全國人大常委、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員 尹成杰

2011年年初，中央下發(fā)了《中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》。這是新世紀以來第8個中央一號文件，也是新中國成立62年來中共中央首次系統(tǒng)部署水利改革發(fā)展全面工作的決定。文件首次提出了走中國特色水利現(xiàn)代化道路的重大任務，出臺了一系列針對性強、覆蓋面廣、含金量高的新政策、新舉措。可以說，我國水利改革發(fā)展迎來了又一個春天。水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設不可或缺的首要條件。走中國特色水利現(xiàn)代化道路，必須結合中國的國情、農(nóng)情和水情，完善水利配套設施和水利裝備，特別是要加強農(nóng)田水利建設，健全完善的農(nóng)村基層水利管理服務體系，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展提供有力的水利保障。

一、農(nóng)田水利現(xiàn)代化是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設的重要組成部分

農(nóng)田水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的根基，沒有農(nóng)田水利的現(xiàn)代化就沒有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，農(nóng)田水利建設關系著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設的成敗。

農(nóng)田水利現(xiàn)代化是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設不可或缺的首要條件。水是生命的源泉，生產(chǎn)的必備要素，生態(tài)的基礎，是農(nóng)業(yè)的命脈?？v觀農(nóng)業(yè)的發(fā)展史，無論是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)還是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，都是以水作為最基本的生產(chǎn)條件。農(nóng)作物的生長機理決定了水在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不可替代的重要作用。農(nóng)作物生長所需的各種營養(yǎng)，都必須以水為載體，否則就不能得到吸收利用。雖然當今現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術快速發(fā)展，新品種、新技術不斷涌現(xiàn)，層出不窮，但是這些品種和技術若離開水，都發(fā)揮不了作用。水是農(nóng)作物生長的營養(yǎng)劑，是農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)的增長劑，是支撐農(nóng)業(yè)投入要素發(fā)揮作用的助推劑。所以，從一定意義上說，農(nóng)業(yè)的發(fā)展史也是一部農(nóng)田水利的發(fā)展史。2011年一號文件深刻指出，水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設不可或缺的首要條件。我國要建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，從根本上改變靠天吃飯的局面，持續(xù)提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，首先要夯實農(nóng)田水利這個基礎。

農(nóng)田水利現(xiàn)代化是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。從未來農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢看，農(nóng)業(yè)越來越受到耕地和淡水資源的制約。而且在某種程度上，淡水對農(nóng)業(yè)的制約比耕地更為明顯。日本農(nóng)業(yè)情報所的專家認為：耕地問題最終不是土壤問題，因為土壤是需要肥料和水源來維持的。離開水，耕地就是沙漠。因此耕地其實不是“土”，而是“水”。保護淡水資源也就是保護耕地資源。淡水資源主要有天上水、地表水和地下水，由于淡水具有流動性、不均衡性、易污染性、不易儲存性等特點，人們對淡水資源的掌控能力還不強。我國的農(nóng)業(yè)是灌溉農(nóng)業(yè)，糧食等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)對農(nóng)田水利依存度高。正因為如此，農(nóng)田水利現(xiàn)代化成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設一個非常關鍵的問題?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)是可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)，沒有水資源的可持續(xù)利用，就沒有農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，也就談不上建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。只有加強現(xiàn)代水利建設，推進傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉變，才能為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設提供支撐和保障。

農(nóng)田水利現(xiàn)代化是農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效的重要途徑。農(nóng)田水利不僅是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎和保障，還是農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效的重要途徑。通過利用先進水利技術，不僅可以實現(xiàn)節(jié)約農(nóng)業(yè)用水，提高水資源利用效率，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，還能大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，增加農(nóng)業(yè)收益。推廣旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)技術就是一個重大舉措。目前我國單方水糧食產(chǎn)量不足1.2 kg，也就是說生產(chǎn)0.5 kg糧食需要接近500 kg的水，而世界先進水平只需要250 kg左右，節(jié)水空間巨大。發(fā)展旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)，目前在我國許多地方已經(jīng)得到快速發(fā)展。黑龍江省大慶市素來“十年九旱”，近些年他們大力發(fā)展玉米膜下滴灌和噴灌，糧食產(chǎn)量逐年躍升。據(jù)當?shù)剞r(nóng)業(yè)部門同志介紹，膜下滴灌玉米每畝保苗比常規(guī)玉米多1000株以上，畝均增產(chǎn)400～500 kg，比常規(guī)玉米增加收入670元以上。新疆生產(chǎn)建設兵團全面推廣的棉花和小麥膜下滴灌技術，棉花畝產(chǎn)達到298 kg，比常規(guī)灌溉增產(chǎn)23.7%，畝均增收200元以上；小麥單產(chǎn)平均增加100 kg以上，畝均增收200元以上。

新中國成立以來特別是改革開放以來，我國農(nóng)田水利建設取得積極成效。中央制定出臺了一系列關于農(nóng)田水利建設的政策和措施，水利建設投資逐年增加。各級水利部門認真貫徹落實中央關于農(nóng)田水利建設的決策和部署，做了大量富有成效的工作。農(nóng)田水利建設不斷加強，農(nóng)田排灌體系初步建立，為農(nóng)業(yè)抗御自然災害、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保障國家糧食安全發(fā)揮了重要作用。近些年來我國糧食總產(chǎn)單產(chǎn)屢創(chuàng)歷史新高，總產(chǎn)實現(xiàn)“七連增”的好成績，農(nóng)田水利工程功不可沒。目前，全國農(nóng)田有效灌溉面積由新中國成立初期的2.4億畝 （1600萬hm2）增加到8.89億畝（6000萬hm2），占全國耕地面積的48.7%，其中建成萬畝以上灌區(qū)5800多處，有效灌溉面積居世界首位。通過實施灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，發(fā)展節(jié)水灌溉，農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)從新中國成立初期的0.3提高到目前的0.5。農(nóng)田水利建設極大地提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，以不到全國耕地面積一半的灌溉農(nóng)田生產(chǎn)了全國75%的糧食和90%以上的經(jīng)濟作物，為保障國家糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品有效供給作出了重大貢獻。

雖然我國農(nóng)田水利建設取得了明顯成績，但與推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來的耕地和淡水資源緊缺的形勢相比，與建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和確保國家糧食安全的任務相比，與抗御日益頻發(fā)的干旱、洪澇等自然災害的要求相比，還存在相當大的差距。不少地方農(nóng)田水利建設嚴重滯后，給我國糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品有效供給帶來嚴重隱患。這是當前建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須著力解決的突出問題，迫切需要采取一系列更積極、更直接、更有效的綜合措施，把農(nóng)田水利建設提高到一個新水平。要把農(nóng)田水利建設真正擺在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要位置，用現(xiàn)代技術和設施提高農(nóng)田水利建設水平，加快農(nóng)田水利建設步伐；要把加強農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎設施建設的重點任務，加大各級財政對農(nóng)田水利建設的投入力度，著力加快解決“最后一公里”梗阻問題。進一步明確農(nóng)田水利建設長期性、公益性的特點和定位，逐步建立對農(nóng)田水利建設投入的穩(wěn)定增長機制。整合農(nóng)田水利建設資金，統(tǒng)籌安排投入，提高資金使用效率。在確保財政投入資金增加的同時，可通過部分產(chǎn)權制度改革引入商業(yè)模式，吸引社會投資和民間資本，鼓勵和引導金融機構支持和服務農(nóng)田水利建設。

二、健全完善的農(nóng)村基層水利管理服務體系是水利現(xiàn)代化建設的重要組織保證

基層水利是水利工作的重要領域。農(nóng)村基層水利管理服務體系承擔著鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛抗旱、農(nóng)田水利建設、水利科技推廣、農(nóng)村水利建設組織等多項重要任務，一些地方的農(nóng)村基層水利管理服務單位還直接承擔著為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展服務的重任。加強農(nóng)村基層水利管理服務體系建設是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要，是水利現(xiàn)代化建設的重要內(nèi)容，也是水利現(xiàn)代化建設的重要組織保障和隊伍保障。多年來，農(nóng)村基層水利管理服務體系在農(nóng)村水利特別是農(nóng)田水利建設與管理第一線發(fā)揮了積極作用，作出了重要貢獻。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，農(nóng)村水利面臨新的形勢和任務，加快現(xiàn)代水利建設，對農(nóng)村基層水利管理服務體系建設提出了新的要求。

加強農(nóng)村基層水利管理服務體系建設是發(fā)展現(xiàn)代水利的迫切需要。聯(lián)合國糧農(nóng)組織2010年10月曾發(fā)布一份報告說：2050年全球人口將從目前的67億增加到90億，若要滿足不斷增長的人口對糧食的需求，世界農(nóng)業(yè)產(chǎn)量必須在未來的40年間增加70%，相應的糧食生產(chǎn)用水量也要增加70%到90%。糧農(nóng)組織為此提出建設“氣候智能型”農(nóng)業(yè)，以應對氣候日益變暖的世界和日益緊缺的淡水，以及不斷增加的人口?！皻夂蛑悄苄汀鞭r(nóng)業(yè)在很大程度上就是“水利智能型”農(nóng)業(yè)。發(fā)展“水利智能型”農(nóng)業(yè)，就意味著要把每一滴水都用在恰當?shù)臅r間、恰當?shù)牡胤?。這不是一般農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者所能做到的，必須要有專業(yè)的技術服務指導?，F(xiàn)代水利必須有和它相適應的服務體系作支撐。現(xiàn)代水利和傳統(tǒng)水利相比有著明顯的特點，對農(nóng)村基層水利管理服務體系有著更高的要求。第一，傳統(tǒng)水利的農(nóng)田灌溉一般是大水漫灌，對農(nóng)作物用水需求掌握不準，灌溉饑飽不均?，F(xiàn)代水利要求根據(jù)農(nóng)作物的生長機理、各種農(nóng)作物的生長特性、氣候變化等情況，掌握用水時機和用水量，合理、節(jié)約、適時用水。第二，傳統(tǒng)水利往往只是注重解決旱澇問題?，F(xiàn)代水利不僅要解決旱澇問題，而且要注重用水質(zhì)量和用水效率問題。第三，傳統(tǒng)水利下的農(nóng)田水利主要是以簡單的水利設施為主。現(xiàn)代水利不僅要有完善的水利設施，還需要使用大量先進實用的設備和高效的技術，如滴灌、微灌、噴灌等，對實際操作人員素質(zhì)要求高。從以上建設現(xiàn)代水利的這些要求看，必須有一支會管理、懂技術、專業(yè)化的高素質(zhì)農(nóng)村基層水利管理服務隊伍，必須有一個健全完善的農(nóng)村基層水利管理服務體系。

加強農(nóng)村基層水利管理服務體系建設是科學管理使用淡水資源的迫切需要。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，如何科學管理使用水資源，對農(nóng)村基層水利管理服務體系提出了新的要求。第一，隨著全球氣候變化影響不斷加大，洪澇災害頻發(fā)，防災抗災任務艱巨。我國的重要城市、主要基礎設施、糧食主產(chǎn)區(qū)主要分布在江河沿岸，僅七大江河防洪保護區(qū)內(nèi)就擁有22%的耕地，防洪任務艱巨。提高農(nóng)村基層水利管理服務體系防災減災能力的要求越來越迫切。第二，人多水少、水資源時空分布不均是我國的基本水情。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快推進，水資源供需矛盾日益突出。我國多年平均缺水量達 536億m3，工程性、資源性、水質(zhì)性缺水并存，特別是北方地區(qū)缺水嚴重。強化農(nóng)村基層水利管理服務體系節(jié)約保護水資源的工作越來越繁重。第三，我國水資源時空分布不均，耕地資源和水資源不匹配。北方地區(qū)耕地面積占全國的60%，而水資源量僅占全國的19%。南方淡水資源豐富，但耕地面積有限。加強農(nóng)村基層水利管理服務體系支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設、保障國家糧食安全的任務越來越艱巨。

加強農(nóng)村基層水利管理服務體系是完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務的迫切需要。隨著農(nóng)村青壯年勞動力大量進城務工，許多地方農(nóng)村只剩下老人婦女和兒童，無力承擔防汛抗旱和應用先進水利技術的任務，加強農(nóng)村基層水利管理服務體系公益性服務的要求越來越緊迫?，F(xiàn)在很多地方，防汛抗旱只能動員機關干部和部隊。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設社會主義新農(nóng)村，水利都是一項重要內(nèi)容，必須有一支專業(yè)的、穩(wěn)定的、公益性的農(nóng)村基層水利管理服務隊伍作保障。

三、把加強農(nóng)村基層水利管理服務體系擺上現(xiàn)代水利建設的重要位置

我國農(nóng)村基層水利管理服務體系建設雖然取得了一定成績，但與推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來的耕地和淡水資源緊缺的形勢相比，與建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和確保國家糧食安全的任務相比，與抗御日益頻發(fā)的干旱、洪澇等自然災害的要求相比，還存在相當大的差距。

從各方面的情況看，一些地方農(nóng)村基層水利管理服務體系的公益性地位沒有得到確立；不少地方農(nóng)村基層水利管理服務機構人員流失，服務能力退化，水利技術推廣能力弱化，嚴重影響水利技術推廣與應用。這不僅使農(nóng)村基層水利管理服務體系弱化，而且嚴重影響水利事業(yè)發(fā)展。

因此，必須把加強農(nóng)村基層水利管理服務體系作為現(xiàn)代水利建設的重要任務,必須從體制和機制上加大改革力度，從體制、人員、經(jīng)費等方面保障農(nóng)村基層水利管理服務體系正常運轉，建立健全職能明確、布局合理、隊伍精干、服務到位的農(nóng)村基層水利管理服務體系，為現(xiàn)代水利建設提供強有力的支撐和保障。

一是要切實落實十七屆三中全會要求，健全農(nóng)村基層水利管理服務機構。三中全會要求，力爭三年內(nèi)在全國普遍健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域性農(nóng)業(yè)技術推廣、動植物疫病防控、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管等公共服務機構，逐步建立村級服務站點。2010年年底召開的中央經(jīng)濟工作會議、中央農(nóng)村工作會議和2011年的《政府工作報告》，都強調(diào)要在2011年年底完成這一任務。這些精神和規(guī)定應同樣適用于農(nóng)村基層水利管理服務體系建設。農(nóng)村基層水利管理服務機構是鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務機構的重要組成部分，和農(nóng)業(yè)“三個體系”同等重要。應按照三中全會決定和2011年一號文件的要求，健全農(nóng)村基層水利管理服務機構。

二是要明確農(nóng)村基層水利管理服務體系的公益性主體地位。堅持農(nóng)村基層水利管理服務體系的公益性地位，這是由水利自身特點決定的。農(nóng)村基層水利管理服務體系履行水資源管理、防汛抗旱、汛情旱情監(jiān)測、水利科技推廣、組織群眾農(nóng)田水利基本建設等職能，這些都是公益性的職能。要發(fā)揮這些公益性職能，就必須堅持農(nóng)村基層水利管理服務體系的公益性地位。另外，農(nóng)村基層水利服務是低效益服務，只有確立公益性主體，才能夠適應農(nóng)業(yè)農(nóng)村水利發(fā)展的需要，必須保持農(nóng)村基層水利管理服務體系的公益性主體地位。

三是要理順農(nóng)村基層水利管理服務體系，加大公共財政的經(jīng)費保障力度。一些地方在農(nóng)業(yè)科技推廣機構設置上實行“政府主導，以鄉(xiāng)（或區(qū)域）建站，三權在縣，參公管理，公益服務”的做法，取得積極成效。作為公益性的農(nóng)村基層水利管理服務體系，也應健全相適應的機構管理體制，以保證其正常運轉和發(fā)揮公益性的作用。同時，積極發(fā)展多種形式、多元化的農(nóng)村基層水利管理服務組織，逐步建立健全以公益性為主體的多元化新型農(nóng)村基層水利管理服務體系。加強公共財政對農(nóng)村基層水利管理服務機構的經(jīng)費保障。加強機構建設，理順管理體制，改善工作條件，建立人才引進和培訓機制，全面提高農(nóng)村基層水利管理服務能力。

四是加快構建新時期農(nóng)村基層水利建設管理機制。進一步明確干支以上渠系的管護原則和管護措施，建立健全國家農(nóng)田水利工程建設體制和管理體制，明確政府投資、項目和管理措施。對于田間小型水利設施建設，應根據(jù)我國農(nóng)村勞動力大量長期外出務工，不可能再依賴農(nóng)民投工投勞來開展小型農(nóng)田水利建設的實際情況，進一步明確各級政府對田間小型水利建設的扶持政策，加大投入力度。要進一步深化小型農(nóng)田水利產(chǎn)權制度改革，大力扶持農(nóng)民用水合作組織建設，調(diào)動農(nóng)民群眾用水、管水和加強水利設施維護的積極性。