障運行經(jīng)費。

第三，加快發(fā)展節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)。增辟水源，興修水利工程，是全面提升農(nóng)業(yè)抗旱減災(zāi)綜合能力的基礎(chǔ)。加快發(fā)展節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)，建立健全節(jié)水灌溉技術(shù)服務(wù)體系，是提高農(nóng)業(yè)抗旱減災(zāi)綜合能力的重要內(nèi)容。總體上看，我國農(nóng)業(yè)缺水與浪費現(xiàn)象并存，節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后，不能適應(yīng)日趨嚴峻的水資源形勢對經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的緊迫要求。農(nóng)業(yè)用水占全國總用水量的62%，發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)具有高度的戰(zhàn)略意義。推動農(nóng)業(yè)節(jié)水利用，要把重點轉(zhuǎn)到田間，以綜合手段整體推進節(jié)水農(nóng)業(yè)全面發(fā)展。

第四，建立水利投入穩(wěn)定增長機制。2002年，農(nóng)村稅費改革開始以后，各地的義務(wù)工和積累工相繼取消，形成了農(nóng)田水利建設(shè)的龐大歷史欠賬。從全國情況來看，“兩工”取消造成每年農(nóng)田水利投入減少約80億個工日，每個工日按均價折算為25元，這方面的缺口為每年2000億元。自2003年至2010年，7年間累計缺口1.4萬億元。農(nóng)田水利建設(shè)投入體系中存在的最大問題是資金渠道單一，穩(wěn)定增長的投入機制尚未建立。按照目前國家水利投資政策，農(nóng)田水利工程項目建設(shè)實行中央財政補助，補助比例一般為1/3、50%和60%，個別類項目為80%。中西部相當一部分縣市本級的財政收入保工資和運轉(zhuǎn)還不夠，根本沒有富余的資金用于水利建設(shè)配套。有的基層領(lǐng)導形象地把貧困地區(qū)的資金配套任務(wù)稱為“逼著公雞下蛋”。在水利項目要求地方政府配套一定比例建設(shè)資金的情況下，地方政府為了拿到項目，只能向水利建設(shè)主管部門打“空頭支票”承諾撥付配套資金。

一是要大幅度增加財政對水利的投入。中央財政要把農(nóng)田水利作為投資重點，繼續(xù)加大投入，使其與國家財政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)支出的增長速度一致。2010年中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資的大盤子是3926億元，其中安排用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村建設(shè)的資金數(shù)量為1600億元，用于水利的（含農(nóng)村飲水安全工程）就達600多億元。如果僅僅把目光盯在中央財政預(yù)算內(nèi)投資上，不可能彌補水利建設(shè)巨大的資金缺口，必須拓寬投入渠道。土地出讓純收益已經(jīng)成為財政收入的重要組成部分，2009年，全國土地出讓支出用于城市建設(shè)支出的占25%，而用于耕地開發(fā)、土地整理、基本農(nóng)田建設(shè)和保護的支出不足4%，用于農(nóng)田水利建設(shè)的比重更小。在土地財政日益強化的背景下，不僅要保障中央財政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資向水利傾斜，而且要保障各級政府土地出讓收益部分優(yōu)先用于水利建設(shè)， 要加快落實中央提出的“從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)”的政策規(guī)定。

二是減免地方農(nóng)田水利配套資金比例。農(nóng)田水利建設(shè)任務(wù)較重的縣，往往是農(nóng)業(yè)大縣或產(chǎn)糧大縣，財政收入十分有限。水利建設(shè)資金配套對地方財政構(gòu)成較重壓力?！翱张洹焙汀搬烎~”情況時常發(fā)生，水利項目建設(shè)資金經(jīng)常無法足額到位。在小農(nóng)水重點縣建設(shè)投入上，中央投入50%，地方配套50%，對于貧困地區(qū)來講，中央補助偏低。在資金配套的門檻約束下，一些水利工程無法開工建設(shè)，更多的則是工程質(zhì)量堪憂，病險水庫除險加固難達標，新建水利設(shè)施質(zhì)量無保證。應(yīng)參照病險水庫加固和飲水安全工程的建設(shè)標準，把小農(nóng)水作為一項民生水利工程，由中央承擔80%的小農(nóng)水建設(shè)資金，20%由省財政完成配套，全部免除國家級扶貧開發(fā)工作重點縣和產(chǎn)糧大市、縣兩級水利建設(shè)配套資金。

三是推動水利投融資機制創(chuàng)新。在中央財政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資不足的情況下，應(yīng)充分發(fā)揮政策性金融的作用，使其成為水利建設(shè)的重要融資渠道。例如，農(nóng)業(yè)開發(fā)銀行自2007年開辦農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施貸款以來，到2010年8月末已累計發(fā)放農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施貸款2793億元，支持項目涉及農(nóng)村道路、小農(nóng)水、飲水安全、電網(wǎng)改造、污染治理、文教衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。應(yīng)積極探索通過政策性金融獲得資金支持，建設(shè)農(nóng)田水利項目的新路子。